王 依*，牛海鵬

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.中國人民大學(xué)商學(xué)院，北京 100872）

【關(guān)鍵字】 特色小鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化；生態(tài)環(huán)境；綠色發(fā)展

近年來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新路徑，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和投資熱點(diǎn)。特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵不同于以往的建制鎮(zhèn)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是一個(gè)“非鎮(zhèn)非區(qū)”的新概念。黨的十九大報(bào)告、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和“十三五”規(guī)劃《綱要》均提出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)等級(jí)結(jié)構(gòu)和空間格局協(xié)調(diào)性的重要性及小城鎮(zhèn)在我國新時(shí)期城鎮(zhèn)體系建設(shè)中的地位。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要“引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展”。今后一個(gè)時(shí)期，我國將著力推動(dòng)特色小鎮(zhèn)健康、有序發(fā)展，充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)建設(shè)在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中的重要作用。

1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

2015年12月底，習(xí)近平總書記對(duì)源自浙江省的特色小鎮(zhèn)做出重要批示，為加快發(fā)展特色小鎮(zhèn)提供了方向指引，特色小鎮(zhèn)建設(shè)隨即引起社會(huì)廣泛關(guān)注和實(shí)踐效仿。

1.1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)是優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局的重要抓手

我國新型城鎮(zhèn)化路徑是以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)體系中的節(jié)點(diǎn)，既要發(fā)揮為本地城鎮(zhèn)人口服務(wù)的功能，還是承接高等級(jí)中心地城市功能的空間載體，是聯(lián)結(jié)大中小城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶。特色小鎮(zhèn)建設(shè)使小城鎮(zhèn)的特色和活力得以強(qiáng)化，使其在城鎮(zhèn)體系中的作用更加活躍、積極。特別是那些大城市周邊的特色小鎮(zhèn)，不但為大城市提供了不可或缺的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和休閑服務(wù)功能，還承接了不少從大城市中轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)功能，使之成為大城市或都市區(qū)功能的重要補(bǔ)充。與此同時(shí)，特色小鎮(zhèn)還是城鄉(xiāng)一體化的功能載體。在承擔(dān)一定產(chǎn)業(yè)和居住功能的同時(shí)，它們成為城市與廣大鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系節(jié)點(diǎn)，為農(nóng)村提供生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)，輻射帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái)

之所以要建設(shè)特色小鎮(zhèn)，目的是通過塑造小城鎮(zhèn)的“特色”打造它們?cè)趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)中的比較優(yōu)勢(shì)。因而，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)是提供獨(dú)具特色的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)秀文化產(chǎn)品或先進(jìn)的產(chǎn)能，這順應(yīng)了當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提升供給質(zhì)量的要求。國外有許多聞名遐邇的小鎮(zhèn)，如瑞士的達(dá)沃斯、美國的格林尼治、法國的依云小鎮(zhèn)等。從它們的功能定位來看，雖然體量不大，但產(chǎn)業(yè)極富特色、文化獨(dú)具韻味、生態(tài)充滿魅力，為本地和外來人口提供了高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。2016年，我國人均GDP突破8 000美元，已步入中等偏高收入國家行列。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，這是一個(gè)消費(fèi)升級(jí)的門檻，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)將越來越趨向綠色化、信息化，追求更高的質(zhì)量。在大中城市資源環(huán)境承載能力逐漸飽和、智能技術(shù)進(jìn)步使得空間不斷壓縮，生產(chǎn)和生活方式更加多樣化的情況下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為滿足居民消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)升級(jí)的有效陣地。浙江特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)方向集中于科技、環(huán)保、健康、旅游等新興綠色產(chǎn)業(yè)及茶葉、黃酒、青瓷等傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，其通過打造優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1.3 特色小鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換和更高質(zhì)量發(fā)展的重要載體

特色小鎮(zhèn)的特點(diǎn)是小而不弱、少而不缺。因?yàn)樘厣怀龆鴧R聚了人才、技術(shù)、資本和信息等高能生產(chǎn)要素，為新興產(chǎn)業(yè)的培育提供了空間載體，反而有利于實(shí)現(xiàn)小空間大集聚、小平臺(tái)大產(chǎn)業(yè)、小載體大創(chuàng)新，也有利于推動(dòng)特定類型的資源整合、項(xiàng)目組合和產(chǎn)業(yè)融合。通過加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，將形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。例如，浙江云棲小鎮(zhèn)以“打造云生態(tài)，發(fā)展智能硬件產(chǎn)業(yè)，建設(shè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新第一鎮(zhèn)”為目標(biāo)，引進(jìn)了阿里云、富士康科技等650余家企業(yè)，產(chǎn)業(yè)覆蓋云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、APP開發(fā)、游戲、互聯(lián)網(wǎng)金融、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域，已初步形成較為完整的云計(jì)算產(chǎn)業(yè)生態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成功實(shí)現(xiàn)迭代更新。

