張好雨，底 騫*

（1.北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京 100871；2.哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，美國(guó)波士頓 02115）

引言

2018年4月，特朗普總統(tǒng)任命的美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局長(zhǎng)官斯科特·普魯特宣布了一項(xiàng)推動(dòng)“科研透明”的法案。這項(xiàng)法案要求環(huán)保局制定政策時(shí)候，只能參照使用公開數(shù)據(jù)做出的研究。此項(xiàng)法案一經(jīng)披露，在美國(guó)掀起軒然大波。因?yàn)槊绹?guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，主要是使用人群的健康跟蹤數(shù)據(jù)，進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查研究。這些人群健康數(shù)據(jù)涉及個(gè)人隱私無法被公開。普魯特此舉，意味著幾乎所有空氣污染的流行病學(xué)研究都將不能夠用于環(huán)保局制定政策。這項(xiàng)法案為美國(guó)繼續(xù)空氣污染治理設(shè)置障礙，阻礙進(jìn)一步制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的意圖明顯。聯(lián)想到特朗普總統(tǒng)宣布美國(guó)退出旨在減少溫室氣體排放的《巴黎協(xié)定》，人們不禁想問，美國(guó)在環(huán)境保護(hù)上怎么了，為什么作為國(guó)家元首和環(huán)保局的首腦會(huì)在環(huán)境問題上開倒車？美國(guó)在環(huán)境問題上的尖銳爭(zhēng)論的來龍去脈是什么？本文將就美國(guó)環(huán)境保護(hù)問題的爭(zhēng)論，尤其是在空氣污染治理上的分歧，做一番梳理。中國(guó)時(shí)下正在努力治理空氣污染，文章最后將討論美國(guó)在治理空氣污染和環(huán)境議題上的分歧對(duì)中國(guó)的啟示意義。

1 美國(guó)環(huán)保共識(shí)的現(xiàn)狀

美國(guó)近幾十年來在環(huán)境保護(hù)和污染治理上，尤其是空氣污染的治理上，取得了顯著的成績(jī)。但是近年來美國(guó)社會(huì)在這些議題上卻日益分裂，難以達(dá)成共識(shí)。簡(jiǎn)而言之，美國(guó)社會(huì)對(duì)于環(huán)境議題的態(tài)度大致沿著黨派而分為兩派：民主黨屬于自由派，他們?cè)诃h(huán)境問題上更加激進(jìn)，努力使用政府力量積極介入解決環(huán)境問題；共和黨屬于保守派，在環(huán)境問題上較為消極，他們認(rèn)為環(huán)境和經(jīng)濟(jì)應(yīng)該同時(shí)并重。在實(shí)踐中，共和黨經(jīng)常反對(duì)制定更加嚴(yán)格的環(huán)境法規(guī)。近年來，兩黨在包括空氣污染治理在內(nèi)的環(huán)境議題上分歧越來越大。

為了控制空氣污染，美國(guó)環(huán)保局對(duì)臭氧、細(xì)顆粒物（PM2.5）等大氣污染物設(shè)置了濃度上限，并且定期調(diào)整這些空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但是每次環(huán)保局調(diào)整大氣污染物上限并制定更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，都會(huì)引起多方面的爭(zhēng)論，而且近些年?duì)幷撚葹榧ち?，常常訴諸法律手段。以臭氧的標(biāo)準(zhǔn)為例，2015年當(dāng)美國(guó)環(huán)保局嘗試把臭氧濃度上限從75 ppb①1 ppb=10-9，下同。編者注。調(diào)整到70 ppb的時(shí)候，工業(yè)界就激烈反對(duì)，認(rèn)為此舉將讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)付出1400億美元代價(jià)[1]；盡管后來臭氧濃度標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)調(diào)整到了70ppb，但是工業(yè)界的反對(duì)之聲不絕于耳，不斷有人嘗試用法律手段推翻這項(xiàng)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。較為著名的反對(duì)事件有：美國(guó)商會(huì)公開反對(duì)70 ppb的臭氧標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)保局告上法庭[2]，理由是70 ppb的臭氧標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格無法達(dá)到[3]。美國(guó)化學(xué)協(xié)會(huì)（American Chemistry Council）也嘗試阻礙新臭氧標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行[4]。有趣的是，美國(guó)的環(huán)保和健康組織行動(dòng)起來，也將環(huán)保局告上法庭，理由是70 ppb的臭氧標(biāo)準(zhǔn)過于寬松無法保障民眾健康。例如，美國(guó)肺臟協(xié)會(huì)（American Lung Association）、美國(guó)胸科學(xué)會(huì)（American Thoracic Society）、美國(guó)公共衛(wèi)生協(xié)會(huì)（American Public Health Association）起訴環(huán)保局，理由是臭氧濃度在部分地區(qū)超標(biāo)[5]。2017年底，美國(guó)14個(gè)州加入臭氧標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論，將環(huán)保局告上法庭，要求環(huán)保局繼續(xù)執(zhí)行臭氧的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[6]。

