□武靖州

（中國財政科學研究院,北京 100142）

改革開放以來，經(jīng)過大規(guī)模、有組織的扶貧開發(fā)，我國貧困人口大大減少，貧困發(fā)生率大幅降低。按照2010年的貧困標準，1978年我國貧困人口數(shù)量達7.7億（1978年的貧困標準計算則為2.5億），貧困發(fā)生率為97.5%（1978年的貧困標準計算則為30.7%）[1],2016年，貧困人口數(shù)量減至4336萬人，貧困發(fā)生率降至4.5%[2]，反貧困事業(yè)成就舉世矚目。但毋庸置疑，我國仍是一個發(fā)展中國家，貧困問題依然是擺在國家經(jīng)濟社會發(fā)展道路上的重大問題?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，到2020年，我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這一目標意味著，2017—2020年每年要實現(xiàn)1100萬左右貧困人口穩(wěn)定脫貧。

資金投入是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役的關鍵之一。貧困雖然是個體的生活狀態(tài)，但放在經(jīng)濟社會發(fā)展的整體視角卻是公共性問題，公共財政是反貧困投入的主導。

2015年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略”。在我國經(jīng)濟實力大幅提升、貧困人口大幅減少的新形勢下，精準扶貧具備了實施的基礎條件，同時也是實現(xiàn)貧困人口全部脫貧的必然路徑?！熬珳史鲐殹笔切聲r期新的貧困治理模式，它要求對不同類型的貧困地區(qū)、貧困人口進行有針對性地識別與幫扶，公共財政的精準投入、精準使用和精準管理是這一新型貧困治理模式的基礎。

一、精準扶貧的財政資金投入機制

目前扶貧對象主要分布在一些特殊地區(qū)，這些地區(qū)生態(tài)條件差，生存環(huán)境惡劣，基礎設施落后，有些地方甚至不具備基本的生存與發(fā)展條件。惡劣的自然條件也意味著交通、通訊、電力、能源等基礎設施建設投資成本高，開發(fā)難度大。另一方面，全國財政收入增長形式不容樂觀，近年來財政收入增速逐年下滑，2016年僅增長4.8%。這種下滑不是偶然性，而是趨勢性的，在經(jīng)濟運行“新常態(tài)”下，未來財政增收壓力很大。為此，精準扶貧的公共財政投入，一方面要通過拓展財政資金投入渠道保持一定的增量，更重要的是要通過統(tǒng)籌涉農財政資金優(yōu)化存量。

（一）優(yōu)化中央財政支持脫貧攻堅的體制機制

分稅制改革以來，我國中央財政占全部財政收入的比重有所上升，近年來中央與地方財政收入比大致保持在45：55左右。受支出責任下移及地方債務負擔較重的影響，中央財政扶貧資金的增長空間要大于地方財政。

1.中央財政轉移支付及預算內投資向貧困地區(qū)傾斜。中央財政轉移支付向貧困地區(qū)傾斜，是我國轉移支付制度改革的方向之一。貧困地區(qū)應當全面掌握轉移支付制度設計基本標準和計算方法，積極反映貧困地區(qū)的客觀實際，爭取更大比例的轉移支付資金，彌補貧困地區(qū)基層政府財力不足。我國現(xiàn)行的公共財政體系也是圍繞基本公共服務均等化與主體功能區(qū)建設逐步建構的。依據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，貧困地區(qū)既有禁止、限制開發(fā)區(qū)域，也有糧食主產(chǎn)區(qū)，這些地區(qū)都是主體功能區(qū)轉移支付的重點支持區(qū)域。貧困地區(qū)應根據(jù)國家主體功能區(qū)劃，積極參與相關轉移支付制度設計，并為禁止、限制及糧食主產(chǎn)區(qū)爭取轉移支付支持?！笆濉逼陂g，脫貧攻堅仍是中央預算內投資的重點領域之一。貧困地區(qū)應充分利用中央預算內投資，補充貧困地區(qū)基礎設施建設的短板。