1.4 特色小鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)“三生空間”融合和城鄉(xiāng)綠色發(fā)展的重要途徑

特色小鎮(zhèn)的培育不同于大中城市，以特色鮮明、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、綠色生態(tài)、美麗宜居為總體目標(biāo)，往往有著良好的生態(tài)環(huán)境依托，走的是產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”和生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”融合的發(fā)展道路。這種思路與“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念一脈相承，有助于解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的生態(tài)問題。體制機(jī)制創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力，政府、社會(huì)、市民三大主體共同參與，政府作為制度的供給者，發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)、營造制度環(huán)境、提供設(shè)施服務(wù)等作用；企業(yè)作為小鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍，尋求合理的服務(wù)方式、操作模式和責(zé)任體系；社會(huì)主體作為參與者，發(fā)揮自主參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)和開展社會(huì)監(jiān)督的作用。

2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)已進(jìn)入規(guī)范提質(zhì)的新階段

自從浙江省提出特色小鎮(zhèn)概念以來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的浪潮已迅速擴(kuò)展到全國。歸納起來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)大致經(jīng)歷了孕育成長、全面鋪開、規(guī)范提質(zhì)三個(gè)階段。

2.1 第一階段：特色小鎮(zhèn)在浙江源起并孕育成型，逐漸探索出一套可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)

一是明確了特色小鎮(zhèn)的概念和內(nèi)涵。浙江省在提出特色小鎮(zhèn)概念之初，就強(qiáng)調(diào)“特色小鎮(zhèn)是相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，從內(nèi)涵和空間范疇上對(duì)“特色小鎮(zhèn)”與“特色鎮(zhèn)”、“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”等易于混淆的概念進(jìn)行了界定和區(qū)分。隨后，在國家出臺(tái)的政策中，也延續(xù)了浙江的思路，對(duì)特色小鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)進(jìn)行了區(qū)分。在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，特色鎮(zhèn)是對(duì)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)所做的一種功能定位，與特色小鎮(zhèn)在空間范圍、管理體制、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作方式等方面具有明顯差異，因此概念的界定具有非常重要的意義。特色小鎮(zhèn)的規(guī)模一般是幾平方公里，大部分為1～3平方公里，這樣一個(gè)空間尺度便于通過企業(yè)力量進(jìn)行建設(shè)，有利于提高資源利用效率，同時(shí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的投資壓力也不會(huì)太大，有利于政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控。

二是充分運(yùn)用市場(chǎng)資源和市場(chǎng)手段推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。浙江省明確提出，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則。一方面，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體地位。每個(gè)特色小鎮(zhèn)在申報(bào)之初就要明確產(chǎn)業(yè)定位、投資主體、投資規(guī)模、建設(shè)計(jì)劃，以企業(yè)為主推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，引入有實(shí)力的投資建設(shè)主體，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。另一方面，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)和服務(wù)保障，在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源保障、文化內(nèi)涵挖掘和創(chuàng)造、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面積極發(fā)揮作用。浙江省發(fā)布的《全省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》要求，申請(qǐng)創(chuàng)建的小鎮(zhèn)必須編制概念性規(guī)劃，部分小鎮(zhèn)還編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃和核心區(qū)城市設(shè)計(jì)。此外，浙江省在創(chuàng)建過程中特別強(qiáng)化了對(duì)特色小鎮(zhèn)的動(dòng)態(tài)考核，建立了有效的進(jìn)入退出機(jī)制。2016年，根據(jù)對(duì)78個(gè)特色小鎮(zhèn)的考核結(jié)果，6個(gè)被警告，5個(gè)被降格。