除了法庭上的混戰(zhàn)，美國(guó)社會(huì)竟然出現(xiàn)了“空氣污染沒有危害”的呼聲。特朗普指定的環(huán)保局過渡小組（Environmental Protection Agency transition team）成員之一的史蒂夫·米洛伊（Steve Milloy）多次在媒體上撰文，宣稱“細(xì)顆粒物對(duì)人體沒有危害”“環(huán)保局制定環(huán)境政策選取的研究是有偏差的”[7]“除了影響可見度造成交通事故死亡之外，中國(guó)的空氣污染沒有造成人死亡”[8]。

反對(duì)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)動(dòng)在今年4月達(dá)到了高潮，美國(guó)環(huán)保局長(zhǎng)普魯特宣布了一項(xiàng)推動(dòng)“科研透明”的法案，規(guī)定環(huán)境政策的制定只能依靠公開數(shù)據(jù)做出的研究[9]。美國(guó)現(xiàn)在空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依靠流行病學(xué)研究。這些流行病學(xué)研究對(duì)暴露于空氣污染的人群進(jìn)行多年健康跟蹤調(diào)查，并估計(jì)空氣污染的危害。例如著名的“哈佛六城市研究”（Harvard Six Cities Study），就是在美國(guó)6個(gè)城市對(duì)8 000人進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)16年的跟蹤[10]。這些流行病學(xué)研究為美國(guó)環(huán)保局的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定提供依據(jù)。但是人群健康的跟蹤數(shù)據(jù)屬于個(gè)人隱私，無法被公開。環(huán)保局長(zhǎng)普魯特此舉，意味著幾乎所有的關(guān)于空氣污染的流行病學(xué)研究都無法用于制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其意在釜底抽薪地阻礙進(jìn)一步制定更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于溫室氣體排放和氣候變化上的爭(zhēng)論更加激烈，幾乎到了白熱化的地步。其標(biāo)志性事件是2017年特朗普總統(tǒng)宣布退出旨在減少溫室氣體排放的《巴黎協(xié)定》。美國(guó)的總統(tǒng)和環(huán)保局長(zhǎng)，都在環(huán)境保護(hù)上公然開倒車。美國(guó)在環(huán)境保護(hù)問題上的社會(huì)分歧之大，可見一斑。有研究表明，如今環(huán)境問題已經(jīng)成為撕裂美國(guó)社會(huì)的重要議題之一，分歧之大僅次于社會(huì)保障的議題[11]。

2 美國(guó)環(huán)保共識(shí)的歷史演變

在歷史上，美國(guó)社會(huì)上下曾經(jīng)也對(duì)環(huán)境問題有著空前的高度共識(shí)。20世紀(jì)60年代，蕾切爾·卡森的暢銷書《寂靜的春天》在美國(guó)激起了各個(gè)階層民眾對(duì)于環(huán)境問題的關(guān)注。整個(gè)60年代公眾的環(huán)境意識(shí)空前高漲。因此，整個(gè)美國(guó)社會(huì)上下在70年代對(duì)環(huán)境問題的態(tài)度空前一致，以致于當(dāng)時(shí)人們宣稱環(huán)境議題是美國(guó)民主黨和共和黨兩黨的共識(shí)。1970年的《清潔空氣法案》是美國(guó)現(xiàn)代大氣環(huán)境保護(hù)的法律基礎(chǔ)，當(dāng)時(shí)在參議院以73∶0全票通過。共和黨出身的尼克松總統(tǒng)簽署了這項(xiàng)法案。在這一時(shí)期，美國(guó)對(duì)于環(huán)境問題的共識(shí)基本上超越了任何黨派的斗爭(zhēng)和意識(shí)形態(tài)上的分歧[12]。

到了70年代末和80年代，美國(guó)精英階層對(duì)于環(huán)境問題的意見開始沿著意識(shí)形態(tài)的光譜出現(xiàn)分化。標(biāo)志事件是1988年美國(guó)參議院對(duì)《清潔空氣法案》的修正案進(jìn)行表決，投票結(jié)果從20年前的全票通過變成了89∶11，有將近四分之一的參議員反對(duì)旨在加強(qiáng)大氣污染防治的修正案。