2.發(fā)揮農業(yè)轉移人口市民化財政政策的作用。貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因之一是城市化率過低。改革開放以來我國經(jīng)濟的發(fā)展主要是靠城市帶動的，城市是經(jīng)濟要素的重要載體，也是經(jīng)濟的輻射源，而小城鎮(zhèn)則是城市的輻射中介。我國是世界上城鄉(xiāng)差距最大的國家之一。在如此大的城鄉(xiāng)差距下，農村人口越多，城鎮(zhèn)化率越低的省區(qū)，就必然是最為貧窮的省區(qū)。要改變這種局面，就一定要促進城鎮(zhèn)的發(fā)展，只有城鎮(zhèn)發(fā)展了，農民才能分流，農民才能減少，實力才能增強，人民生活才能更好改善。中西部地區(qū)農業(yè)轉移人口市民化是中央財政支持的重點，其中既有獎勵性支持，也有均衡性支持。貧困地區(qū)各級政府應按照中央推動農業(yè)轉移人口市民化的要求，把脫貧攻堅與新型城鎮(zhèn)化建設結合起來，積極爭取中央財政支持，推動貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設，彌補貧困地區(qū)基層政府民生支出缺口。

3.探索生態(tài)補償制度在貧困地區(qū)先行先試。黨的十八大提出了“體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”的目標。生態(tài)補償?shù)谋举|就是通過生態(tài)交易，實現(xiàn)區(qū)域資源與環(huán)境經(jīng)濟效益的帕累托改進。建立生態(tài)補償制度是我國可持續(xù)發(fā)展的必由之路，也是未來縱向及橫向轉移支付考慮的重要因素。貧困地區(qū)大多是生態(tài)效益外溢地區(qū)，應著力在這方面進行先行先試，發(fā)揮先導優(yōu)勢，為全面鋪開生態(tài)補償制度積累經(jīng)驗。

（二）在統(tǒng)籌整合財政涉農資金的基礎上促進扶貧職能的整合

由于扶貧標準與難度大大提高，扶貧成本成倍增加，加之貧困地區(qū)財政收入能力低下，難以落實配套資金，要實現(xiàn)扶貧開發(fā)新的目標，必須加大財政投入力度，建立健全扶貧資金穩(wěn)定增長機制。各級政府應按照財政收入的增長速度安排扶貧開發(fā)投入，擴大財政支出，形成與脫貧攻堅任務相匹配的財政支出規(guī)模。近年來,各地按照“渠道不亂,用途不變,各負其責,各記其功”的原則，在扶貧開發(fā)資金與其他支農資金整合方面進行了有益的探索和嘗試。在認真總結各地試點經(jīng)驗的基礎上,應進一步從地方和中央兩個層面,既“自下而上”、又“自上而下”地推進財政扶貧資金與其他支農資金的整合。

財政涉農資金項目表面上是“多”，實際上是管理的“分散”，資金管理部門化，部門管理條塊化。如果不整合部門職能，單純整合資金效果不佳，可能會出現(xiàn)形式上整合、實質上仍分散的局面。應通過推動國家治理的現(xiàn)代化，優(yōu)化整合部門職能，來實現(xiàn)財政涉農資金的統(tǒng)籌整合，而反過來，在管理職能分散的情況下，單純整合資金，不僅難度很大，整合的效果也受影響?，F(xiàn)階段，應當加強部門職能間的統(tǒng)籌與協(xié)調，對財政涉農資金，應當有統(tǒng)一的目標導向，避免各自為政的考核體系；應當形成定期評估的機制，根據(jù)評估情況優(yōu)化資金配置；資金管理制度設計，應更多地聽取基層意見，統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的不同訴求，解決上下級政府間的信息不對稱問題。應以資金統(tǒng)籌為手段，把部門的積極性調動起來，把部門的職能和資源協(xié)調起來，打破部門分割，以“事”定項目、定資金，而不是以部門職能分配資金、安排項目。

（三）鼓勵和吸引社會資本投入脫貧攻堅

脫貧攻堅龐大的資金需求與財政收入增速趨緩，一增一減使得脫貧攻堅財政投入壓力越來越大。要完成“十三五”時期脫貧攻堅任務，必須創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，以各種方式吸引社會資金投入脫貧攻堅領域。

