楊中惠

（新疆兵團(tuán)勘測(cè)設(shè)計(jì)院（集團(tuán)）有限責(zé)任公司 新疆烏魯木齊 830002）

引言

在工業(yè)化進(jìn)程迅速發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)自然環(huán)境受到了嚴(yán)重的破壞，而環(huán)境政策作為以自然環(huán)境保護(hù)為目的的政策、措施，對(duì)環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位做出研究，有助于達(dá)到更佳的基于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略效果。但很顯然現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境政策分析研究，還處于初級(jí)階段，欲使環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位充分彰顯，今后還需做出更多的努力。

1 環(huán)境政策分析及戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)涵義

1.1 環(huán)境政策分析涵義

環(huán)境政策主要是指國(guó)家、政府為保護(hù)環(huán)境所采取的一系列的控制、管理、調(diào)節(jié)措施總和。從內(nèi)容角度分析，環(huán)境政策是以保護(hù)環(huán)境為目的，國(guó)家頒布的各項(xiàng)法律條例以及政府部門、省人大部門頒布的地方條例總稱[1]。而從范圍角度分析，環(huán)保政策則是以環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)、國(guó)際環(huán)境為主的政策措施，環(huán)境政策的本質(zhì)是價(jià)值或利益的分配，體現(xiàn)出了國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境而做出的各種制度安排和改進(jìn)創(chuàng)新。而環(huán)境政策本身利益和相關(guān)性，決定了一種利益調(diào)整和平衡的工具，并且由于環(huán)境政策是公共政策的組成部分，因此環(huán)境政策所操控的利益與環(huán)境保護(hù)成本效益有直接聯(lián)系。

環(huán)境政策分析可簡(jiǎn)稱為EPA，是為了解決環(huán)境政策問(wèn)題，采用的一種定性、定量分析方法，可以對(duì)環(huán)境政策實(shí)施過(guò)程和實(shí)施效果進(jìn)行規(guī)范性和實(shí)質(zhì)性的分析，通過(guò)環(huán)境政策分析，可以為環(huán)境保護(hù)的公平和效率提供保障，具體而言，在進(jìn)行環(huán)境政策分析時(shí)，主要分析以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。（1）分析環(huán)境政策實(shí)施中存在的問(wèn)題，雖然國(guó)家、政府在制定環(huán)境政策時(shí)，已經(jīng)進(jìn)行了縝密的分析和多重的考慮，但由于環(huán)境政策的制定是單向的，并以制定層面的利益博弈為主，因此在實(shí)施過(guò)程中，往往要面臨現(xiàn)實(shí)環(huán)境的新一輪博弈，這就會(huì)使原定的環(huán)境政策充滿各種不確定性，為此在環(huán)境政策實(shí)施一段時(shí)間后，有必要對(duì)環(huán)境政策中存在的問(wèn)題進(jìn)一步作出分析。（2）分析解決方案和環(huán)境政策實(shí)施后改進(jìn)措施。在這一環(huán)節(jié)步驟中主要是從環(huán)境政策改進(jìn)措施的效率和公平性角度做出分析，其中效率主要是指在政策、技術(shù)基礎(chǔ)上保障經(jīng)濟(jì)效益的最大化，要通過(guò)改進(jìn)后的環(huán)境政策更好的解決區(qū)域或者社會(huì)環(huán)境問(wèn)題。而公平性則是分析代內(nèi)公平及代際之間的公平，一般情況下，可以通過(guò)環(huán)境政策是否滿足正面設(shè)計(jì)指標(biāo)判斷公平性，并通過(guò)信息公開程度、公眾參與情況、公眾滿意度對(duì)公平性是否需要改進(jìn)做出進(jìn)一步判斷。

1.2 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)涵義

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)又稱環(huán)境質(zhì)量預(yù)斷評(píng)價(jià)，可簡(jiǎn)稱為SEA，是指對(duì)政策、規(guī)劃或計(jì)劃及其替代方案可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，所進(jìn)行規(guī)范性、系統(tǒng)性、綜合性的評(píng)價(jià)過(guò)程，并包括將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策之中，因此戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是政策、規(guī)劃、計(jì)劃中的應(yīng)用，同時(shí)也是協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的重要手段[2]。SEA這一概念最早是在1990年由Lee、Walsh、Wood等提出，并聯(lián)合編寫了《政策評(píng)價(jià)與環(huán)境》，在這一文章之中，對(duì)SEA技術(shù)方法，包括信息資料收集方法、信息處理方法、政策方案技術(shù)效益等都做出了明確的說(shuō)明。而其中Therivel學(xué)者在《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)》中對(duì)SEA做出了進(jìn)一步的補(bǔ)充，并對(duì)給出了SEA明確的定義，這使得SEA有明確的研究范疇，并成為有別于項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)、區(qū)域環(huán)境開發(fā)評(píng)價(jià)的新興領(lǐng)域。而隨后在《中國(guó)21世紀(jì)-中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度》中，將“可持續(xù)發(fā)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”作為SEA評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這極大的推動(dòng)SEA發(fā)展。

