劉 毅 軍

中國石油大學（北京）

以2004年底西氣東輸一線工程全線正式商業(yè)運營為標志，中國天然氣產業(yè)鏈進入了快速發(fā)展階段。根據天然氣資源勘探開發(fā)程度、天然氣管網等基礎設施完善情況、天然氣市場發(fā)育情況等信息推斷，該階段會再持續(xù)10年左右[1]。期間，天然氣產業(yè)鏈結構會經歷劇烈的變化，天然氣價格形成機制也會不斷演變。為發(fā)揮價格在資源配置中的作用，從2013年6月起，中國將居民用氣價格單獨處理，轉而集中加快推進非居民用氣價格的市場化，但在推進過程中也暴露出了不少的矛盾。2017年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[2]，提出進一步完善居民用氣定價機制；2017年11月，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）頒布了《關于全面深化價格機制改革的意見》[3]，再次明確了要完善居民用氣價格機制。為此，筆者對中國居民用氣價格機制進行梳理并提出完善對策。

1 中國天然氣價格市場化形成機制的改革歷程

天然氣價格市場化是指天然氣價格由市場力量自身作用而形成，目的在于充分發(fā)揮價格在資源配置中的作用。按照價格的形成機制、價格的作用力度、價格的作用范圍、政府干什么、價格的相關性（市場統(tǒng)一性、開放度）等指標，可以將其劃分為3個階段：初級階段、中級階段和高級階段。初級階段主要指政府開始放松對天然氣價格的管制，嘗試發(fā)揮價格的作用；到了高級階段，天然氣價格由競爭型產業(yè)鏈結構[4]形成，特別是天然氣交易中心將發(fā)揮關鍵作用，其中天然氣定價中心[5]則是最高級形式。

1.1 天然氣價格市場化的初級階段

天然氣產業(yè)鏈進入快速發(fā)展階段前，天然氣價格市場化處于初級階段，其特征[6]表現(xiàn)如下：

1）天然氣產業(yè)鏈引入階段（1956—1997年）。此間，相關部門主要對產業(yè)鏈的井口價格進行規(guī)制，并強化以市場信號引導生產商的決策。其中，1987年對井口價格推行了計劃內、外“雙軌制”的價格機制；1992年針對不同用戶推行的分類定價，在當時則是價格市場化的舉措；1997年對老的管線運輸按里程收費，開始探索對管道價格規(guī)制的方法。

2）向天然氣產業(yè)鏈快速發(fā)展過渡期（1997—2004年）。此間，相關部門對產業(yè)鏈的規(guī)制重點由出廠價格轉向管輸價格。1997年在陜京一線開始實行輸氣管道運價“新線新價、一線一價”政策。此時，地方政府對配氣終端氣價進行直接管制，而不是僅對城市配氣費用（價格）進行管制。

1.2 天然氣價格市場化的中級階段（上）——政府模擬市場

天然氣產業(yè)鏈進入快速發(fā)展階段后，天然氣價格市場化處于中級階段。從2005年底開始，中國明確要全面推進天然氣價格市場化，中國天然氣價格形成機制主要經歷了從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價”到省級門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”，推動了價格形成機制改革的進程。其特征[6]表現(xiàn)如下：

1） 從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價”，推進價格形成機制改革。2005年12月23日，國家發(fā)改委發(fā)出通知[7]，提出了改革中國天然氣出廠價格形成機制的設計。這一設計至關重要，它開啟了從出廠環(huán)節(jié)逐步提高天然氣價格，建立“理想起步價”，進而謀求與可替代能源價格掛鉤聯(lián)動，其改革設計的基調是政府模擬市場。此后，由于預期天然氣價格將不斷上漲，在用氣端，很多地方政府開始探索天然氣銷售價格與天然氣產業(yè)鏈上、中游價格的聯(lián)動機制，其中又以居民用氣價格聯(lián)動機制的建立最為敏感和復雜。

2）對出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價”的堅持。2008年以后，天然氣價格形成機制改革備受關注，經過一年多的激烈爭論和等待，國家發(fā)改委在2010年5月31日發(fā)出通知[8]，其核心仍是提高國產陸上天然氣出廠基準價格；將2005年底起實行的一、二檔出廠基準價格加權并軌，取消價格“雙軌制”。這總體上堅持了走天然氣出廠價格最終通過市場競爭形成的目標軌跡。這次提價幅度較大，國產陸上天然氣出廠基準價格由925元/103m3提高到1 155元/103m3，提價幅度為24.9%。通知提出：研究推行差別氣價政策，用氣量季節(jié)差、峰谷差較大的城市，可以研究推行天然氣季節(jié)性差價、峰谷差價和可中斷氣價等差別氣價政策。部分地區(qū)也開始進行差別氣價政策的探索，如遼寧省沈陽市從2010年11月1日起，在冬季氣源緊張時，對工商業(yè)用天然氣價格可采取上浮20%的臨時調控措施。2006年起，對天然氣出廠基準價格逐步提高的宣示及實施，激發(fā)了地方政府建立下游與上、中游價格的聯(lián)動機制，2010年7月國家發(fā)改委辦公廳還發(fā)文推動聯(lián)動機制的建立[9]。