隨著90年代初蘇聯(lián)的解體，美國(guó)保守勢(shì)力擔(dān)心的對(duì)象從蘇聯(lián)的威脅變成全球聯(lián)合的環(huán)保運(yùn)動(dòng)[13]。當(dāng)時(shí)正值國(guó)際社會(huì)開始關(guān)注氣候變化問題，臭氧層保護(hù)問題因?yàn)椤睹商乩麪栕h定書》的簽署方興未艾。自從1992年里約熱內(nèi)盧的地球峰會(huì)之后，保守勢(shì)力的基金會(huì)、智庫(kù)、領(lǐng)導(dǎo)人開始行動(dòng)起來阻礙政府在環(huán)境議題上的投入。共和黨于1995年國(guó)會(huì)選舉占有多數(shù)之后，保守勢(shì)力對(duì)于環(huán)境議題的抵制開始加劇，在21世紀(jì)初小布什總統(tǒng)任期內(nèi)達(dá)到高潮。標(biāo)志性事件是美國(guó)宣布退出《京都議定書》。但就在這一時(shí)期，兩黨在環(huán)保議題上仍然有零星的合作，例如1997年美國(guó)東北部幾個(gè)州的共和黨議員聯(lián)合起來支持更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[14]。有實(shí)證研究將民主黨和共和黨在環(huán)境法規(guī)的投票表決結(jié)果進(jìn)行量化。研究發(fā)現(xiàn)，民主黨的得分在70年代僅僅略微高于共和黨，但是兩黨的差距在1990年之后迅速擴(kuò)大，延續(xù)至今，并在最近達(dá)到歷史最高值[11]。

奧巴馬上臺(tái)之后，美國(guó)民主黨和共和黨在環(huán)境議題上的分歧繼續(xù)加劇。環(huán)保議題的爭(zhēng)論帶有意識(shí)形態(tài)色彩，并且成為區(qū)分政治傾向的標(biāo)志。奧巴馬盡管對(duì)于環(huán)境議題非常熱心，任期內(nèi)也推動(dòng)了諸如有關(guān)限制汞排放的法案。但這項(xiàng)法案在2011年一經(jīng)推出，就遭到21個(gè)州和工業(yè)企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)。這21個(gè)州聯(lián)合起來向最高法院起訴，認(rèn)為這一法案超越了《清潔空氣法案》的權(quán)限[15]。類似地，奧巴馬也推動(dòng)《清潔電力法案》來減少溫室氣體的排放。但是這一法案于2015年在參議院以52∶46的投票結(jié)果被保守勢(shì)力阻止。盡管奧巴馬動(dòng)用總統(tǒng)權(quán)力讓法案通過，但這項(xiàng)法案在最高法院又被叫停執(zhí)行。環(huán)境議題已經(jīng)成為撕裂美國(guó)的首要議題之一，僅次于有關(guān)社會(huì)保障的分歧[11]。

特朗普上臺(tái)之后，美國(guó)精英階層中對(duì)環(huán)境議題的分歧已經(jīng)達(dá)到空前的高度。奧巴馬時(shí)期的眾多環(huán)境法規(guī)被廢除。標(biāo)志性事件就是前文所述的退出巴黎協(xié)定和普魯特的科研透明法案。上面提到的《清潔電力法案》，普遍認(rèn)為其將在特朗普任期內(nèi)被廢除，相關(guān)的法律程序已經(jīng)開始。

3 美國(guó)環(huán)保分歧的原因

環(huán)保共識(shí)的消失是美國(guó)環(huán)境事業(yè)最大的威脅。不同政治勢(shì)力在環(huán)境問題上互相掣肘，使得重大環(huán)境問題無法得到解決，環(huán)境立法越發(fā)滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。另一方面，諸如全球氣候變化等新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，呼喚著新的環(huán)境法規(guī)的出現(xiàn)。但是，自從1990年《清潔空氣法案》的修正案通過后，將近30年美國(guó)在環(huán)境方面立法一直處于大體停滯狀態(tài)。

美國(guó)在環(huán)保問題上分歧，是由多方面原因造成的。

3.1 代際間環(huán)境思想的轉(zhuǎn)變

美國(guó)代際間的價(jià)值觀轉(zhuǎn)變?cè)斐闪谁h(huán)境思想的差異，這是美國(guó)社會(huì)環(huán)境思想變遷的大背景。美國(guó)政治學(xué)家英格爾哈特（Ronald Inglehart）在他的著作中用后物質(zhì)主義價(jià)值觀（post-materialist values）來解釋社會(huì)代際間價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變[16]。他運(yùn)用和發(fā)展了馬斯洛的層次需求理論，認(rèn)為民眾的需求結(jié)構(gòu)，是和這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平等外在條件相關(guān)的。如果一個(gè)人成長(zhǎng)于物質(zhì)匱乏的環(huán)境中，那么他們長(zhǎng)大之后就會(huì)更加看重物質(zhì)生活條件，滿足生理和安全上的需要；而如果人成長(zhǎng)于物質(zhì)充裕的環(huán)境中，他們會(huì)更加看重自己價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生活質(zhì)量和高層次的需求，即是后物質(zhì)主義價(jià)值觀。西方國(guó)家在二戰(zhàn)之后普遍物質(zhì)生活充裕，則會(huì)在宏觀層面觀察到人群的價(jià)值觀逐漸朝后物質(zhì)主義價(jià)值觀靠攏。英格爾哈特對(duì)世界各國(guó)展開多年的“世界價(jià)值觀調(diào)查”，從實(shí)證的角度證明了上述的人群價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。英格爾哈特綜合了包括美國(guó)在內(nèi)43個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)后物質(zhì)主義價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變對(duì)應(yīng)著較高水平的環(huán)保行為[17]。

