王宏偉

2018年是中國(guó)應(yīng)急管理體制的改革之年。我國(guó)將13個(gè)部門整合在一起，組建了應(yīng)急管理部，其涉及部門之多、改革力度與難度之大，是其他部門所沒(méi)有的。特別是，應(yīng)急管理部的改革橫跨軍地，公安消防部隊(duì)成建制轉(zhuǎn)隸應(yīng)急管理部?；厮輾v史，我國(guó)社會(huì)的主干消防力量在性質(zhì)上具有“非軍即警”的特征?；凇胺擒娂淳钡默F(xiàn)實(shí)，如何保持消防在國(guó)家綜合應(yīng)急救援中的戰(zhàn)斗力，是應(yīng)急管理部難以規(guī)避的一道難題。

新中國(guó)成立初期：初具形態(tài)

從古代歷史上看，我國(guó)歷朝歷代的統(tǒng)治者都重視火災(zāi)的防范與應(yīng)對(duì)，并將其稱為“火政”?！跋馈币辉~來(lái)自日語(yǔ)。1898年（光緒二十四年），光緒下詔“變法”以改革帝制。消防從日文中引入中國(guó)。其實(shí)，在東漢語(yǔ)文學(xué)家許慎的《說(shuō)文解字》中，“消”者，“盡也”；“防”，“堤也”?？梢?jiàn)，消防二字表明兩層含義：一是消除，二是預(yù)防。由此可見(jiàn)，從源頭上看，日語(yǔ)“消防”一詞深受中華文化的影響。1931年出版的《詞源》中收錄了“消防”這一詞條，并被解釋為“救火之義，謂臨事之撲滅，及未燃之防御也”。消防是防火與滅火的統(tǒng)一，體現(xiàn)了防救結(jié)合的思想。

1902年，直隸總督袁世凱在編練北洋常備軍時(shí)，曾經(jīng)在保定設(shè)立警務(wù)學(xué)堂，設(shè)立消防警察專業(yè)，被認(rèn)為是中國(guó)近代消防事業(yè)的肇始?？梢?jiàn)，消防與警察有著深厚的歷史淵源。在民國(guó)時(shí)期，南京政府依舊延續(xù)這一消防體制，消防人員隸屬警察編制，具有警察的行政性質(zhì)。消防警察的職責(zé)是救護(hù)生命財(cái)產(chǎn)而進(jìn)行火災(zāi)防范與撲救，“火災(zāi)以外，無(wú)論人為與天然的災(zāi)害，皆非消防警察也” 。1949年以前，消防是國(guó)民黨政府統(tǒng)治下警察力量的重要組成部分。但是，消防警察并不負(fù)責(zé)一般意義上的社會(huì)救援，因?yàn)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)簡(jiǎn)單。由于政府消防警察力量的不足，社會(huì)自發(fā)組織起來(lái)的消防力量較為發(fā)達(dá)，以求自保自救。

新中國(guó)成立后，我國(guó)在各地建立城市政權(quán)后，人民公安接收、改造國(guó)民政府時(shí)期的舊消防警察，同時(shí)吸納京津地區(qū)的水會(huì)等民間滅火力量、征召社會(huì)進(jìn)步青年，組建了消防民警隊(duì)伍，最初由公安機(jī)關(guān)的治安管理部門統(tǒng)管。按照“黨指揮槍”和“支部建在連上”的原則，消防機(jī)構(gòu)設(shè)立政治委員、教導(dǎo)員和指導(dǎo)員，由軍隊(duì)干部擔(dān)任?？傮w而言，這一時(shí)期，我國(guó)消防體制的特點(diǎn)有以下五個(gè)方面。

第一，由公安機(jī)關(guān)管理。新中國(guó)成立之初，消防工作由公安部治安行政局負(fù)責(zé)。當(dāng)時(shí)，國(guó)民黨對(duì)上海、福州等沿海大城市進(jìn)行空襲，潛伏的國(guó)民黨特務(wù)不斷以縱火的方式進(jìn)行騷擾、破壞。同時(shí)，城市建設(shè)中居民區(qū)與危險(xiǎn)工廠倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)備缺少必要的安全距離，加上人的安全意識(shí)與制度落后，大型火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。1950年6月14日，北京朝外大街輔華合記礦藥廠發(fā)生爆炸，導(dǎo)致39人死亡，附近大量居民受到影響。消防在確保社會(huì)公眾安全以及城市正常運(yùn)行中的重要作用凸顯。