3）省級門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”的試點。2011年底，國家發(fā)改委在廣東省和廣西壯族自治區(qū)進行天然氣價格形成機制改革試點[10]，按“市場凈回值”方法確定天然氣最高門站價格，并實行動態(tài)調整機制，同時放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣出廠價格，實行市場調節(jié)。較之于以前，此次改革的重大變化在于：①天然氣價格管理由出廠環(huán)節(jié)調整為省級門站環(huán)節(jié)，實行最高上限價格管理；②選取上海市場（中心市場）作為計價基準點，建立中心市場門站價格與可替代能源價格掛鉤機制；③可替代能源品種改為燃料油和液化石油氣（LPG），權重分別為60%和40%；④以中心市場天然氣門站價格為基礎，考慮天然氣市場資源主體流向和管輸費用，并兼顧廣東和廣西經濟社會發(fā)展水平，以此來確定兩?。▍^(qū)）的天然氣門站價格。

4）省級門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”制度的推出及推進。2013年6月28日國家發(fā)改委發(fā)布《關于調整天然氣價格的通知》，其要點在于[11]：①針對國產陸上天然氣、進口管道天然氣，將廣東、廣西試點的天然氣價格管理由出廠環(huán)節(jié)調整為門站環(huán)節(jié)的辦法推向全國。②推出區(qū)分存量氣和增量氣的價格調整方案，增量氣門站價格按照廣東、廣西試點方案中的計價辦法，一步調整到2012年下半年以來可替代能源價格85%的水平，并不再按用途進行分類；存量氣門站價格適當提高；存量氣價格分步調整，力爭“十二五”末調整到位。③頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，以及液化天然氣氣源價格放開，由供需雙方協(xié)商確定，需進入長輸管道混合輸送并一起銷售的，執(zhí)行統(tǒng)一門站價格；進入長輸管道混合輸送但單獨銷售的，氣源價格由供需雙方協(xié)商確定，并向管道運輸企業(yè)支付運輸費用。④居民用氣價格不作調整。2014年8月10日，國家發(fā)改委再次宣布將非居民用存量氣最高門站價格提高400元/103m3；與之前不同，本次化肥用氣調價措施暫緩出臺[12]。2015年2月28日，借助于2014年下半年國際油價大幅下降、短期反彈乏力的有利時機，國家發(fā)改委第三次宣布，增量氣最高門站價格降低440元/103m3，存量氣最高門站價格提高40元/103m3（廣東、廣西、海南、重慶、四川按與全國銜接的原則安排），按計劃實現(xiàn)價格并軌；同時，放開天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價格，由供需雙方協(xié)商定價，進行市場化改革試點；化肥用氣不區(qū)分存量氣和增量氣，價格在現(xiàn)行存量氣價格基礎上適當提高，提價幅度最高不超過200元/103m3[13]。

經過近10年的努力，在省級門站環(huán)節(jié)非居民用氣暫時建立了天然氣的“理想起步價”，在替代能源的選擇上，采用了更有利于天然氣生產商的方案，整個改革的基調是政府模擬市場。同時，放開了頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，液化天然氣氣源價格，以及天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價格，由供需雙方協(xié)商確定。

1.3 天然氣價格市場化的中級階段（下）——力圖快速放開氣源價格和銷售價格

1）謀劃快速放開氣源價格和銷售價格。2013年11月15日發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，透露出以天然氣產業(yè)鏈結構改革（又稱體制改革）推動天然氣價格市場化走向的跡象，提出根據不同行業(yè)特點實行網運分開、放開競爭性業(yè)務，推進天然氣價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格，政府定價范圍主要限定在網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)[14]。特別是2015年3月，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》[15]的發(fā)布，推動天然氣產業(yè)鏈結構改革和加快天然氣價格市場化改革的信號更加明確[16]。2015年10月15日發(fā)布的《關于推進價格機制改革的若干意見》[17]明確指出：“2017年，競爭性領域和環(huán)節(jié)價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)”“盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格”。鑒于實踐中的困難，將“深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格機制”[3]的時限延遲到了2020年。