用后物質(zhì)主義和代際間價(jià)值觀轉(zhuǎn)變的視角來觀察，美國(guó)社會(huì)物質(zhì)充裕環(huán)境下成長(zhǎng)起來的新一代美國(guó)人，生理和安全的需求已大體得到滿足，會(huì)比他們的父輩追求高層次的需求，例如關(guān)注環(huán)境問題。這從根本上決定了，美國(guó)社會(huì)對(duì)于環(huán)境問題的關(guān)注仍將繼續(xù)?，F(xiàn)在的美國(guó)社會(huì)，談?wù)撝卫砦廴竞蛻?yīng)對(duì)環(huán)境問題（氣候變化問題除外），大體上具有很高的合法性。保守勢(shì)力即使想阻礙更嚴(yán)格的環(huán)境立法，也不敢公然反對(duì)環(huán)境保護(hù)，只能使用諸如“注重經(jīng)濟(jì)代價(jià)”“不能犧牲就業(yè)”“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)上不可行”等理由加以搪塞，并利用下文將要談?wù)摰摹肮飞谡巍钡奈袷侄蝸戆凳具x民。

3.2 政黨的斗爭(zhēng)和社會(huì)的分裂

環(huán)境議題的分歧只是如今美國(guó)社會(huì)分裂的一個(gè)縮影[18]?，F(xiàn)今的美國(guó)社會(huì)，環(huán)境問題，尤其是氣候變化問題，已經(jīng)和諸如墮胎、同性戀、槍支管理等問題一道，成為判斷一個(gè)人政治派別歸屬、黨派歸屬的重要議題。當(dāng)今的美國(guó)，政黨認(rèn)同是身份認(rèn)同的重要來源[19]。政黨出于其黨派利益，通過其媒體、報(bào)紙等宣傳口號(hào)不斷地向其支持者灌輸某些觀念，例如“氣候變化是謊言[20]”“空氣污染對(duì)人體沒有危害[21]”等等。政黨支持者會(huì)調(diào)整自己的認(rèn)知，認(rèn)同政黨宣傳的觀念，以獲得認(rèn)知上的協(xié)調(diào)，而不管這個(gè)觀念科學(xué)上是否正確。政黨支持者在接受這些觀念之后，會(huì)把票投給持有上述觀點(diǎn)甚至更加極端的本黨候選人，使得政黨的意識(shí)形態(tài)朝更加極端的方向發(fā)展。長(zhǎng)此以往，不僅政黨在這些議題上的觀念更加牢固和極端，政治光譜兩端的差異和分歧就會(huì)越來越大。這就是政治科學(xué)中的“政黨整合理論”。有意思的是，教育程度在這里甚至?xí)鸬椒醋饔?。例如，環(huán)境問題上的分歧會(huì)隨著受教育程度增加而加劇。共和黨的支持者在受教育之后會(huì)選擇性地接受信息，反而會(huì)強(qiáng)化“氣候變化是謊言”這一觀念[22]。在這里，教育程度和獲取信息的水平服務(wù)于個(gè)人的政治立場(chǎng)。

在這一過程中，選民和政黨領(lǐng)導(dǎo)人是一種具有默契的共謀狀態(tài)。在多數(shù)時(shí)候，環(huán)境保護(hù)在臺(tái)面上仍然屬于政治正確，政治領(lǐng)導(dǎo)人如果想要表達(dá)對(duì)嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的反對(duì)，就可以拋出諸如“不能因?yàn)榄h(huán)境損害經(jīng)濟(jì)”等看似無害的觀點(diǎn)，而目標(biāo)選民心領(lǐng)神會(huì)。這種看似平常，實(shí)則反對(duì)環(huán)境法規(guī)的暗示性信息在美國(guó)社會(huì)中還有很多，例如上文提到的“空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)太嚴(yán)格技術(shù)上達(dá)不到”“治理空氣污染會(huì)讓美國(guó)人失去工作”等，都屬于這類暗示性信息。人們給這類政治行為取了貶義的名字叫做“狗哨政治”：狗主人用來呼喚寵物狗的哨子能夠發(fā)出人類無法聽到的高頻聲音，但是狗卻能夠聽到。類似的政黨領(lǐng)導(dǎo)人利用暗示性的信息，與目標(biāo)選民達(dá)成默契，心領(lǐng)神會(huì)。