1955年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部增設(shè)專門機(jī)構(gòu)——消防局，對(duì)內(nèi)稱公安部第十七局。1957年9月11日，周恩來(lái)總理簽署了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)消防工作的指示》，提出消防工作是保衛(wèi)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的一項(xiàng)重要措施，提出“加強(qiáng)消防工作的組織建設(shè)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立與健全起來(lái)”。同時(shí)，“依靠和組織群眾自防，引導(dǎo)廣大群眾自覺(jué)積極地參加消防工作” 。1957年10月，第一次全國(guó)消防工作座談會(huì)召開(kāi)。同年11月29日，我國(guó)頒布了第一部消防法規(guī)——《消防監(jiān)督條例》。1958年12月，在公安部機(jī)關(guān)調(diào)整中，消防局被保留下來(lái)，對(duì)內(nèi)改稱第七局。在20世紀(jì)50年代，全國(guó)各地相繼建立了消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)，消防隊(duì)伍得到迅速發(fā)展壯大。以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、積極吸納群眾參與是我國(guó)這一時(shí)期消防工作的一大特點(diǎn)，也是我黨、我軍廣泛開(kāi)展政治動(dòng)員傳統(tǒng)的延續(xù)。

第二，按軍事化模式運(yùn)作。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我軍建立了軍事消防組織，負(fù)責(zé)消防警戒與巡邏。1934年11月，紅軍長(zhǎng)征經(jīng)過(guò)廣西苗嶺少數(shù)民族地區(qū)。國(guó)民黨特務(wù)化裝成紅軍縱火，燒毀大片木屋。紅軍戰(zhàn)士隨即投入滅火戰(zhàn)斗。隨后，紅軍在部隊(duì)中成立消防組織，每個(gè)連指定一個(gè)排為滅火排，每個(gè)營(yíng)組織一個(gè)專門的滅火機(jī)構(gòu)，分運(yùn)水組和撲滅組，并隨軍配備滅火裝備。在延安時(shí)期，我黨在邊區(qū)政府組織民兵成立消防隊(duì)，由公安及其派出所負(fù)責(zé)管理。

1959年6月9日，時(shí)任公安部部長(zhǎng)羅瑞卿在中南政法片會(huì)上指出：“消防是公安機(jī)關(guān)直接管理的，消防隊(duì)伍要好好的建設(shè)起來(lái)。消防警察、消防隊(duì)伍應(yīng)把它當(dāng)成軍隊(duì)的樣子來(lái)建設(shè)，要把它當(dāng)成我們國(guó)防的組成部分之一來(lái)建設(shè)。這支軍隊(duì)是同火災(zāi)來(lái)打仗的?！痹诮▏?guó)初期，由于新生的人民政權(quán)剛剛建立，軍事事務(wù)與民事安全事務(wù)難以完全區(qū)隔，是符合我國(guó)國(guó)情的。

1963年，公安部召開(kāi)第二次全國(guó)消防工作會(huì)議。在此前后，公安部在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了一系列規(guī)定、措施、條令等，消防隊(duì)伍的制度化建設(shè)取得重要進(jìn)展和突破。1964年9月9日，公安部向時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理兼解放軍總參謀長(zhǎng)的羅瑞卿同志和周恩來(lái)總理遞交了《關(guān)于全國(guó)公安消防民警實(shí)行義務(wù)兵役制的請(qǐng)示報(bào)告》并得到批準(zhǔn)。1965年1月15日，國(guó)防部、公安部、內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)家編委會(huì)聯(lián)合發(fā)布通知：自1965年5月1日起，公安消防隊(duì)伍實(shí)行義務(wù)兵役制，征集時(shí)間由公安部隊(duì)統(tǒng)一歸口，服役期為5年，服役、退役的待遇與公安部隊(duì)相同，由公安部隊(duì)代征代退。這支隊(duì)伍單列編制，由國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。此后，公安消防隊(duì)伍按照軍事化模式運(yùn)作，在政治工作、管理教育、戰(zhàn)斗訓(xùn)練等方面實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