三是在建設(shè)過程中提煉出可復(fù)制的“浙江特色”。第一，產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”。注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的含金量，突出投資的有效性，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，尤其是聚焦前沿技術(shù)、新興業(yè)態(tài)、高端裝備和先進(jìn)制造。浙江省明確提出，特色小鎮(zhèn)一方面要聚焦信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游等支撐未來發(fā)展的七大產(chǎn)業(yè)，另一方面要兼顧茶葉、黃酒等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，既要前瞻性布局產(chǎn)業(yè)，又要有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的傳承。第二，功能“聚而合”。將產(chǎn)業(yè)功能、文化功能、旅游功能和社區(qū)功能高度融合，通過發(fā)掘文化功能、嵌入旅游功能、提升公共服務(wù)，有山有水有人文，讓小鎮(zhèn)居民不僅能有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的工作環(huán)境，更能舒適地生活。第三，形態(tài)“小而美”。浙江省提出，特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃空間應(yīng)集中連片，規(guī)劃面積控制在3平方公里左右，建設(shè)面積控制在1平方公里左右，堅(jiān)持規(guī)劃先行、多規(guī)融合、聯(lián)動(dòng)編制、強(qiáng)化建筑風(fēng)格的個(gè)性化特色設(shè)計(jì)。第四，機(jī)制“新而活”。將特色小鎮(zhèn)定位為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，賦予其探索行政管理體制、財(cái)政稅收等方面的改革功能。在市場(chǎng)主體登記制度上，放寬上市主體核定條件，實(shí)行集群化住所登記，把準(zhǔn)入門檻降到最低。這些經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)和提煉為特色小鎮(zhèn)的復(fù)制與推廣提供了借鑒。

2.2 第二階段：全面鋪開特色小鎮(zhèn)建設(shè)，出現(xiàn)部分認(rèn)識(shí)偏差及問題

特點(diǎn)之一是多項(xiàng)引導(dǎo)政策密集出臺(tái)。2016年可以稱為我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)啟動(dòng)之年。住建部等三部門提出，到2020年培育1 000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。國家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)指導(dǎo)意見，提出堅(jiān)持創(chuàng)新探索、堅(jiān)持因地制宜、堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)的建設(shè)原則，按照大城市周邊的重點(diǎn)鎮(zhèn)、具有特色資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)、遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)等分類推進(jìn)建設(shè)。圍繞特色小鎮(zhèn)的金融支持、保持特色小鎮(zhèn)建設(shè)特色等，有關(guān)部門出臺(tái)了各種具體的指導(dǎo)意見和配套措施。同時(shí)，體育休閑、農(nóng)林等部門也出臺(tái)了特色小鎮(zhèn)的培育要求。國家部委組織的國家級(jí)特色小鎮(zhèn)申報(bào)得到了各地的廣泛關(guān)注和響應(yīng)。住建部分兩批將403個(gè)鎮(zhèn)列為全國特色小鎮(zhèn)，國家體育總局將96個(gè)項(xiàng)目列為第一批運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目。

特點(diǎn)之二是地方跟進(jìn)加快建設(shè)特色小鎮(zhèn)。浙江依托本地優(yōu)勢(shì)開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)績得到中央充分肯定后，全國其他省市紛紛跟進(jìn)，提出了本省市的特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案和目標(biāo)。如貴州省提出“十三五”期間，繼續(xù)支持100個(gè)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，帶動(dòng)全省1 000多個(gè)小城鎮(zhèn)同步小康；山東省提出到2020年創(chuàng)建100個(gè)左右特色小鎮(zhèn)；安徽省提出到2021年培育和規(guī)劃建設(shè)80個(gè)左右省級(jí)特色小鎮(zhèn)。各地方普遍在財(cái)政資金、土地指標(biāo)等方面對(duì)特色小鎮(zhèn)給予傾斜支持。如云南省提出2017—2019年，省級(jí)單列下達(dá)特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地3萬畝；凡納入創(chuàng)建名單的特色小鎮(zhèn)，2017年省財(cái)政為每個(gè)項(xiàng)目安排1 000萬元啟動(dòng)資金。