1.有效利用金融資源，支持轄區(qū)金融機構充分利用扶貧再貸款支持貧困地區(qū)發(fā)展。不管是國家、地區(qū)，還是個人，僅靠自身積累投入，財富的增長就會受到局限。在有效控制風險的基礎上，利用好金融市場的杠桿作用，就能夠發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，突破財富增長的比例限制。脫貧攻堅也是一樣，如果能夠充分發(fā)揮金融資源的作用，也會一定程度上起到“一著棋活，全盤皆活”的作用。越是貧困地區(qū)，區(qū)域內金融資源的利用越不充分，大量的域內金融資源并沒有有效地留在域內，而是流失到外地了。要完成“十三五”時期脫貧攻堅任務，并在“十三五”之后繼續(xù)鞏固和保持脫貧攻堅成效，必須在有效開發(fā)和利用區(qū)域內金融資源下功夫，既緩解財政投入的壓力，也為金融資源的利用在區(qū)域內找到出口。而脫貧攻堅具有一定的公共性，不是所有投入都有穩(wěn)定的回報，基于風險回報原理，金融資源并不樂見于投入該領域。這就要發(fā)揮財政資金的引導作用，通過財政資金的前期投入、事中補貼、事后扶持，彌補金融資源投入回報率之不足。2016年，中國人民銀行設立了扶貧再貸款，為地方法人金融機構支持脫貧攻堅提供成本較低、期限較長的資金來源。扶貧再貸款的支持范圍是連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣，以及未納入上述范圍的省級扶貧開發(fā)工作重點縣；發(fā)放對象是上述貧困地區(qū)的農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用社和村鎮(zhèn)銀行等4類地方法人金融機構。貧困地區(qū)金融機構應結合實際開發(fā)扶貧信貸產(chǎn)品，通過扶貧再貸款的政策支持，在信貸資金配置、授信政策等方面給予貧困人口更多的傾斜。

2.組建扶貧開發(fā)投融資平臺，探索脫貧攻堅領域的PPP模式。目前，有些地區(qū)都在省、市級成立了扶貧開發(fā)投融資機構。作為政府財政出資的公益性金融企業(yè)，承接轄區(qū)內易地扶貧搬遷、扶貧開發(fā)、農業(yè)發(fā)展專項貸款，并通過發(fā)行債券、設立基金、引入社會資金等市場化方式為脫貧攻堅籌資資金。建議貧困地區(qū)結合實際，在條件成熟時成立類似機構，通過財政出資成立金融企業(yè)，利用金融企業(yè)的市場化融資功能，為脫貧攻堅重大項目籌集資金。有些貧困地區(qū)具備豐富的自然資源，受制于基礎設施建設落后、資源開發(fā)投入不足等因素而未得到有效利用。在國家鼓勵和支持在基礎設施建設和公共服務提供領域引入政府和社會資本合作（PPP）模式的大背景下，貧困地區(qū)應在基礎設施建設及農業(yè)、旅游等資源開發(fā)中引入社會資本，利用社會資本的準確識別能力，將具備勞動能力和有勞動資源的貧困戶整合起來。

3.充分利用資本市場服務貧困地區(qū)發(fā)展?！吨袊C監(jiān)會關于發(fā)揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的意見》提出：支持貧困地區(qū)企業(yè)利用多層次資本市場融資，支持和鼓勵上市公司、證券基金經(jīng)營機構及期貨經(jīng)營機構履行社會責任服務國家脫貧攻堅戰(zhàn)略?！兑庖姟分械囊幌盗姓叽胧瑢τ谏鲜衅髽I(yè)及相關機構在貧困地區(qū)開展業(yè)務很有吸引力。貧困地區(qū)政府應深入研究利用資本市場的具體方式及實現(xiàn)上市企業(yè)及貧困地區(qū)“雙贏”的途徑，適時出臺上市公司及相關機構在貧困地區(qū)開展業(yè)務的優(yōu)惠政策及要求，在充分利用資本市場的同時，避免企業(yè)的短期逐利行為對貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展帶來的負面影響。