第三，以塊為主，條塊結(jié)合。盡管按照軍事化模式運(yùn)行，但與解放軍不同，消防隊(duì)伍執(zhí)行的滅火任務(wù)具有高度地方化特征，力量布局分散。所以，消防遵循“以塊為主、條塊結(jié)合”的原則，但在政治工作、管理教育、戰(zhàn)斗訓(xùn)練等方面強(qiáng)化與突出條條領(lǐng)導(dǎo)，凸顯統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的特征。

第四，以防為主，以消為輔。在公安消防事業(yè)開(kāi)創(chuàng)之初，我國(guó)即確立了“以防為主，以消為輔”的方針。1950年7月，公安部在京召開(kāi)第一次全國(guó)治安行政工作會(huì)議，要求同危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全的火災(zāi)、爆炸和車禍做斗爭(zhēng)。

第五，專群結(jié)合。在消防工作中，專群結(jié)合是我國(guó)的一個(gè)突出特點(diǎn)。1952年，我國(guó)城市和農(nóng)村基層社區(qū)建立起了群眾性治保組織，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的基層政權(quán)或企事業(yè)單位的行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，在防奸、防諜、防盜、防火方面起到重要作用。其中，公安部門對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。與歷史上社會(huì)自發(fā)的消防力量不同，這些社會(huì)治保組織不再是單打獨(dú)斗，而是由黨和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

“文革”期間：遭受破壞

在“文革”期間，“砸爛公檢法”使得公安工作受到嚴(yán)重影響，公安消防處于癱瘓、半癱瘓的狀態(tài)，既有的消防制度、規(guī)章受到無(wú)視與踐踏。1966年下半年，公安消防機(jī)構(gòu)被成建制撤銷，消防工作由公安部下設(shè)的治安保衛(wèi)組負(fù)責(zé)。但是，火災(zāi)的不斷發(fā)生不能使消防工作中斷。1966年12月25日，總參、總政印發(fā)了《關(guān)于消防隊(duì)伍中幾個(gè)問(wèn)題暫由各軍區(qū)、省軍區(qū)協(xié)助辦理的通知》，其中協(xié)辦事項(xiàng)包括兵員補(bǔ)退、證書(shū)和文件教材的供應(yīng)等。消防的政治工作、征兵退伍和一般行政工作由省軍區(qū)、軍分區(qū)或警備區(qū)代管，服役期由5年改為3年。

在文革中，由于軍隊(duì)保持了穩(wěn)定，消防轉(zhuǎn)隸軍隊(duì)雖為權(quán)宜之計(jì)，但也是個(gè)無(wú)奈的選擇。很快，代管模式導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系的不順暢。1971年，公安工作逐漸恢復(fù)。1972年10月20日，公安部恢復(fù)了消防組的設(shè)置。自1973年末，公安消防隊(duì)伍由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立消防總隊(duì)，即公安廳局的消防處；地市和縣設(shè)立消防支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)，分別對(duì)應(yīng)公安機(jī)關(guān)的處、科和股。

消防隊(duì)伍處于軍警共管的局面：公安消防隊(duì)伍的編制、政治教育、業(yè)務(wù)訓(xùn)練、槍支彈藥和后勤供應(yīng)等由公安部門統(tǒng)一管理。但是，征兵退伍隨同全國(guó)年度征兵令由省軍區(qū)、衛(wèi)戍區(qū)、警備區(qū)一并負(fù)責(zé)代征代退，服役期限又從3年改回5年，并可以適當(dāng)超期服役。公安消防隊(duì)伍單列編制，由行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支?？陀^上，這也使公安消防后來(lái)歸屬于亦軍亦警的武警部隊(duì)更加順理成章。

改革開(kāi)放之后：全面發(fā)展

粉碎“四人幫”后、特別是改革開(kāi)放之后，消防工作的組織與業(yè)務(wù)建設(shè)逐步正常化。1978年6月，公安部恢復(fù)設(shè)立消防局。中國(guó)消防事業(yè)開(kāi)始步入穩(wěn)定發(fā)展的軌道。與此同時(shí)，中國(guó)所面臨的消防安全形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻。改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，積累了大量的財(cái)富。但是，火災(zāi)事故頻繁發(fā)生，經(jīng)濟(jì)損失也空前之大。中國(guó)改革開(kāi)放是一個(gè)快速現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化相互交織的過(guò)程。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，各種新材料、新設(shè)備不斷被廣泛應(yīng)用。它們?cè)谠旄Ｈ祟惖耐瑫r(shí)，也成為新的危險(xiǎn)源。例如，隨著石油、化工等危險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展，大量的可燃?xì)怏w、易燃?xì)怏w、化學(xué)危險(xiǎn)品等引發(fā)了前所未有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。日益嚴(yán)峻的消防形勢(shì)與消防體制和隊(duì)伍建設(shè)的滯后之間形成了巨大的反差。