特點(diǎn)之三是在特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮中出現(xiàn)一些苗頭性問題。第一，對(duì)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵把握不準(zhǔn)，存在認(rèn)識(shí)盲區(qū)。有的地方對(duì)特色小鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)有什么區(qū)別尚未搞清楚，也沒有很好把握特色小鎮(zhèn)的面積小、發(fā)揮本地比較優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)生態(tài)生活融合等特點(diǎn)，就對(duì)浙江省推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)中可復(fù)制的和不可復(fù)制的內(nèi)容“一把抓”；有的地方對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的長期性估計(jì)不足，不是循序漸進(jìn)而是急于求成，市郊鎮(zhèn)、市中鎮(zhèn)、園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)等不同形式下的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式缺乏深入探索。特別是有的地方過于注重要特色小鎮(zhèn)的“帽子”，對(duì)創(chuàng)建過程的制度設(shè)計(jì)重視不夠，沒有建立起有進(jìn)有出、激勵(lì)地方探索差異化發(fā)展模式的政策機(jī)制。第二，沒有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)力量參與不足。尋找具有競(jìng)爭力和突出特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)尤為關(guān)鍵。部分地方在未經(jīng)充分論證的情況下，由政府先指定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、后招商引資，內(nèi)容重復(fù)，形態(tài)雷同，項(xiàng)目的簡單堆砌和碎片化開發(fā)情況比較嚴(yán)重，不但加劇了企業(yè)之間的同質(zhì)化競(jìng)爭，而且難以確保產(chǎn)業(yè)具有市場(chǎng)前景和發(fā)展?jié)摿?。同時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面貪大求快，不惜完全依靠財(cái)政資金和政府舉債支撐，加重了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，配套改革不足，難以發(fā)揮制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。特色小鎮(zhèn)受原有行政管理體制的束縛較少，但很多地方對(duì)于提高行政效率、降低企業(yè)制度成本等方面的改革重視不足，仍然延續(xù)原有管理方式。第四，定位存在缺失，忽視特色小鎮(zhèn)作為集聚人口、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化平臺(tái)的要求。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心是人，部分地方圍繞人的需要著力太輕，重硬件、輕軟件，重引資、輕引人，公共服務(wù)供給不足，難以提供具有吸引力的生活落戶條件。第五，用地粗放，有的地方出現(xiàn)過度房地產(chǎn)化的傾向，有的地方“四至范圍”控制不嚴(yán)，向周邊蔓延式發(fā)展，用地效率很低。特色小鎮(zhèn)要發(fā)揮集聚人口的功能，需要根據(jù)就業(yè)和常住人口規(guī)模合理地配置住宅和商業(yè)配套設(shè)施，但一些地方借用特色小鎮(zhèn)的“帽子”，房地產(chǎn)開發(fā)比重過大，出現(xiàn)了“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”的問題。第六，生態(tài)保護(hù)力度不夠，產(chǎn)業(yè)落地帶來環(huán)境隱患。一些地方在建設(shè)中出現(xiàn)挖山填湖、破壞山水田園景觀、突破生態(tài)紅線的現(xiàn)象。還有一些地方只注重城鎮(zhèn)建設(shè)而忽視污水垃圾處理等配套環(huán)境設(shè)施的建設(shè)，與特色小鎮(zhèn)的綠色化發(fā)展原則背道而馳。有的地方在產(chǎn)業(yè)引入時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，讓高污染高耗能的產(chǎn)業(yè)變相進(jìn)入小鎮(zhèn)。

2.3 第三階段：追本溯源、厘清內(nèi)涵，將提升特色小鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量作為核心導(dǎo)向

一是特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展新階段。針對(duì)前一階段特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的問題和傾向，2017年12月國家發(fā)展和改革委員會(huì)等四部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》），對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的問題進(jìn)行糾偏，這標(biāo)志著特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入提質(zhì)增效升級(jí)的新階段。延續(xù)浙江省關(guān)于特色小鎮(zhèn)的界定，《意見》指出，“特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)”，進(jìn)一步理清特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和功能，避免把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐，什么都往里裝，避免把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”。

二是以“五個(gè)堅(jiān)持”作為未來一個(gè)時(shí)期特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心指導(dǎo)原則。堅(jiān)持創(chuàng)新探索，走新路，探索特色小鎮(zhèn)作為新平臺(tái)、新載體的新功能。堅(jiān)持因地制宜，依據(jù)各地比較優(yōu)勢(shì)，遵循客觀規(guī)律并保持戰(zhàn)略耐心。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，深入挖掘最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持以人為本，落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，讓居民能安心工作、能舒心生活，提高人民獲得感和幸福感。堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，堅(jiān)定把政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作作為總體發(fā)展思路。

三是突出“四個(gè)嚴(yán)”，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展劃定底線和紅線。嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)妥把握配套設(shè)施建設(shè)節(jié)奏，盡可能避免政府舉債建設(shè)進(jìn)而加重債務(wù)包袱。嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向，從嚴(yán)控制房地產(chǎn)開發(fā)，以吸納就業(yè)和常住人口規(guī)模來合理確定住宅用地比例。嚴(yán)格節(jié)約集約用地，加強(qiáng)生態(tài)空間管控，優(yōu)化空間布局，提升生態(tài)空間規(guī)模質(zhì)量。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，合理控制特色小鎮(zhèn)四至范圍，提高土地利用效率。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以環(huán)境承載力作為特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模上限，強(qiáng)化環(huán)境硬約束。把好產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入關(guān)，完善產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，增強(qiáng)和提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