2 環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位

2.1 在評(píng)價(jià)因素中的地位

環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)因素中占有一定地位，通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策所操控的利益是與環(huán)境保護(hù)相關(guān)為主的成本和效益，這也是環(huán)境政策與其他公共政策最本質(zhì)的差別，同時(shí)環(huán)境政策具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)，①觀察視野時(shí)空范圍比較廣；②環(huán)境政策以科學(xué)技術(shù)為分析依據(jù)；③環(huán)境政策信息需求量較大，很難直接囊括；④環(huán)境政策具有一定的不穩(wěn)定性。而在我們分析戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)，環(huán)境政策與戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在某些方面有著不謀而合的特點(diǎn)，如戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)也具有空間較大、多樣性明顯的特質(zhì)，并要求評(píng)價(jià)結(jié)果具有一定的精準(zhǔn)性，而這就造就了環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)因素中的地位與體現(xiàn)。

一般情況下，在進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，主要的評(píng)價(jià)因素包括土地利用、空氣、地表水、地下水、土壤、生物多樣性、資源能源利用、噪聲、固體廢物等。以土地分類、土地利用評(píng)價(jià)為例，往往需要通過(guò)環(huán)境政策作出分析，如在進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)土地利用時(shí)，要先對(duì)其現(xiàn)狀調(diào)查、分析、統(tǒng)計(jì)，然后從自然資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率、社會(huì)公平性等指標(biāo)出發(fā)，進(jìn)行一系列的評(píng)估，然后初步評(píng)價(jià)得出環(huán)境政策及規(guī)劃實(shí)施對(duì)自然保護(hù)區(qū)的影響，并提出相關(guān)的管理措施，在這個(gè)過(guò)程中，自然體現(xiàn)出環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位?；蛘撸诳諝猸h(huán)境質(zhì)量方面的評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)于城市空氣污染控制政策和煤炭消費(fèi)總量控制政策，一般都需要進(jìn)行環(huán)境政策方面的分析。如新疆“烏-昌-石”地區(qū)空氣污染控制政策需要從污染物、污染源和空氣污染狀況進(jìn)行分析，而對(duì)于煤炭消費(fèi)總量控制政策，則需要從劃定高污染燃料禁燃區(qū)、電力行業(yè)節(jié)能環(huán)保改造、大力推廣清潔能源等幾個(gè)方面與政策目標(biāo)進(jìn)行分析。再或者，在水環(huán)境質(zhì)量方面的評(píng)價(jià)時(shí)，明確水環(huán)境目標(biāo)是保護(hù)涵育地表水、地下水，控制水質(zhì)污染、水資源利用的保障，而在這個(gè)過(guò)程中，也需要對(duì)環(huán)境政策作出分析，并對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境影響因素作出評(píng)價(jià)，因此環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)因素中占有一定地位。

2.2 在評(píng)價(jià)程序中的地位

環(huán)境政策分析是從環(huán)境政策目標(biāo)分析開始的，通過(guò)分析具體的指標(biāo)，判斷得出定性、定量的結(jié)論，分析對(duì)象包括所評(píng)價(jià)的環(huán)境及承載能力，因此環(huán)境政策分析也可以對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境影響做出評(píng)價(jià)，由此可以看出，環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中具有一定的地位，對(duì)此筆者從準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和實(shí)施后階段三個(gè)方面做出分析。

（一）SEA準(zhǔn)備階段，在SEA準(zhǔn)備階段，雖然整體的政策、計(jì)劃和實(shí)施邊界是有明確規(guī)定的，但最終對(duì)環(huán)境的影響卻難以確定，因此在進(jìn)行SEA分析評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)該從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)、教育、醫(yī)療、能源消耗等多個(gè)方面進(jìn)行分析，并對(duì)具體的對(duì)象進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，從而衡量評(píng)價(jià)中的重點(diǎn)[3]。而在個(gè)別過(guò)程中，SEA評(píng)價(jià)是起到明顯的主導(dǎo)作用的，如在環(huán)境問(wèn)題識(shí)別、環(huán)境政策目標(biāo)控制上，通過(guò)SEA評(píng)價(jià)，可以對(duì)環(huán)保政策目標(biāo)的統(tǒng)一性和一致性做出判斷。以“大氣污染消減目標(biāo)”為例，要通過(guò)SEA評(píng)價(jià)，保證“大氣污染消減目標(biāo)”與“空氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)”具有統(tǒng)一性和一致性，這樣才能為可持續(xù)環(huán)保效果做出保障。而當(dāng)確定SEA邊界時(shí)，由于戰(zhàn)略環(huán)境影響因素是具有綜合性特點(diǎn)的，因此需要對(duì)各個(gè)層次的目標(biāo)做出界定，了解何時(shí)、何地、何種環(huán)境要素，并明確監(jiān)測(cè)方案和統(tǒng)計(jì)范圍，如在進(jìn)行大氣污染排放總量控制指標(biāo)確定時(shí)，需要了解區(qū)域工業(yè)企業(yè)分布情況、企業(yè)排污特征，這樣才能為SEA評(píng)價(jià)做出保障。

（二）SEA實(shí)施階段，在SEA實(shí)施階段，明確評(píng)價(jià)對(duì)象目標(biāo)是決定整個(gè)評(píng)價(jià)結(jié)果全面程度的重要因素。具體而言，在城市之中一個(gè)大型開發(fā)規(guī)劃，往往會(huì)帶動(dòng)其他小型規(guī)劃，如在烏魯木齊城市中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、北工業(yè)園區(qū)、頭屯河經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，就會(huì)帶動(dòng)區(qū)域周邊的醫(yī)院及商圈發(fā)展，這就是開發(fā)項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和聚集效應(yīng)體現(xiàn)。而在這個(gè)過(guò)程中也可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，并不是體現(xiàn)在一個(gè)項(xiàng)目上，而是體現(xiàn)在多個(gè)、單個(gè)項(xiàng)目的協(xié)同作用下，并且還有可能產(chǎn)生抵消或者拮抗反應(yīng)。因此在進(jìn)行環(huán)境政策分析評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)對(duì)環(huán)境因素進(jìn)行綜合分析。如在SEA實(shí)施階段，應(yīng)該對(duì)戰(zhàn)略性方案進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)對(duì)替代方案進(jìn)行分析。但通過(guò)這個(gè)過(guò)程我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中的地位是隱性的，并沒(méi)有充分的得到體現(xiàn)，在這個(gè)程序過(guò)程中，還需要通過(guò)對(duì)經(jīng)典理論知識(shí)和環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)用，從而對(duì)某一特定對(duì)象作出描述。如需要對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作出分析，對(duì)約束條件下最優(yōu)解等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行描述。

（三）SEA實(shí)施后階段，在SEA實(shí)施階段后期，需要通過(guò)政府、相關(guān)主管部門及社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行參與，主要包括主體分析和程序分析兩個(gè)方面。其中主體分析主要是分析主體為單元還是多元，而程序分析，則是指主體確定時(shí)特別注意的環(huán)境外部性問(wèn)題，明確外部影響的對(duì)象。如在分析新疆“烏-昌-石”區(qū)域大氣環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，雖然鋼鐵、電解鋁、火電廠、煤化工等3200余家大小企業(yè)分布于不同的地點(diǎn)，但是受區(qū)域氣象條件的影響，大氣污染累積影響范圍則擴(kuò)大到天山北坡經(jīng)濟(jì)帶近6.9萬(wàn)平方公里。因此在實(shí)施SEA評(píng)價(jià)時(shí)，要從區(qū)域的角度進(jìn)行全面分析。

2.3 在評(píng)價(jià)目標(biāo)中的地位

環(huán)境政策目標(biāo)可分為長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)、定性目標(biāo)與定量目標(biāo)、單一目標(biāo)與多樣目標(biāo)、總體目標(biāo)和階段目標(biāo)。而評(píng)價(jià)目標(biāo)對(duì)環(huán)境政策是具有導(dǎo)向作用的，并且是解決環(huán)境政策問(wèn)題的最終目的。在評(píng)價(jià)過(guò)程中，要通過(guò)定性、定量結(jié)合的方式得出最終的解決方案，在這個(gè)過(guò)程中往往會(huì)涉及到六要素，即政策相關(guān)信息、政策主張、政策依據(jù)、政策支持、政策反正、政策限定詞[4]。因此要始終謹(jǐn)記，SEA的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是可持續(xù)發(fā)展，EPA的目標(biāo)是效率和公平，從這一點(diǎn)分析，環(huán)境政策分析與戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)兩者之間是相互協(xié)調(diào)的，并均在SEA中以隱性地位體現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于環(huán)境政策分析的研究還處于探索階段，環(huán)境政策分析雖然在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中具有一定地位和作用，但是這種地位是隱性、淺顯的，因此今后我們需要做的就是更好的彰顯出環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的顯性地位，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略評(píng)價(jià)效果，更好的為新疆烏魯木齊區(qū)域環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。

[1]李曉蓉.國(guó)外戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析及在我國(guó)的應(yīng)用研究[D].河南師范大學(xué)，2015.

[2]劉暢.從環(huán)評(píng)對(duì)象看我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的完善[D].中國(guó)海洋大學(xué)，2016.

[3]馬曉利.基于產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)研究[D].南開大學(xué)，2016.

[4]檀菲菲，周文敏，鈕志遠(yuǎn).環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位[J].科技信息，2016(19):29-30.