（四）盤活存量財政資金，適度壓縮三公經(jīng)費，集中用于脫貧攻堅

由于財政資金分配的固化，目前我國個別領域還存在財政資金使用效率不高的問題，一方面諸多領域財政投入不足，另一方面有些領域財政資金花不出去。根據(jù)2014年年底審計署抽查結果，22個中央部門有存量資金1495.08億元，18個省本級財政有存量資金1.19萬億元[3]。國務院常務會議多次提及盤活存量資金，《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》就要求，各部門、各單位要加大結轉資金執(zhí)行力度，對不需按原用途使用的，按規(guī)定調劑用于本部門、本單位其他項目。建議根據(jù)國家要求，各級政府及財政部門把盤活存量資金相關措施常態(tài)化，把連續(xù)若干年存在結轉的資金，作為結余資金，由政府收回后按比例統(tǒng)籌用于脫貧攻堅。近年來，隨著中央“八項規(guī)定”的嚴格落實，各級政府及各部門普遍存在“三公經(jīng)費”結余的問題。隨著政府職能的轉變及黨紀、政紀的規(guī)范，“三公經(jīng)費”管理日益嚴格，按原有因素測算的“三公經(jīng)費”預算，可能會出現(xiàn)結余常態(tài)化的現(xiàn)象。建議各級政府根據(jù)實際，研究新形勢下三公經(jīng)費的測算方法，適度壓縮各級政府和各部門的三公經(jīng)費支出，統(tǒng)籌用于脫貧攻堅。

二、精準扶貧的財政資金使用機制

新時期我國貧困結構復雜，致貧原因多樣，并呈現(xiàn)從絕對貧困到相對貧困、單維貧困到多維貧困、靜態(tài)貧困到動態(tài)貧困、短期貧困到中長期貧困的新特點[4]。一是致貧原因復雜。疾病、技術與勞動力短缺、資金短缺、教育、自然災害、殘疾等都是導致貧困的重要因素。二是相對貧困問題日益凸顯。改革開放以來，我國總體上實現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越。但這種發(fā)展是不平衡的，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、群體間收入差距日益加大?，F(xiàn)階段的扶貧工作不僅面臨著解決和鞏固特殊困難地區(qū)絕對貧困人口的溫飽問題的巨大任務，也面對著讓已基本解決生存和溫飽問題的扶貧對象實現(xiàn)全面小康的最終目標。三是貧困人口精準識別難度較大。通過有效、合規(guī)的程序，把誰是貧困戶識別出來，這是精準扶貧的前提。但在現(xiàn)實操作中，這一項卻是最困難的。因為各地區(qū)、各家庭的情況不一樣，界定貧困的標準卻相對固定，很難滿足所有地區(qū)、所有家庭的情況。四是部分地區(qū)返貧率較高。貧困家庭缺乏資產(chǎn)儲備，抵御風險能力較差，一旦遇到意外，很容易導致返貧。返貧現(xiàn)象在我國廣泛存在，但在各地區(qū)是不均衡的。一般來說，大面積、深層次的貧困地區(qū)出現(xiàn)返貧的概率相對較高。五是農村“空殼化”嚴重。目前農村轉移出去的勞動力并非農村真正意義上的“剩余”勞動力，而是農村勞動力的精華部分，農村剩余的大多是婦女、兒童、老人。貧困人口、貧困地區(qū)的復雜性及脫貧攻堅的新形勢都要求財政資金的使用應更具針對性。

（一）根據(jù)致貧原因選擇針對性的扶貧措施

1.進一步完善精準扶貧識別工作機制，對扶貧對象實行動態(tài)管理。允許各地區(qū)根據(jù)實際，細化和優(yōu)化貧困人口的具體識別方法，建立科學的指標體系。探索由政府牽頭，引入公益組織開展精準識別扶貧對象的工作，由公益組織對扶貧對象申請者實地考查，通過公開篩選和規(guī)范程序，精準識別貧困對象。建檔立卡貧困對象信息應與當年減貧數(shù)量、減貧人口、返貧人口、幫扶措施、幫扶效果掛鉤，實時更新幫扶信息，動態(tài)監(jiān)測各項幫扶措施對扶貧對象生產(chǎn)生活條件、收入狀況、社會服務、公共服務等帶來的變化，及時按程序確認脫貧人口，及時識別返貧人口。應出臺建檔立卡貧困對象動態(tài)管理辦法，明確動態(tài)管理的主要指標、不同致貧原因的貧困對象脫貧標準、返貧對象的比例，明確動態(tài)管理的時間節(jié)點與步驟以及各級扶貧部門在動態(tài)管理中的分工等，實現(xiàn)動態(tài)管理常態(tài)化。

2.找準致貧原因，對扶貧對象和扶貧地區(qū)實行精準分類。因病致貧、因技術和勞動力短缺致貧、因資金短缺致貧、因殘致貧屬貧困人口內部因素，因災致貧屬外部因素。但內部因素一定程度上也受外部因素的制約，資金、技術與勞動力的缺乏往往是因外部環(huán)境的惡劣導致的。因病致貧的扶貧對象，宜短期內通過政府和社會幫扶解決當下的困難，長期則應通過完善貧困地區(qū)的醫(yī)療保障體系來解決；資金、技術和勞動力短缺致貧的，應通過對幫扶對象的技術培訓，以優(yōu)惠政策引進產(chǎn)業(yè)類項目，盤活當?shù)刈匀毁Y源等措施，增強脫貧“造血”能力；對處于自然災害多發(fā)的貧困區(qū)域，實行搬遷改造。由于各地自然、地理條件不同，造成貧困的原因也有所不同，應針對不同地域、不同特點進行產(chǎn)業(yè)布局，因地制宜，確定不同區(qū)域扶貧攻堅主攻方向，宜林則林、宜菜則菜、宜糧則糧、宜牧則牧、宜游則游。

3.構建多層次的“因病致貧返貧”治理體系。根據(jù)建檔立卡情況，疾病是主要的致貧原因，脫貧攻堅首當其沖的是醫(yī)療扶貧。當前，各貧困地區(qū)已形成了以醫(yī)療救助制度為基礎、新農合制度為主體，大病保險和疾病應急救助為補充的醫(yī)療保障體系。這一體系在保障居民基本醫(yī)療需求方面起到了巨大作用，也有必要根據(jù)脫貧攻堅的任務要求，進一步完善，使之在應對“因病致貧”問題上發(fā)揮更大作用。一是在“建檔立卡”的基礎上，進行分類瞄準和管理。重點建立“因病致貧返貧”數(shù)據(jù)庫，通過對數(shù)據(jù)庫的分析，對特別貧困群體進行科學評估，據(jù)實核準脫貧需求，分類提出治理方案。二是強化社會組織在醫(yī)療救助方面的特殊作用。目前，各類社會組織如紅十字會、基金會、慈善機構和其他社會力量也在實施“一對一”的醫(yī)療救助。建議通過適當?shù)呢斦度?，以政府購買服務的方式，支持和引導社會組織特別是慈善組織和社工機構積極參與脫貧攻堅，發(fā)揮社會組織在準確判定貧困對象醫(yī)療衛(wèi)生服務需求上的優(yōu)勢。三是完善農村分級診療模式，發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的作用?！秶鴦赵恨k公廳關于推進分級診療制度建設的指導意見》中提出，2017年逐步完善分級診療政策體系，2020年形成布局合理、規(guī)模適當、層級優(yōu)化、職責明晰、功能完善、富有效率的分級診療制度。通過實行分級診療制度，引導參合農民合理利用衛(wèi)生資源，控制醫(yī)療機構費用，防止小病大治，實現(xiàn)小病不出村，常見病不出鄉(xiāng)，大病不出縣，有效減輕農村居民的就醫(yī)負擔。

（二）優(yōu)化財政資金投入結構，突出財政資金投入重點

財政扶貧資金只有投入到貧困群體最需要的方面，才能發(fā)揮最大效用。基礎設施是貧困群體生存的基礎也是發(fā)展的條件，貧困人口自身素質的提高是發(fā)展的能力，優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)則是貧困地區(qū)發(fā)展的方向，應形成財政扶貧資金向以上幾個方面傾斜的機制。中央及省級扶貧資金雖然明確向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、特殊地區(qū)傾斜，但在具體資金分配上還存在均衡分配的現(xiàn)象，個別縣（區(qū)）在編制計劃時沒有充分考慮到項目村人口，特別是貧困人口和基礎條件等要素，大部分村的扶貧投資相對規(guī)模一致。應堅持分類指導、區(qū)別對待的原則，對致貧原因及貧困狀況不一樣的地區(qū)，在不同項目資金的分配上應有所側重。如因基礎設施落后造成貧困的地區(qū)，應加大交通設施等基礎設施資金的比重；因缺少產(chǎn)業(yè)支持造成的貧困，應重點在產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金和信貸扶貧資金上予以扶持，等等，確保把資金用在最迫切最需要的地方，最大地發(fā)揮應有的效益。