消防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展不同步，消防供水、消防通信、消防通道等公共消防設(shè)施滿足不了維護(hù)公共安全的要求。在城市化進(jìn)程中，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，高層建筑、地下建筑以及人員密集的公共娛樂(lè)場(chǎng)所、大型建筑越來(lái)越多，給火災(zāi)防范與處置提出新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，在防火方面，只有少數(shù)大城市設(shè)有防火科，專業(yè)監(jiān)督人員很少。公眾的安全意識(shí)薄弱，社會(huì)抗御火災(zāi)的能力薄弱。

與高風(fēng)險(xiǎn)的城市形成對(duì)照，農(nóng)村基本處于不設(shè)防的狀態(tài)。當(dāng)時(shí)，我國(guó)消防隊(duì)站建設(shè)落后，全國(guó)一半以上的縣市沒(méi)有公安消防中隊(duì)。遠(yuǎn)離中心城市的地區(qū)一旦發(fā)生火災(zāi)，只能以公眾自發(fā)撲救為主，許多偏遠(yuǎn)的農(nóng)村甚至不知道“消防”的含義。

在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，一些地方不顧安全需求，甚至以犧牲安全為代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)利益的增長(zhǎng)。在富庶的東南沿海地區(qū)，外資“三合一”企業(yè)聚集，車間、宿舍和倉(cāng)庫(kù)混為一體，廠房封閉，安全管理不到位，火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。

可以說(shuō)，改革開(kāi)放釋放出的經(jīng)濟(jì)活力、火災(zāi)形式的日益嚴(yán)峻與消防建設(shè)的落后之間矛盾突出。在這種情況下，消防事業(yè)不得不進(jìn)行大規(guī)模改革。

第一，公安消防納入武警序列。1982年6月19日，我國(guó)組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)，消防成為武警部隊(duì)的一個(gè)警種，并實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃”“分級(jí)管理、分級(jí)指揮”的原則?；鶎又嘘?duì)長(zhǎng)以上公安行政編制的干部在編制上轉(zhuǎn)為現(xiàn)役。消防局作為一個(gè)正軍級(jí)單位被納入武警總部的領(lǐng)導(dǎo)之下。同時(shí)，在業(yè)務(wù)關(guān)系上，消防局又是公安部的一個(gè)業(yè)務(wù)司局。與此相對(duì)應(yīng)，省區(qū)市、地市、縣公安廳、局設(shè)立武警總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)，消防分別設(shè)立處、科、股，接受軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)。服役年限由5年變?yōu)?年，行政經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政支持，所需消防車輛器材等事業(yè)費(fèi)由地方政府財(cái)政開(kāi)支解決。1988年底，消防部隊(duì)實(shí)行警銜制，分別授予將、校、尉警銜。1994年，各公安廳局消防處（局、總隊(duì)）由副師級(jí)升格為正師級(jí)。

1999年，根據(jù)新修訂的《兵役法》和《中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役士兵服役條列》的規(guī)定，消防部隊(duì)實(shí)行義務(wù)兵與志愿兵相結(jié)合的兵役制度，服役年限改為2年，并取消超期服役制度。同年，公安部政治部批準(zhǔn)公安部消防局上報(bào)的《公安消防部隊(duì)士官編制暫行標(biāo)準(zhǔn)》，公安消防部隊(duì)的士官總數(shù)占到士兵總數(shù)的一半以上，這對(duì)于保留消防業(yè)務(wù)骨干和戰(zhàn)斗力具有重要意義。

1999年，全國(guó)省區(qū)市一級(jí)的消防部隊(duì)對(duì)外一律稱為消防局，內(nèi)設(shè)司、政、后、防四大部門。

第二，注重提高城市消防能力。1979年8月，公安部在哈爾濱召開(kāi)城市防火工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，確立了城市消防工作的三級(jí)管理制度：省區(qū)市重點(diǎn)單位；市、區(qū)縣重點(diǎn)單位；基層管理單位。前兩級(jí)重點(diǎn)單位由相應(yīng)級(jí)別的消防部門管理，第三級(jí)由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派出所管理。但是，由于派出所業(yè)務(wù)繁雜、人員緊張，難以履行防火職責(zé)。1998年，公安部第36號(hào)令《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》將民警關(guān)注消防以法規(guī)的形式明確下來(lái)，并規(guī)定消防部隊(duì)對(duì)民警進(jìn)行消防業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)方面的培訓(xùn)。