3.3 政治和選舉體制加劇在環(huán)境議題上的分歧

美國(guó)的選舉制度加劇了兩黨的分歧和社會(huì)的分裂，讓環(huán)境議題上的意見更加極端。其中主要原因包括“選票準(zhǔn)入法”和“輸不起法”。

“選票準(zhǔn)入法”是規(guī)定了哪些黨的名字可以列在選票上。每個(gè)州都規(guī)定某個(gè)政黨需要在之前選舉中拿到某個(gè)百分比的選票，才能被認(rèn)為是正式的政黨，其政黨名稱才能被印在選票上。極大地打壓了除民主黨和共和黨之外小黨派的生存空間。由于黨的名稱無法印在選票上，他們對(duì)于選民的號(hào)召力有限，基本淪為邊緣群體。“選票準(zhǔn)入法”客觀上限制了小黨的發(fā)展，造成了美國(guó)現(xiàn)有的兩黨制格局?！拜敳黄鸱ā笔窍拗颇硞€(gè)黨派的候選人在黨內(nèi)初選失敗之后，不能以獨(dú)立候選人的身份參選，具體做法每個(gè)州有差異。其后果是，“輸不起法”讓政黨內(nèi)的中間派的候選人不能夠脫離政黨以獨(dú)立候選人參選來吸引中間選民。這些溫和的中間派在政黨斗爭(zhēng)中失勢(shì)[23]。

因此，自2010年起，美國(guó)出現(xiàn)了“茶黨”運(yùn)動(dòng)。茶黨是共和黨內(nèi)部出現(xiàn)的更加保守的勢(shì)力，他們呼吁減少政府支出和抗議高稅收。在環(huán)境議題上，以共和黨為代表的傳統(tǒng)保守勢(shì)力實(shí)際和中間選民立場(chǎng)較為接近；但是“茶黨”在環(huán)境問題上的觀點(diǎn)更加極端[24]?！安椟h”中有最高比例的人認(rèn)為諸如治理空氣污染在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)政策降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)[25]，而且否認(rèn)全球氣候變化[26]。共和黨不少關(guān)于環(huán)境議題的極端言論都來自其內(nèi)部的“茶黨”分子。例如，“茶黨”在眾議院的黨團(tuán)主席蒂姆·赫爾斯坎普（Tim Huelskamp）曾給美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局致信宣稱“人類排放的二氧化碳不是全球變暖的主要原因”；在2016年起草一項(xiàng)法案要求推遲執(zhí)行70 ppb的臭氧空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；在2015年起草法案提議氫氟烴、全氟化碳、一氧化氮、六氟化硫等空氣污染物不屬于《清潔空氣法案》管轄[27]。

3.4 環(huán)境思想的差異和環(huán)境立法話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變

美國(guó)環(huán)保運(yùn)動(dòng)流派眾多，思想基礎(chǔ)復(fù)雜。雖然名義上都主張環(huán)保，但思想出發(fā)點(diǎn)大不一樣。大體說來可以有兩類，一類是自然中心論者，他們關(guān)注環(huán)境議題的出發(fā)點(diǎn)純粹就是保護(hù)自然生態(tài)本身；第二類是人類中心論者，他們關(guān)注環(huán)境議題的出發(fā)點(diǎn)是為了增加自身的利益[28]。自然中心論者當(dāng)然是保護(hù)自然的積極力量。在美國(guó)歷史上，自然中心論者在20世紀(jì)初推動(dòng)了國(guó)家公園建設(shè)，其主要出發(fā)點(diǎn)就是僅僅保護(hù)自然的美[29]。人類中心論者也會(huì)積極參與環(huán)境運(yùn)動(dòng)，因?yàn)橹T如空氣污染會(huì)影響人類生存和福利。在20世紀(jì)60年代環(huán)境污染問題凸顯的大背景下，這兩類思想基礎(chǔ)有重大差異的人暫時(shí)走到了一起，結(jié)為政治同盟推動(dòng)了美國(guó)一系列的環(huán)境法規(guī)。但是當(dāng)環(huán)境污染減輕，減弱到人的感官難以察覺的程度時(shí)，兩幫人的觀點(diǎn)就開始分歧。人類中心論者認(rèn)為目的已經(jīng)達(dá)到，不需要在環(huán)境保護(hù)上繼續(xù)投入。具有不同環(huán)境思想的群體在環(huán)境問題上最終的分道揚(yáng)鑣是不可避免的。