（三）進一步完善財政扶貧資金分配機制

應對扶貧開發(fā)工作重點縣實行扶貧工作績效考核，并與扶貧資金分配掛鉤，通過競爭機制的引入，提高貧困村脫貧的速度和效率。以績效考核為基礎，改變單一依據(jù)貧困人口等基礎數(shù)據(jù)分配資金的方法?？蓪⒇斦鲐氋Y金分為兩部分分配，一部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素進行分配，以體現(xiàn)公平性。另一部分資金按照績效考核情況分配，以保護、激勵各地扶貧積極性。

基層干部反映最為強烈的問題是扶貧資金分配標準一刀切與資金配套問題。我國人多地廣，各地區(qū)情況差異很大。在一些地區(qū)率先發(fā)展起來的情況下，政策上的一刀切模式往往有利于發(fā)達地區(qū)而不利于欠發(fā)達地區(qū)。要實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，管理模式從一刀切模式向具體指導轉變是必要的。目前，中央扶貧資金不再有資金配套問題，但其他一些項目的中央財政投入仍然要求配套。應從各個地方的實際情況出發(fā)，根據(jù)當?shù)刎斦杖肱c實際生活水平分類確定資金配套標準，不搞“一刀切”。對財力薄弱的貧困縣降低乃至取消資金配套要求，由此產(chǎn)生的資金缺口，可由中央、省、市三級財政以轉移支付的形式投入。從地方層面看，也應逐步改變扶貧資金分配一刀切的管理模式。在扶貧進村進戶的情況下，對于每個貧困村的資金分配不能一刀切，而應結合貧困人口數(shù)量、貧困深度、開發(fā)潛力等實際情況，綜合考慮資金分配額度。對于每個貧困戶的資金分配，應杜絕按人頭分配扶貧資金的現(xiàn)象，綜合考慮貧困戶的致貧困原因、貧困深度、家庭結構、收入來源等多種因素，因人因事因地分配資金?？傮w上，扶貧資金分配應逐步從普惠制向普惠制+階梯制+特惠制轉變，即扶貧部門通過前期調查摸底，全面了解貧困村、貧困戶、貧困個人情況，根據(jù)實際情況分層分類，結合貧困人口實際需求，分類分配扶貧資金。針對所有貧困人口應有基礎性的普遍優(yōu)惠，保障他們的基本生活；同時依據(jù)貧困人口實際情況，有多有少、有重有輕地按階梯狀分配資金；對一些特殊貧困區(qū)域或人口，則選擇適當特殊的優(yōu)惠政策。

（四）構建靈活多樣的財政扶貧資金使用模式

要實現(xiàn)2020年貧困戶全部脫貧的艱巨任務，僅靠老辦法、老套路難以適應新形勢新要求。而且，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目難以覆蓋帶動無勞動能力的貧困戶。應該逐漸構建靈活多樣的財政扶貧資金使用模式，改變過去資金使用方式單一的問題，提高財政專項扶貧資金使用的實效性，避免資金滯留、效益低下。一是積極探索金融扶貧、小額信貸、電商扶貧、光伏扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等扶貧新模式，對不同類型的貧困戶，實施多元化的減貧模式。二是引導、鼓勵龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農（林）場等新型農業(yè)主體帶動貧困戶發(fā)展。三是推廣政府購買扶貧服務模式。隨著精準扶貧工作的開展，貧困識別工作的技術問題、成本問題導致扶貧出現(xiàn)邊際效益遞減、識別滲漏的現(xiàn)象，如何解決精準扶貧中出現(xiàn)的問題成為當前扶貧機制創(chuàng)新與政府管理模式創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。應通過發(fā)揮市場機制作用，把政府部分職能交由社會力量去執(zhí)行，而社會救濟、扶貧濟困、防災救災等服務事項適合采用政府購買的方式。