1982年10月，公安部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)《城鎮(zhèn)消防站與技術(shù)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)》，明確城鎮(zhèn)消防站的布局要求：從接警起5分鐘到達(dá)責(zé)任區(qū)。20世紀(jì)90年代后，全國(guó)各地總隊(duì)和支隊(duì)兩級(jí)機(jī)關(guān)，在各級(jí)政府和國(guó)家財(cái)政支持下，陸續(xù)建立了消防指揮中心，對(duì)接警、調(diào)動(dòng)、指揮、反饋等環(huán)節(jié)進(jìn)行信息化管理。

1980年后，大規(guī)模消防滅火行動(dòng)的需求增多，集團(tuán)性滅火作戰(zhàn)和跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)合作戰(zhàn)的需求增多。在這種情況下，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的大中城市設(shè)立了消防特勤隊(duì)伍，直屬于消防部隊(duì)，以撲救、處置重特大火災(zāi)、事故以及進(jìn)行跨地區(qū)緊急機(jī)動(dòng)救援為主要使命。

第三，確定防消結(jié)合的原則。1984年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)消防條例》，明確提出“預(yù)防為主，防消結(jié)合”的方針，替代了“以防為主，以消為輔”的方針。從一個(gè)側(cè)面反映出，火災(zāi)事故不確定性的增加，不斷挑戰(zhàn)人們的防御底線。同年8月，公安部召開(kāi)改革開(kāi)放后的首次全國(guó)消防工作會(huì)議，具體研究落實(shí)《消防條例》和“預(yù)防為主，防消結(jié)合”方針事宜。

第四，加強(qiáng)消防工作的社會(huì)參與。隨著多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展，我國(guó)消防隊(duì)伍的組織形式也發(fā)生了變化，有地方政府出資建立的專職消防隊(duì)和企業(yè)自建的專職消防隊(duì)。1985年后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的沿海地區(qū)，出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自辦、聯(lián)辦專職消防隊(duì)。不僅如此，民間還出現(xiàn)了義務(wù)消防隊(duì)。1985年10月8日，公安部在福建建甌召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村治安消防聯(lián)防工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出“一斗谷子報(bào)平安”：農(nóng)村以自然群為基礎(chǔ)，每戶每年拿出一斗谷子，組建農(nóng)村治安聯(lián)防隊(duì)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的治安與消防工作。

1986年12月13日，公安部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)群眾性消防自救工作的通知》，規(guī)定：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村要因地制宜地建立健全義務(wù)消防隊(duì)、治安聯(lián)防隊(duì)等群眾性組織，群眾自愿參加，由基層的單位、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)治保組織領(lǐng)導(dǎo)。

1998年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)消防法》。這是調(diào)整我國(guó)對(duì)火災(zāi)應(yīng)對(duì)的一部專項(xiàng)法律，明確強(qiáng)調(diào)“專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合”。

此外，在20世紀(jì)80年代，我國(guó)各級(jí)政府汲取江西景德鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，紛紛成立了防火安全委員會(huì)。由地方領(lǐng)導(dǎo)掛帥，以公安部門為主，吸納相關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志參與。省區(qū)市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)成立的安全防火委員會(huì)對(duì)于落實(shí)防火責(zé)任制、鋪砌消防安全知識(shí)起到了重要作用。但是，一些地方政府在機(jī)構(gòu)改革和企業(yè)改革的過(guò)程中卻撤銷了防火委員的機(jī)構(gòu)。

1995年2月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了公安部上報(bào)的《消防改革與發(fā)展綱要》，其中比較全面地描述了我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)消防工作面臨的新情況、新問(wèn)題：一是消防基礎(chǔ)設(shè)施落后，過(guò)去遺留了不少欠賬。二是消防人員嚴(yán)重不足，技術(shù)裝備數(shù)量少、質(zhì)量差，不適應(yīng)防滅火工作的需要。三是有些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)同志未能正確認(rèn)識(shí)和處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保障安全的關(guān)系，投入少，重視差。四是消防監(jiān)督執(zhí)法不嚴(yán)，法規(guī)不健全，處罰不得力。五是各種制度沒(méi)有落實(shí)，一些單位不重視抓好防火安全教育，只顧追求經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)火險(xiǎn)隱患三令五申也不整改，使企業(yè)始終處于火災(zāi)隱患的威脅中。此后，許多地區(qū)、特別是經(jīng)濟(jì)富庶的東南沿海地區(qū)將消防納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃之中。到新世紀(jì)來(lái)臨之前，中國(guó)消防的歷史欠賬基本還清，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

進(jìn)入新世紀(jì)的消防事業(yè)：納入應(yīng)急體系框架之下

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型速度加快，火災(zāi)及其他災(zāi)害或?yàn)?zāi)難頻繁發(fā)生，給社會(huì)公眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了嚴(yán)重的威脅。與以往不同，21世紀(jì)的災(zāi)害或?yàn)?zāi)難復(fù)雜性與不確定性明顯增強(qiáng)。2003年“非典”后，我國(guó)開(kāi)始著手建立綜合應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的應(yīng)急體系。其中，消防成為處置突發(fā)事件、履行綜合救援職能的骨干與中堅(jiān)力量。

面對(duì)新時(shí)期、新任務(wù)，我國(guó)提出努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的消防工作格局。2009年5月1日實(shí)施的新《消防法》提出，要建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)。強(qiáng)調(diào)了政府、部門、單位和公民都是消防工作的主體，體現(xiàn)了治理的理念。

以公安消防部隊(duì)為核心，我國(guó)構(gòu)建了多種形式的消防力量，包括專職消防隊(duì)與義務(wù)消防隊(duì)。前者是政府、企業(yè)、事業(yè)單位為了維護(hù)本地、本單位消防安全而建立起來(lái)的專業(yè)性滅火隊(duì)伍。他們具有專職、專業(yè)的特點(diǎn)，充當(dāng)公安消防部隊(duì)的協(xié)同力量。后者是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和村委會(huì)、居委會(huì)根據(jù)需要而建立起來(lái)的自防自救性質(zhì)的滅火隊(duì)伍，具有非專職、非專業(yè)的特點(diǎn)。這兩類隊(duì)伍對(duì)于火災(zāi)的預(yù)防和初起火災(zāi)的撲救意義重大。公安消防部隊(duì)給予這兩類隊(duì)伍予以業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在遭遇重特大火災(zāi)時(shí)，公安消防部隊(duì)可以調(diào)動(dòng)指揮專職消防隊(duì)參加火災(zāi)撲救。如果火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)距離專職消防隊(duì)較近，可以率先出警、先期處置。

在突發(fā)事件多發(fā)、頻發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢(shì)下，我國(guó)將消防力量統(tǒng)籌在應(yīng)急管理的框架之下。公安消防部隊(duì)除了滅火之外，還積極參與突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)，成為應(yīng)急搶險(xiǎn)專業(yè)救援力量。2006年5月10日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工作的意見(jiàn)》指出：“公安消防隊(duì)在地方各級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)下，除完成火災(zāi)撲救任務(wù)外，還要積極參加以搶救人員生命為主的危險(xiǎn)化學(xué)品泄露、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大生產(chǎn)安全事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險(xiǎn)事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害、礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！?可見(jiàn)，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的應(yīng)急處置中，公安消防都是重要的救援力量。

2007年，我國(guó)頒布《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，要求縣級(jí)以上人民政府建立綜合性應(yīng)急救援隊(duì)。從各地的實(shí)踐來(lái)看，公安消防部隊(duì)成了綜合應(yīng)急救援隊(duì)的不二人選，這是因?yàn)樗麄兙哂幸韵绿攸c(diǎn)：第一，作為部隊(duì)，具有超強(qiáng)的組織性與紀(jì)律性，受軍人榮譽(yù)感的驅(qū)使，作風(fēng)頑強(qiáng)，便于統(tǒng)一指揮；第二，作為專業(yè)救援力量，身強(qiáng)體壯，訓(xùn)練有素，裝備精良；第三，消防擁有廣泛而完善的隊(duì)站網(wǎng)絡(luò)體系，24小時(shí)備勤，養(yǎng)兵千日，用兵千日，可以就近展開(kāi)救援；第四，公安消防部隊(duì)受軍隊(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)起來(lái)手續(xù)簡(jiǎn)便。從南方雪災(zāi)到汶川地震，從舟曲泥石流到天津“8·12”危化品倉(cāng)庫(kù)爆炸，從驢友被困到重大突發(fā)事件處置，到處都活躍著公安消防戰(zhàn)士的身影。