美國(guó)環(huán)境立法的出發(fā)點(diǎn)也悄然發(fā)生著變化，從關(guān)注自然變?yōu)榭刂莆廴尽脑捳Z(yǔ)體系上分析，20世紀(jì)初的美國(guó)環(huán)境立法注重的是美學(xué)意義。1916年通過的《國(guó)家公園管理局組織法》（The National Park Service Organic Act）明確指出立法目的為“保護(hù)自然風(fēng)光，自然、歷史的遺跡和當(dāng)中的野生動(dòng)物，確保它們不被破壞，讓子孫后代也能同樣地享受”①《美國(guó)法典》第十六篇1、2、3、4條（16U.S.C 1, 2, 3 and 4）。；到了1970年，《清潔空氣法案》在開頭專門用一個(gè)小節(jié)說明立法目的是“防控污染”②《美國(guó)法典》第四十二篇7401條（42U.S.C §7401）。；而到了1990年，《清潔空氣法案》修正案的重要內(nèi)容變成了用市場(chǎng)的手段（污染權(quán)交易）來控制污染[30]。由此觀之，美國(guó)環(huán)境立法出發(fā)點(diǎn)已經(jīng)從單純地保護(hù)自然變?yōu)榉乐挝廴?。環(huán)境保護(hù)被簡(jiǎn)單等同為治理污染。環(huán)保內(nèi)涵的重大轉(zhuǎn)變和污染降低的事實(shí)，讓美國(guó)進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境立法缺乏強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)和社會(huì)輿論的支持。

3.5 利益集團(tuán)的支持

美國(guó)環(huán)保局先后撰寫三次報(bào)告，分析《清潔空氣法案》實(shí)施的成本收益情況。其結(jié)論大同小異，治理空氣污染的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本。以1970—1990年為例，在實(shí)施《清潔空氣法案》的最初20年期間，治污的成本是5000億美元，而健康生態(tài)等方面的綜合收益為22.2萬(wàn)億美元[31]。但是這些報(bào)告忽略了一個(gè)重要問題，雖然治理污染的收益全民共享，但是工業(yè)界卻承擔(dān)了治理污染的成本。而且隨著空氣污染濃度的下降，進(jìn)一步減少空氣污染的難度和成本相應(yīng)增加。

工業(yè)企業(yè)通過其在政府機(jī)構(gòu)中的代理人——通常是美國(guó)保守派的政客——來阻礙環(huán)境法規(guī)的實(shí)施。這些工業(yè)企業(yè)，以及他們組成的商會(huì)，否認(rèn)有關(guān)空氣污染健康危害的研究，甚至資助研究人員發(fā)表相反的言論。他們還會(huì)在州和聯(lián)邦層面使用游說集團(tuán)，阻礙環(huán)保局的環(huán)境政策。前文提到的美國(guó)商會(huì)反對(duì)臭氧的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)例證。例如，2017—2018年度，美國(guó)能源工業(yè)的政治捐款超過8500萬(wàn)美元，其中大約80%捐給了保守勢(shì)力的共和黨③參見https://www.opensecrets.org/industries/。所以共和黨為了工業(yè)企業(yè)的利益阻礙制定更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也就在情理之中。

另一方面，環(huán)保團(tuán)體、環(huán)保技術(shù)公司等也會(huì)相應(yīng)地游說自由派的政客，來推動(dòng)環(huán)境法規(guī)的制定和實(shí)施。例如，名為“環(huán)境美國(guó)”和“環(huán)保選民聯(lián)盟”的兩個(gè)環(huán)保非政府組織在2017—2018年度分別捐款678萬(wàn)和228萬(wàn)美元，100%都捐給了自由派和民主黨。自由派勢(shì)力和民主黨在環(huán)境議題上的積極態(tài)度也不難理解。

美國(guó)還有一系列例如“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制（指前政府官員離職后會(huì)進(jìn)入利益相關(guān)的智庫(kù)、公司工作；反之亦然）讓利益集團(tuán)和政治精英之間有著千絲萬(wàn)縷的曖昧聯(lián)系。例如，現(xiàn)任的環(huán)保局代理局長(zhǎng)（Acting Administrator of Environmental Protection Agency）安德魯·惠勒（And r ew Whee ler）曾經(jīng)在一家法律公司工作，為煤礦公司代言，其主要工作是呼吁廢除環(huán)保法規(guī)來保護(hù)煤礦產(chǎn)業(yè)。除此之外，另外還有諸如《聯(lián)邦競(jìng)選法案》（Federal Election Campaign Act）等法律為利益集團(tuán)使用政治獻(xiàn)金干預(yù)政治在法律上開了綠燈。

反對(duì)和支持環(huán)境議題的社會(huì)勢(shì)力，都在積極尋找其政治代言人。他們通過政治捐款、游說等方式來影響政治精英的決策。這些無論是政治獻(xiàn)金還是旋轉(zhuǎn)門機(jī)制，在美國(guó)已經(jīng)相當(dāng)成熟和體制化，可以讓利益集團(tuán)和政治精英結(jié)為利益共同體。在利益集團(tuán)的捆綁之下，美國(guó)在環(huán)境議題上的分歧越來越大。

4 結(jié)論和對(duì)中國(guó)的啟示

共識(shí)是社會(huì)合作的基礎(chǔ)。在環(huán)境問題上的社會(huì)共識(shí)，是全社會(huì)治理污染，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要保障。美國(guó)能夠解決20世紀(jì)60年代嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，并在環(huán)境問題上取得卓越的成績(jī)，是和其60年代在環(huán)境議題上的全社會(huì)高度共識(shí)分不開的。在這一時(shí)期，美國(guó)通過了《清潔空氣法案》（1970 年），《清潔水法案》（1972 年），《瀕危動(dòng)物法案》（1973年），《安全飲用水法案》（1974年），《資源保護(hù)及恢復(fù)法案》（1976年），和旨在應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏和土壤污染的《超級(jí)基金法案》（1980年）。這一系列環(huán)境立法，為今后半個(gè)世紀(jì)美國(guó)環(huán)境治理填補(bǔ)了法律上的空白，至今仍然成為美國(guó)環(huán)境治理最重要的法律支柱。這也是60年代美國(guó)環(huán)境運(yùn)動(dòng)給現(xiàn)今留下的寶貴法治遺產(chǎn)。

但是，由于代際間價(jià)值觀和環(huán)境價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，人們環(huán)境思想的差異，在污染大幅度減輕的背景下，人們?cè)诃h(huán)境議題上的態(tài)度發(fā)生了微妙變化。環(huán)境立法話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變背后暗示環(huán)境保護(hù)等于控制污染，似乎意味著更激進(jìn)的環(huán)保行為沒有必要。環(huán)境污染問題的好轉(zhuǎn)，以及社會(huì)的發(fā)展，最終結(jié)果是社會(huì)個(gè)體在環(huán)保議題上的利益和訴求更加多元。這本來是個(gè)非常自然的過程，但美國(guó)的政黨斗爭(zhēng)讓環(huán)境議題上的分歧和多元化打上了政治斗爭(zhēng)和意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的標(biāo)記。再加上美國(guó)特殊的選舉制度，游說集團(tuán)和利益集團(tuán)的支持，美國(guó)社會(huì)在環(huán)境議題上的分歧被放大，成為撕裂美國(guó)社會(huì)的幾乎最重要的議題。美國(guó)社會(huì)在環(huán)境議題上的分裂，是其社會(huì)分裂的一個(gè)縮影。美國(guó)社會(huì)沿著少數(shù)族裔權(quán)利、同性戀權(quán)益、稅收、墮胎、槍支管控、環(huán)境保護(hù)等議題分裂，而且近些年來這一分裂有加劇的趨勢(shì)。

美國(guó)在環(huán)境問題上不同政治勢(shì)力從最初的合作共識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榉制?，乃至到最近的?duì)抗。這一轉(zhuǎn)變的過程對(duì)于中國(guó)具有重要的啟示意義。

4.1 環(huán)保共識(shí)很寶貴

中國(guó)現(xiàn)在全社會(huì)上下對(duì)很多議題有不同的意見，但對(duì)于環(huán)境保護(hù)議題基本意見一致。環(huán)境保護(hù)基本上成了現(xiàn)階段的“政治正確”，全國(guó)上下在環(huán)境議題上戮力同心，齊心協(xié)力。但是從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，這種在環(huán)境問題上的高度共識(shí)，是很寶貴和很短暫的。中國(guó)現(xiàn)在嚴(yán)重的環(huán)境問題，尤其是空氣污染問題，實(shí)際上掩蓋了不同人群支持環(huán)保的理念和價(jià)值觀上的差異。當(dāng)污染問題得到緩解，尤其是霧霾減弱或者消失的時(shí)候，人們的利益開始分化，對(duì)于環(huán)保事業(yè)未來走向上的差異就會(huì)凸顯。

現(xiàn)階段是中國(guó)進(jìn)行環(huán)境立法和環(huán)境法治建設(shè)的最佳時(shí)機(jī)。需要好好把握全民都關(guān)注環(huán)境問題，全社會(huì)上下在環(huán)境問題上有共識(shí)的“黃金時(shí)期”，為子孫后代留下寶貴的環(huán)境法治遺產(chǎn)。以美國(guó)為例，20世紀(jì)70年代《清潔空氣法案》奠定了現(xiàn)在美國(guó)空氣污染治理的基本框架，其主要內(nèi)容在隨后近半個(gè)世紀(jì)時(shí)間內(nèi)雖有調(diào)整，但整體法治框架變化不大。因此，現(xiàn)在我國(guó)的環(huán)境立法成果，很可能將決定國(guó)家未來幾十年在環(huán)境問題上的走向?，F(xiàn)在我國(guó)某些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定帶有過渡期的特點(diǎn)。隨著日后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境污染問題的改善，人們的關(guān)注點(diǎn)必將從環(huán)境議題轉(zhuǎn)移到其他問題上。屆時(shí)，如何制定更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和保護(hù)人民健康的目標(biāo)？美國(guó)經(jīng)驗(yàn)告訴我們這并不容易。因此，現(xiàn)階段需要對(duì)日后環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的合理修訂設(shè)計(jì)好制度藍(lán)圖，在未來穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境立法，讓環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)跟上社會(huì)發(fā)展的步伐。

4.2 整合社會(huì)各方面利益

隨著社會(huì)的發(fā)展和環(huán)保事業(yè)的推進(jìn)，人們?cè)诃h(huán)境議題上的利益分化是不可避免的。隨著污染水平的降低和治污成本的提高，工業(yè)企業(yè)繼續(xù)降低污染的成本會(huì)日漸提高，這會(huì)給環(huán)保事業(yè)推進(jìn)客觀上造成阻力。另一方面，民眾的受教育程度和對(duì)環(huán)境的關(guān)注度升高，也會(huì)形成壓力呼吁環(huán)境保護(hù)和治理污染。

美國(guó)有一整套例如旋轉(zhuǎn)門和政治獻(xiàn)金的體系，讓不同團(tuán)體的利益影響政治精英。而美國(guó)現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)式選舉制度和兩黨制，缺乏一個(gè)高層的利益整合機(jī)制，又無意間放大了社會(huì)團(tuán)體之間正常的張力，擴(kuò)大了不同團(tuán)體之間的分歧。中國(guó)應(yīng)該在環(huán)保議題上在各個(gè)層級(jí)建立廣泛的溝通對(duì)話機(jī)制，邀請(qǐng)利益攸關(guān)方充分溝通，通過協(xié)商和其他手段來達(dá)到利益整合，避免利益分化；而不是任由不同利益集團(tuán)對(duì)抗，甚至被利益集團(tuán)綁架。

4.3 社會(huì)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)在近40年有了飛速發(fā)展。改革開放后成長(zhǎng)起來的80后、90后和00后，也日益在生活富足的環(huán)境下成長(zhǎng)。這批年輕中國(guó)人的生理和安全需要早已得到滿足，他們會(huì)更加重視自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、生活質(zhì)量等高層次的需要，包括環(huán)境問題。按照英格爾哈特的理論和實(shí)證研究結(jié)果，雖然步伐上落后于西方，中國(guó)社會(huì)的價(jià)值觀也在逐步走向后物質(zhì)主義。

因此，中國(guó)社會(huì)今后會(huì)更加關(guān)注環(huán)保。這幾年的全國(guó)大范圍的空氣污染問題也對(duì)民眾進(jìn)行了環(huán)境教育的啟蒙。也許日后環(huán)保議題的熱門程度不如近幾年的空氣污染和霧霾，但環(huán)保議題將成為日常的社會(huì)話題。政府決策、公司運(yùn)營(yíng)、媒體宣傳等都需要考慮到公眾環(huán)境意識(shí)的這種大趨勢(shì)的變化。

4.4 環(huán)境事業(yè)不僅是治理污染

最后，要牢牢把握環(huán)境治理方面的話語(yǔ)權(quán)，明確生態(tài)文明的外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于治理污染。保衛(wèi)藍(lán)天、治理污染等等當(dāng)然是環(huán)境事業(yè)的重要組成部分，但不是全部?jī)?nèi)容。如果將治理污染等同于實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，那么在未來污染程度降低，或者不被大部分人感知的時(shí)候，環(huán)境事業(yè)的關(guān)注度就會(huì)大大降低，尤其對(duì)于保護(hù)生物多樣性、應(yīng)對(duì)全球氣候變化等不直接涉及污染的環(huán)境問題而言。在未來繼續(xù)推動(dòng)環(huán)境事業(yè)向前發(fā)展會(huì)因此受到阻力。

在政府公文、輿論宣傳的時(shí)候，要明確環(huán)境事業(yè)的目標(biāo)不僅是治理污染。近年來提出的“生態(tài)文明”“綠水青山就是金山銀山”，超越了單純的治理污染，給與未來繼續(xù)推動(dòng)環(huán)境事業(yè)以充足的闡釋空間，而且強(qiáng)調(diào)了自然本身的美學(xué)價(jià)值；不僅內(nèi)涵豐富優(yōu)美，而且避免了對(duì)環(huán)境事業(yè)的狹隘解讀。