3 政策建議

推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作，在規(guī)范發(fā)展中不斷提升發(fā)展質(zhì)量，更好地發(fā)揮其在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和新動(dòng)能培育中的平臺(tái)作用。

3.1 尊重發(fā)展規(guī)律，對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展保持戰(zhàn)略耐心

無疑，每個(gè)地方都有自己的特點(diǎn)，但比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展是有條件的，特色小鎮(zhèn)的定位并不一定適合所有地方，它的建設(shè)和培育也往往是一個(gè)較長時(shí)期的積累過程，因此必須要保持耐心和定力，按照客觀規(guī)律推動(dòng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展。應(yīng)落實(shí)省級(jí)政府責(zé)任，對(duì)本省各縣、市特色小鎮(zhèn)的發(fā)展保持密切關(guān)注和監(jiān)控，出現(xiàn)問題及時(shí)規(guī)范糾偏，對(duì)實(shí)施方案、創(chuàng)建數(shù)量和配套政策實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。不再設(shè)立市級(jí)或縣級(jí)特色小鎮(zhèn)，避免創(chuàng)建壓力層層向下傳導(dǎo)。同時(shí)，優(yōu)化調(diào)整特色小鎮(zhèn)考核指標(biāo)體系，適度拉長監(jiān)測(cè)考核周期，建立健全多元化的考核體系，把特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營效率作為重點(diǎn)考核內(nèi)容。

3.2 高質(zhì)量編制特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

總體規(guī)劃是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的藍(lán)圖和指引，應(yīng)該得到充分的重視。應(yīng)該積極引入高水平規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，創(chuàng)新規(guī)劃理念和編制方法，編制出既能突出當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色，又能體現(xiàn)文化特色和生態(tài)環(huán)境特色，既傳承小鎮(zhèn)傳統(tǒng)文脈，又具現(xiàn)代文明感的整體規(guī)劃，避免千鎮(zhèn)一面、喪失特色。在空間結(jié)構(gòu)和土地利用方面，統(tǒng)籌好生產(chǎn)生活生態(tài)空間的布局，做到和諧共生。同時(shí)，不但要考慮近期需要，也要為未來發(fā)展留有空間。生態(tài)環(huán)境是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重，所以要將特色小鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入規(guī)劃體系，打造“山水林田湖草生命共同體”，突出綠色發(fā)展，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，強(qiáng)化生態(tài)空間管控，形成綠色發(fā)展布局，將提高環(huán)境質(zhì)量作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)。

3.3 把特色小鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)作深化改革的重要試驗(yàn)田

推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)除了要依靠各個(gè)地區(qū)在地理環(huán)境、資源和人文方面的比較優(yōu)勢(shì)和政策資源，還要靠制度優(yōu)勢(shì)。因此，在推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，應(yīng)加快行政管理體制改革步伐，精簡合并管理部門、減少管理層級(jí)，提高行政效率，將特色小鎮(zhèn)打造為改革的“小特區(qū)”。以服務(wù)企業(yè)為目標(biāo)導(dǎo)向，加快企業(yè)注冊(cè)便利化改革，積極嘗試企業(yè)簡易注銷登記，為企業(yè)發(fā)展降低制度成本，創(chuàng)造更加便利的生產(chǎn)和生活條件。

3.4 科學(xué)評(píng)估特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇事關(guān)特色小鎮(zhèn)發(fā)展成敗，完全靠政府或企業(yè)來選擇都存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在總體規(guī)劃階段就引入產(chǎn)業(yè)評(píng)估力量，借助第三方力量充分研究各個(gè)地方的歷史文化、資源環(huán)境、區(qū)位特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，分析和比較相關(guān)產(chǎn)業(yè)的適宜性和發(fā)展?jié)摿?，為產(chǎn)業(yè)選擇的科學(xué)決斷提供依據(jù)。需要注意的是，特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)方向的合理選擇不僅取決于當(dāng)?shù)氐膮^(qū)情，更關(guān)鍵的是找到比較優(yōu)勢(shì)。為此，要善于利用大數(shù)據(jù)等手段來科學(xué)評(píng)估本地產(chǎn)業(yè)和擬引入產(chǎn)業(yè)在國際、國內(nèi)和區(qū)域的地位，鎖定具有比較優(yōu)勢(shì)的高附加值產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，輔助政府的產(chǎn)業(yè)定位決策及入鎮(zhèn)企業(yè)選擇。對(duì)處于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的特色小鎮(zhèn)，必須要按照主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單要求，在嚴(yán)守產(chǎn)業(yè)類型和規(guī)模、用地紅線的前提下，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，減少特色小鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞。