吳 昊(云南省水利水電科學(xué)研究院，云南 昆明 650228)

水土保持方案編制及實施出現(xiàn)的問題

吳 昊
(云南省水利水電科學(xué)研究院，云南 昆明 650228)

生產(chǎn)建設(shè)項目；水土保持方案；基本原則；影響性因素；外部約束條件

水土保持方案作為開展水土保持工作的重要技術(shù)指導(dǎo)文件，對控制生產(chǎn)建設(shè)過程中產(chǎn)生的水土流失和項目區(qū)生態(tài)環(huán)境的進一步惡化有重要指導(dǎo)作用。結(jié)合多年的實踐，分析了水土保持方案編制及其實施中出現(xiàn)的問題和原因，并給出一些合理的對策和建議，以期為方案的編制、實施及設(shè)施驗收提供參考。

1 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制的基本原則

水土保持是一項復(fù)雜的、綜合性很強的系統(tǒng)工程，涉及水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、能源等多學(xué)科、多領(lǐng)域、多行業(yè)、多部門。編制生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案是為了更好地貫徹國家有關(guān)法律、法規(guī)，嚴格執(zhí)行《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)、《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)和相關(guān)行業(yè)現(xiàn)行國家技術(shù)標準，對主體工程設(shè)計作出客觀公正的水土保持分析評價，注重水土流失防治措施的布設(shè)，以提高各項措施的可實施性。但是，一些方案的編制沒有針對項目本身的特點制定相應(yīng)的編制原則，除法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的“三同時”“誰破壞，誰治理”“與主體工程相協(xié)調(diào)”等總體原則外，沒有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目的建設(shè)性質(zhì)、項目區(qū)地形地貌、施工工藝、土石方挖填平衡等特點，制定與之相適應(yīng)的原則，使方案缺乏針對性。編制生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案應(yīng)重點把握以下幾項原則。

1.1 預(yù)防為主、保護優(yōu)先

在編制生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案中，首要關(guān)注的是預(yù)防產(chǎn)生新的水土流失，保護好原有植被和地貌，把人為活動產(chǎn)生的新的水土流失控制在最低程度，不能走先破壞后治理的路子。人為活動對自然環(huán)境的影響是多方面的，尤其是人為有組織、成規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動對自然環(huán)境的影響更加強烈。任何一項生產(chǎn)建設(shè)項目，在立項之后，無一例外地要“破土動工”，也就是進行施工準備，這時既要清除地表植被、松散表土和施工障礙物，又要開挖基礎(chǔ)、準備建筑材料、運進機械設(shè)備，期間地表(或地下)的明顯變化表現(xiàn)為兩種相反的情形：一是原地形(地物、地貌)、原地層被擾動，原有的微域生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞；二是新地形(地物、地貌)、新建筑物出現(xiàn)，新的微域生態(tài)系統(tǒng)形成，如公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短則幾十公里，長則幾百公里甚至上千公里，穿越不同氣候類型、地貌類型和土壤類型區(qū)，穿越不同侵蝕類型區(qū)，對各類作業(yè)場地造成頻繁而強烈的擾動，多種侵蝕方式交替出現(xiàn)，水土流失強度急劇增加。

“預(yù)防保護”在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制中具有重要的地位和作用，在實踐中當不斷強化其地位。

1.2 全面規(guī)劃、綜合治理

生產(chǎn)建設(shè)項目在建設(shè)過程中或在建成后的生產(chǎn)運行期間，大多會對項目建設(shè)區(qū)及周邊區(qū)域產(chǎn)生高強度的開挖擾動甚至破壞，并改變原有土地利用方式，產(chǎn)生大量廢棄物。如水利水電工程等，項目建設(shè)一般分準備期、建設(shè)期和試運行期，水土流失主要發(fā)生在建設(shè)期，建成后對周圍生態(tài)環(huán)境影響大，且具有長期性和不可逆性等特點。

在“預(yù)防保護”的前提下，“全面規(guī)劃、綜合治理”體現(xiàn)的是水土保持方案的全局性、長期性、重要性和水土流失治理措施的綜合性。對項目建設(shè)或運行造成的水土流失，必須進行全面規(guī)劃，統(tǒng)籌預(yù)防和治理，統(tǒng)籌治理的需要與投入的可能，統(tǒng)籌各區(qū)域的治理需求，統(tǒng)籌治理的各項措施，堅持工程措施、植物措施、臨時措施、土地整治等措施優(yōu)化配置，形成綜合防治體系。

1.3 因地制宜、突出重點

“因地制宜、突出重點”體現(xiàn)的是布設(shè)的水土保持措施要因地制宜，防治工程要突出重點。生產(chǎn)建設(shè)項目分類復(fù)雜，僅依據(jù)行業(yè)特點及生產(chǎn)性質(zhì)就有礦業(yè)開采類、冶金化工類、交通運輸類等8種類型，每種類型又劃分為點狀、面狀、線狀、建設(shè)類、生產(chǎn)類等不同的建設(shè)工程。因此，生產(chǎn)建設(shè)項目所采取的水土保持措施一方面要適宜不同類型、種類的建設(shè)項目，如礦業(yè)開采類與水工程類在水土保持方案的措施布設(shè)上表現(xiàn)出明顯的不同；另一方面在一個項目中布設(shè)的水土保持措施應(yīng)與自身主體工程相適應(yīng)，起到互補的功效，如水電站工程水土流失主要發(fā)生在建設(shè)期，隨之設(shè)計的水土保持措施也主要考慮在建設(shè)期內(nèi)完成。

針對不同建設(shè)項目水土流失防治任務(wù)艱巨和生產(chǎn)建設(shè)單位財力相對有限的現(xiàn)狀，既要全面重視、整體推進，又要突出重點，一是對重點地區(qū)、事關(guān)國計民生的重大項目要有針對性地開展重點防治；二是依據(jù)行業(yè)特點和生產(chǎn)性質(zhì)所采取的水土流失防治措施應(yīng)遵循重點區(qū)域重點防治的原則。

1.4 科學(xué)管理、注重效益

生產(chǎn)建設(shè)項目存在兩重性，一方面是先前的破壞性，另一方面是后期的優(yōu)益性，而“科學(xué)管理、注重效益”體現(xiàn)的是對水土保持管理手段和水土保持工作效果的要求，與項目的兩重性形成互補、相輔相成。科學(xué)管理是生產(chǎn)建設(shè)單位依法行政、規(guī)范行政、提高行政效率的必然要求，“三同時”“誰破壞，誰治理”“與主體工程相協(xié)調(diào)”等均屬管理的范疇，隨著現(xiàn)代化、信息化的發(fā)展，也要與時俱進，引入現(xiàn)代管理科學(xué)的理論和先進技術(shù)手段，促進水土保持由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，提高管理效率；注重效益是水土保持工作的生命力，在防治水土流失工作中要統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益，妥善處理經(jīng)濟建設(shè)、區(qū)域社會發(fā)展與當?shù)厝罕娎嫘枨笕叩年P(guān)系，將經(jīng)濟建設(shè)與改善民生、促進群眾脫貧致富緊密結(jié)合起來。

2 水土保持方案編制的影響性因素

影響水土保持方案編制的因素很多，總體來源于三個方面，一是主體工程立項、核準及設(shè)計深度的問題；二是方案編制單位本身的問題；三是生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持工作重視程度的問題。認真分析各種因素的影響程度，避免不必要因素的發(fā)生和發(fā)展，重點把握編制的原則，對不斷提高方案編制質(zhì)量及其可操作性具有重要的意義。

2.1 方案編制與主體工程的銜接存在錯位

水土保持方案中的水土保持措施應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，但由于對報批程序的片面理解可能造成部分項目方案編制時間與主體工程設(shè)計時間的錯位，方案編制會出現(xiàn)超前于主體工程設(shè)計或與主體工程施工平行開展的情況。首先在主體工程可行性研究報告尚未完成的情況下就急于開展水土保持方案編制工作，導(dǎo)致方案編制依據(jù)不充分，連帶其設(shè)計的內(nèi)容失去了本身的意義。如可研報告中關(guān)于工程組成與布局、土石方工程量、施工組織設(shè)計等方面的描述尚存在不確定性，由此作為依據(jù)編制的水土保持方案是否可行就關(guān)系重大。其次是在主體工程即將或已經(jīng)進入施工階段的時候才著手補報水土保持方案，造成方案中的水土保持措施不再具有實際意義。

2.2 方案編制只達到可行性研究深度

水土保持方案作為主體工程審批、核準的主要條件之一，在工程可行性研究階段便開始組織編報水土保持方案，依據(jù)工程可行性研究報告的設(shè)計深度，方案編制只達到可行性研究深度，雖然方案設(shè)計深度與主體工程設(shè)計階段相一致，但在某種程度上限制了自身的要求，導(dǎo)致施工階段水土保持方案的實施不盡如人意。

若主體工程屬于擴建或改建的，而水土保持方案還按可行性研究深度進行編報，不用說也會影響后期水土保持措施的實施。

2.3 方案編制質(zhì)量參差不齊

生產(chǎn)建設(shè)單位在委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機構(gòu)編制水土保持方案時，由于各編制機構(gòu)的實力存在差異，造成方案編制的質(zhì)量大多不同。水土保持方案編制工作是對建設(shè)項目實施后可能造成的水土流失進行系統(tǒng)調(diào)查和措施設(shè)計，如在分析項目的選址、施工、規(guī)模、管理和對生態(tài)環(huán)境影響的前提下，依據(jù)水土流失預(yù)測及水土保持分析評價結(jié)果，設(shè)計出合理、有效的水土保持措施。但委托的編制機構(gòu)管理人員特別是技術(shù)人員能力有限，會導(dǎo)致方案編制的質(zhì)量達不到審批的要求。

2.4 方案中關(guān)鍵技術(shù)缺乏可操作性

綜合上述三個方面的影響因素，不管哪個方面出現(xiàn)問題，終將導(dǎo)致方案中的水土保持措施在施工階段缺乏可操作性，名存實亡。水土保持方案的編制從項目的立項、設(shè)計深度的選擇、編制單位的委托開始，必須慎重考慮，簡單而言就是為了最后工作的落實，一步出錯，滿盤皆輸。

當然也會出現(xiàn)編制的方案完全符合審批要求的情況，關(guān)鍵是其設(shè)計的內(nèi)容只是出于工程能夠立項的考慮，而關(guān)乎項目實施后對可能造成水土流失的防治所采取的措施是否可行，則考慮得較少，甚至有紙上談兵、閉門造車的嫌疑。

2.5 生產(chǎn)建設(shè)單位對方案編制的目的和意義缺乏足夠的認識

水土保持方案作為開展水土保持工作的重要技術(shù)指導(dǎo)文件，對防治生產(chǎn)建設(shè)過程中產(chǎn)生的水土流失和項目區(qū)生態(tài)環(huán)境的進一步惡化有重要指導(dǎo)作用。但是，一些生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持方案的理解停留在方案僅作為工程審批、核準的主要條件之一，一旦報批通過便對之不聞不問，更不用提之后的實施和驗收，照此到最后的水土保持專項驗收時，才開始補做水土保持措施，造成方案報告和實施成果存在很大的出入，失去了當初方案編制的目的及意義。

2.6 生產(chǎn)建設(shè)單位對水土流失防治法律責任范圍的輕視

生產(chǎn)建設(shè)項目開工建設(shè)一定會對項目建設(shè)區(qū)及周邊區(qū)域產(chǎn)生高強度的開挖擾動甚至破壞，并改變原有土地利用方式，產(chǎn)生大量廢棄物質(zhì)，如生產(chǎn)建設(shè)活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等。這些廢棄物在綜合利用前本來應(yīng)當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害，但部分生產(chǎn)建設(shè)單位疏忽了這一問題，將大量廢棄物隨意丟棄，超出了水土流失防治法律責任范圍，危害到自身及其周邊環(huán)境的安全。以公路建設(shè)項目為例，在其開挖的過程中產(chǎn)生大量的棄土、棄渣，并形成巨大的開挖和回填邊坡，這些土渣大部分都是分段擱置于路基兩側(cè)不穩(wěn)定邊坡上，一些建設(shè)單位在管理上對這一問題很不重視，通常遇到降雨渣土都會向外延伸，覆蓋農(nóng)地或侵入江河，加大了水土流失防治法律責任范圍，給自己添加治理難度，無形中增加治理經(jīng)費的同時，更觸犯了本來完全可以避免的法律責任。

3 水土保持方案實施的外部約束條件

水土保持方案編制的影響因素不限于以上6個重要因素，若沒有認真分析各種因素的影響程度，沒有重點把握編制的原則，那么將無法避免影響因素的發(fā)生和發(fā)展，對方案的實施也將形成一定外部約束，阻礙方案的順利實施。

3.1 方案設(shè)計深度缺乏科學(xué)性

通常生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工程設(shè)計可分為項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計4個階段，但是，水土保持方案作為主體工程審批、核準的主要條件之一，在工程可行性研究階段便開始組織編報，其設(shè)計深度只達到可行性研究深度，而接下去應(yīng)做的初步設(shè)計和施工圖設(shè)計大都隨著方案報批工作的完成逐漸被遺漏、淡化。一方面原因是生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持方案的重視程度不夠，偏重于將其作為主體工程審批、核準的條件之一，忽視了后期設(shè)計和實施的重要性；另一方面原因是方案編制單位沒有為生產(chǎn)建設(shè)單位處理好方案與主體工程的銜接問題，對于某些具體情況未做具體分析和應(yīng)對，導(dǎo)致方案設(shè)計深度與主體設(shè)計深度嚴重脫節(jié)，設(shè)計深度缺乏科學(xué)性。

3.2 方案指導(dǎo)性不足

方案編制從項目的立項、設(shè)計深度的選擇、編制單位的委托開始，必須經(jīng)過慎重考慮，其中編制機構(gòu)的選擇尤為重要。如委托單位對項目的選址、施工、規(guī)模、管理和對生態(tài)環(huán)境影響缺乏客觀認識，主體工程水土保持分析與評價不充分，水土流失預(yù)測主觀臆測，水土流失防治措施布局未保證各防治分區(qū)的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，監(jiān)測和實施保障措施論證不充分，雖然如此編制的報告完全滿足編制的要求，也通過了審批，但終將導(dǎo)致方案在實施階段嚴重缺乏指導(dǎo)性。

3.3 監(jiān)測單位監(jiān)督不力

監(jiān)測單位受生產(chǎn)建設(shè)單位委托開展工作，兩者既有經(jīng)濟利益與控制水土流失目的的一致性，又有監(jiān)測任務(wù)執(zhí)行與監(jiān)測結(jié)果需求的對立性，在現(xiàn)今市場經(jīng)濟追逐高利潤的氛圍中，如何保證監(jiān)測的真實性是值得探討的問題。這里通常出現(xiàn)兩種問題，一是主體工程水土保持方案編制完全滿足實際需求，只需要落實到位便能起到防治水土流失的功效，不過由于監(jiān)測單位為了縮減自身成本或縱容生產(chǎn)建設(shè)單位降低總費用中的水土保持投資，監(jiān)管、督促不力，造成防治措施落實程度遠遠不夠；二是有的項目主體工程基本建成，水土流失防治措施已布設(shè)完成，水土保持監(jiān)測尚未到位，沒有開展過程監(jiān)測，喪失了最重要的監(jiān)測期，如此在沒有監(jiān)測單位介入而實施的防治措施明顯存在質(zhì)量、進度、投入上的問題。

由于監(jiān)測單位失職或監(jiān)測工作開展較晚，嚴重制約、影響了水土保持方案的實施，與此同時使得某些行業(yè)如礦業(yè)類、冶金化工類等在無監(jiān)測或監(jiān)測滯后的情況下出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)不斷擴大的同時，水土流失不斷加劇、生態(tài)環(huán)境不斷惡化。

3.4 生產(chǎn)建設(shè)單位缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理

水土保持方案的實施必須克服外界約束條件，只有生產(chǎn)建設(shè)單位、方案設(shè)計單位、監(jiān)測單位、監(jiān)理單位、施工單位通力協(xié)作方能順利完成，達到驗收合格，其中生產(chǎn)建設(shè)單位的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理至關(guān)重要。方案的實施具有很強的綜合性和復(fù)雜性，主體工程的建設(shè)使區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境、生態(tài)、社會經(jīng)濟發(fā)生了較大變化，通過實施水土流失防治措施進行綜合治理，可以從根本上預(yù)防、保護、根治各因素變化帶來的問題。但是，如果生產(chǎn)建設(shè)單位對此項工作的復(fù)雜性和綜合性缺乏認識，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理不完善，水土保持監(jiān)測、監(jiān)督力度不夠，每個單位只從自身利益考慮，各自為政，那么最后的成果必然偏離原來的設(shè)想。

4 結(jié) 語

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案為主體工程建設(shè)水土流失的防治、水土資源的搶救提供良好對策，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理及重建提供技術(shù)保障，為生產(chǎn)建設(shè)單位水保工作的開展提供技術(shù)指導(dǎo)，在主體工程水土流失綜合治理中具有非常重要的作用。方案的編制、實施具有很強的綜合性和復(fù)雜性，整個過程必須遵循方案編制的原則，弄清方案編制的影響性因素，克服方案實施的不利條件，方能使方案編制、報批、實施直至專項驗收時出現(xiàn)的問題減到最少。

隨著水土保持日益發(fā)展，水土流失防治技術(shù)從設(shè)計層面逐漸往研究層面深入，基礎(chǔ)研究進入了一個較高層次。水土保持方案作為眾多項目水土保持工作的重要技術(shù)指導(dǎo)文件，在防治水土流失和阻止生態(tài)環(huán)境進一步惡化的同時，為生產(chǎn)建設(shè)區(qū)域水土流失治理積累了豐富的經(jīng)驗，作為水土保持的設(shè)計者，不能只關(guān)心水土保持方案是否能通過審批，還得關(guān)心其實施直至驗收的工作，不斷發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，解決問題，為深入開展基礎(chǔ)研究打好基礎(chǔ)。

S157

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1000-0941(2018)01-0011-04

吳昊(1978—)，男，云南石屏縣人，高級工程師，碩士，主要從事與水土保持專業(yè)相關(guān)的工作。

2017-06-01

(責任編輯 孫占鋒)