總之，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)消防表現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：第一，從主要以火災(zāi)撲救為主向全方位處置各類突發(fā)事件轉(zhuǎn)變，應(yīng)急救援更加具有綜合性；第二，從單純以公安消防部隊(duì)為主從事消防工作向多主體共同參與火災(zāi)治理轉(zhuǎn)變，消防工作更加社會(huì)化。

新一輪行政體制改革：轉(zhuǎn)隸應(yīng)急管理部

2018年“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院公布了新一輪機(jī)構(gòu)改革方案。國(guó)家將13個(gè)部門整合在一起，組建應(yīng)急管理部。其中，公安消防也被成建制移入應(yīng)急管理部。按照“軍是軍，警是警，民是民”的軍改原則，原來(lái)作為武警一個(gè)警種的公安消防部隊(duì)集體退役，由應(yīng)急管理部管理。歷史上，我國(guó)主干消防力量“非軍即警”的局面被打破。

國(guó)務(wù)委員王勇在對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行說(shuō)明時(shí)指出：“公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理，實(shí)行專門管理和政策保障，制訂符合其自身特點(diǎn)的職務(wù)職級(jí)序列和管理辦法，提高職業(yè)榮譽(yù)感，保持有生力量和戰(zhàn)斗力?！?2018年8月27日下午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議舉行第一次全體會(huì)議。受國(guó)務(wù)院委托，應(yīng)急管理部黨組書(shū)記黃明作關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國(guó)綜合性消防救援隊(duì)伍消防救援銜條例（草案）》的議案的說(shuō)明。這個(gè)條例的主要目的是：基于消防“非軍非警”的現(xiàn)實(shí)，賦予應(yīng)急救援人員以優(yōu)厚的經(jīng)濟(jì)待遇和較高的社會(huì)地位，以保持這支隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。應(yīng)急救援是高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)，此舉是符合國(guó)際慣例的。

2018年10月18日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍框架方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。該《方案》推進(jìn)了公安消防與武警森林部隊(duì)的轉(zhuǎn)制和國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)的建設(shè)，基本原則是堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展方向是正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，具體目標(biāo)是建設(shè)一支政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明的中國(guó)特色綜合性消防救援隊(duì)伍，發(fā)揮的作用是中國(guó)應(yīng)急救援的主力軍和國(guó)家隊(duì)。未來(lái)3年，我國(guó)消防改革應(yīng)該在以下六個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力。

第一，完善消防治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)兩辦發(fā)布的改革方案，我國(guó)將建立統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，省市縣分別建立消防救援的總隊(duì)、支隊(duì)和大隊(duì)。此外，國(guó)家還將建立專業(yè)性跨區(qū)域應(yīng)急救援力量。國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)由應(yīng)急管理部管理，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)指揮。筆者建議，在大力發(fā)展綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的同時(shí)，加快推動(dòng)應(yīng)急救援社會(huì)化的進(jìn)程，積極建設(shè)地方或單位自有的專職救援隊(duì)以及基層的志愿者救援隊(duì)，使其形成相互協(xié)調(diào)、彼此合作的局面。

第二，強(qiáng)化基層風(fēng)險(xiǎn)管控能力。提高基層風(fēng)險(xiǎn)防范與突發(fā)事件的先期處置能力，這有利于盡可能降低重特大突發(fā)事件發(fā)生的概率。為此，我國(guó)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建立消防救援站。在原有的消防三級(jí)管理中，社區(qū)民警管消防。但是，消防職能被從公安部剝離出來(lái)后，社區(qū)消防誰(shuí)來(lái)管理？消防救援站能夠覆蓋所有社區(qū)嗎？這些都是應(yīng)急管理部需要細(xì)致思考并加以解決的問(wèn)題。

第三，重塑消防文化。長(zhǎng)期以來(lái)，公安消防的紀(jì)律部隊(duì)性質(zhì)決定了應(yīng)急救援人員形成了“不怕流血犧牲”的意識(shí)。未來(lái)，我國(guó)將建立嚴(yán)格的隊(duì)伍管理辦法，規(guī)范執(zhí)勤、訓(xùn)練、工作、生活秩序，確保隊(duì)伍的紀(jì)律嚴(yán)明。筆者認(rèn)為，消防應(yīng)該更加提倡科學(xué)救援、珍視生命、減少傷亡的理念。在美國(guó)，職業(yè)消防隊(duì)員在沖入火場(chǎng)之前要進(jìn)行災(zāi)情評(píng)估。如果火災(zāi)不會(huì)危及公眾生命、只會(huì)損及財(cái)產(chǎn)，消防隊(duì)員在遭遇嚴(yán)重生命威脅的情況下，可以采取保守的救援措施，因?yàn)楸Ｗo(hù)第一響應(yīng)者的生命也同樣重要。當(dāng)然，這需要輔之以必要的公共安全教育和消防組織倫理建設(shè)。一方面，降低公眾對(duì)消防救援的過(guò)高期許，另一方面，避免消防人員因畏刀避劍而不作為。根據(jù)兩辦文件，我國(guó)將整合消防、安全生產(chǎn)等科研資源，研發(fā)消防救援新戰(zhàn)法新技術(shù)新裝備并組建專門的消防救援學(xué)院，這將極大地提高我國(guó)科學(xué)救援能力，有助于降低消防工作的危險(xiǎn)性。

第四，穩(wěn)定消防隊(duì)伍。我國(guó)已把國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍人員分為管理指揮干部、專業(yè)技術(shù)干部、消防員3類，并制定了消防救援銜條例，實(shí)行銜級(jí)和職級(jí)合并設(shè)置。而且，還將建立規(guī)范順暢的人員招錄、使用和退出管理機(jī)制。這些措施都是穩(wěn)定消防隊(duì)伍的“定海神針”。由于消防應(yīng)急救援需要經(jīng)驗(yàn)的長(zhǎng)期積累，建議國(guó)家鼓勵(lì)應(yīng)急救援企業(yè)的發(fā)展，使得消防人員在退出后的價(jià)值鏈得以有效的延長(zhǎng)。

第五，形成尊重消防救援人員的社會(huì)氛圍。目前，我國(guó)建立尊崇消防救援職業(yè)的榮譽(yù)體系，設(shè)置專門的“中國(guó)消防救援隊(duì)”隊(duì)旗、隊(duì)徽、隊(duì)訓(xùn)、隊(duì)服，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，消防救援人員繼續(xù)享受國(guó)家和社會(huì)給予的各項(xiàng)優(yōu)待。而且，將按照消防救援工作中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分意見(jiàn)，調(diào)整完善財(cái)政保障機(jī)制；保持轉(zhuǎn)制后消防救援人員現(xiàn)有的待遇水平，實(shí)行與其職務(wù)職級(jí)序列相銜接、符合其職業(yè)特點(diǎn)的工資待遇政策。筆者認(rèn)為，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)推動(dòng)企業(yè)與社會(huì)力量采取各種形式的務(wù)實(shí)行動(dòng)表達(dá)對(duì)消防救援人員的尊重。例如，在德國(guó)，青年如參與應(yīng)急救援培訓(xùn)可以充抵服兵役。企業(yè)優(yōu)先招募有應(yīng)急救援志愿服務(wù)經(jīng)歷的員工。為了激勵(lì)公司，政府對(duì)實(shí)施這一政策的公司給予減稅優(yōu)惠。

第六，實(shí)施差異化政策。我國(guó)的國(guó)情與歷史遺留問(wèn)題更加復(fù)雜，這是消防改制過(guò)程中所必須關(guān)注的。例如，在一些偏遠(yuǎn)邊疆地區(qū)，公安消防力量不足，而政府專職消防隊(duì)的建設(shè)主要依托于其他地區(qū)較高素質(zhì)的人員。但是，由于生活條件艱苦、公共資源與公共服務(wù)條件差等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，專職消防隊(duì)伍缺少長(zhǎng)期堅(jiān)守的準(zhǔn)備。在消防體制改革背景下，優(yōu)惠政策應(yīng)該更向困難地區(qū)傾斜，而不是“撒胡椒面”，才能最終體現(xiàn)公平公正的原則。筆者認(rèn)為，對(duì)于老少邊窮地區(qū)的消防救援人員，國(guó)家在保險(xiǎn)、醫(yī)療、就業(yè)、子女入學(xué)等方面應(yīng)給予更多的優(yōu)惠政策。