三、優(yōu)化精準扶貧的財政資金管理機制

（一）做實脫貧攻堅項目庫，探索編制脫貧攻堅三年滾動預算

基于中長期的脫貧攻堅戰(zhàn)略，在預算管理改革設計中應探索更加符合脫貧攻堅需要的預算管理方式。我國在扶貧開發(fā)領域有為期十年的國家層面的扶貧開發(fā)綱要，省、市、縣級都有自身的扶貧規(guī)劃,大多數(shù)重點村都已編制完成村級扶貧規(guī)劃,基本具備了開展財政扶貧資金中期財政規(guī)劃的條件。近年來,我國己經(jīng)開始逐步建立包括扶貧資金在內的各種公共資金的項目庫,但很多情況下是流于形式。參照國際金融組織的做法,可在編制扶貧資金三年滾動預算的同時,做實扶貧資金備選項目庫并進行定期調整,加強項目庫與三年滾動預算之間的有效銜接,使項目庫真正成為三年滾動預算的重要依據(jù),以保證預算編制的科學性、穩(wěn)定性,有效降低資金安排的盲目性,避免“資金等項目”“先安排預算再進項目庫”等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）簡政放權，優(yōu)化扶貧財政資金撥付流程

“十三五”時期脫貧攻堅時間緊、任務重，貧困地區(qū)群眾也迫切需要財政扶貧資金的效用及時發(fā)揮出來。為此，應當按照全面深化改革的相關要求，在資金管理中進一步簡政放權，通過優(yōu)化財政資金撥付流程，減少財政資金的滯留時間，使財政資金的效益最大化。貧困地區(qū)各級財政部門應根據(jù)實際情況，探索簡政放權措施，簡化項目審批及資金撥付流程，條件成熟時，將項目審批權原則下放到縣。除國家和省級政府有明確政策要求的，扶貧資金均應按因素分配法一次性分配到縣，由各縣審批項目，報省、市審查備案。

（三）突出財政扶貧資金的績效導向

應逐步建立預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算執(zhí)行完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程預算績效管理機制，切實提高財政扶貧資金的效率與效益。一是建立一套涵蓋扶貧對象數(shù)量、收入、消費狀況、貧困地區(qū)整體發(fā)展狀況等多項指標在內的評價脫貧攻堅成效的方法和指標體系。通過規(guī)范和制定脫貧攻堅成效的評價方法和指標，使績效考核制度化。二是提高評價主體的多元化程度?？紤]建立審計部門參與績效考評的機制，同時聘請中介機構開展獨立評估，鼓勵非政府組織參與評估，并將其評估結果作為重要參考。三是進一步完善項目績效評價指標體系。應將資金使用效果與資金投入有機聯(lián)系起來，根據(jù)不同類型資金的投向和用途，從產(chǎn)出的數(shù)量、質量、時效、成本等方面進行評價，為分析不同類型扶貧資金投入對貧困人口減少的貢獻程度，進而調整資金的投向和重點提供參考。應增加對扶貧項目相關性、可持續(xù)性以及貧困人口滿意度的考評指標，考察項目是否符合扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃、是否符合貧困地區(qū)和貧困人口的實際需求等；對已完工項目，應分析評價產(chǎn)出能否得到持續(xù)的維護和利用、經(jīng)費是否有保障、相關政策和制度能否繼續(xù)實施等。在項目實施的整個過程中，均應進行貧困人口滿意度的評價，以督促相關部門提高服務意識和管理水平。四是應把財政扶貧資金使用的事前評估、事中檢查與事后績效評價結合起來。僅僅進行事后績效評價，只能對后續(xù)資金使用起到參考作用，對財政扶貧資金的評價機制要從事前就開始，并進行全程跟蹤。通過事前評估，優(yōu)化項目實施方案，及時對項目的不合理之處進行改進，以最大限度地降低項目實施中的不確定性與風險。

[1]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2016[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[2]國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2017-02-28].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html.

[3]審計署.國務院關于2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告[EB/OL].[2015-06-28].http://www.audit.gov.cn/n5/n26/c67491/content.html.

[4]華中師范大學,中國國際扶貧中心.中國反貧困發(fā)展報告(2014)：社會扶貧專題[M].武漢:華中科技大學出版社,2014.