2）加快放開氣源價格和銷售價格步驟。為實現(xiàn)放開氣源價格和銷售價格，政府價格管理部門加快了推進步驟：2015年11月18日，國家發(fā)改委通知提出[18]：非居民用氣最高門站價格降低700元/103m3；將非居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理；降低后的最高門站價格水平作為基準門站價格，供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內協(xié)商確定具體門站價格。2016年和2017年，政府價格管理部門出臺了一系列政策，以加快天然氣產業(yè)鏈價格改革的步伐[19-26]。

上海石油天然氣交易中心經過試運行，已于2016年11月26日正式運行 ；重慶石油天然氣交易中心也在準備試運行。另外，所有進入上海、重慶石油天然氣交易中心等交易平臺公開交易的天然氣價格均由市場形成[25]。

2 中國居民用氣價格機制的形成歷程

2.1 民用氣價格調整及聯(lián)動機制建立的艱難歷程

從2005年底開始，中國明確提出要全面推進天然氣價格市場化，至2010年底，陸上天然氣出廠價格涉及民用氣的調整已達兩次[7-8]。受此影響，對出廠基準價格逐步提高的宣示及實施，激發(fā)了地方政府建立下游民用氣價格與上、中游價格的聯(lián)動機制，2010年7月國家發(fā)改委辦公廳還發(fā)文推動聯(lián)動機制的建立[9]。以北京市為例，對2005年天然氣上游價格的上漲，直到2016年底才走完價格聽證程序，2007年4月1日起，才實施上調民用天然氣銷售價格，并建立天然氣上下游價格調整聯(lián)動機制[27]，但這一聯(lián)動機制并沒有真正被執(zhí)行。對2010年天然氣上游價格的上漲，北京市是2010年10月底通過重新召開價格聽證會，2012年12月1日才再次調整民用天然氣銷售價格[28]。就聯(lián)動機制而言，中國內地比較主動的城市為成都，2006年2月21日“成都市居民生活用氣價格調整申請方案聽證會”通過的“建立成都天然氣順價調整機制”， 成都市物價局2008年制定了《居民生活用氣銷售價格順調工作試行辦法》，價格聯(lián)動機制啟動及時、規(guī)范，但仍然缺乏明確的聯(lián)動公式。

居民用氣價格調整落實比較困難的城市是長春，2010年11月16日已發(fā)出公告，擬于當年12月下旬舉行上調民用燃氣價格聽證會，受國家領導人“保持天然氣價格穩(wěn)定”，以及國家發(fā)改委電報要求暫時凍結天然氣等調價方案出臺的影響，只能再尋時機。再等到窗口期，2013年2月25日才開完聽證會，等走完審批程序，正好趕上國家發(fā)改委對“4月起我國天然氣價格將大幅上漲”辟謠表態(tài)。如呼應國家發(fā)改委的表態(tài)，則可能使打開的調價窗口期再次關閉，而長春市2元/ m3的民用天然氣價格自1996年確定后一直未變，長春市政府頂住壓力，于2013年3月1日宣布，從4月1日起上調民用天然氣價格[29]。其中在聽證方案中并未出現(xiàn)民用氣價格聯(lián)動機制。

還有在聽證方案中試圖建立民用氣價格聯(lián)動機制，但在價格聽證環(huán)節(jié)被否決，如寧夏回族自治區(qū)2012年4月20日在銀川組織召開了全區(qū)民用天然氣價格調整聽證會，結果被認為建立上下游聯(lián)動機制時機不成熟，部分與會者對聯(lián)動機制提出了異議，提出將來再調整民用天然氣價格還應召開聽證會。由此說明當時建立此機制尚未達成共識[30]。

從民用氣價格聯(lián)動機制的建立歷程可以看出，天然氣上游價格的上漲是居民用氣價格調整和建立聯(lián)動機制最關鍵的動因，由于各地情況差異巨大、涉及地方治權，其中制約因素眾多、進展緩慢，價格聯(lián)動機制的建立不平衡，具體機制細節(jié)差異較大，已建的制度呈現(xiàn)多樣性、不規(guī)范、執(zhí)行有條件、甚至拖延不執(zhí)行等。即便是如此，陸續(xù)建立起來的民用氣價格聯(lián)動機制接下來又重回“冷宮”。

2.2 居民用氣階梯價格制度

隨著天然氣價格市場化改革的深入，2011年后，為突破居民用氣提價難題，政府開始探索居民用氣階梯定價辦法，2012年開始加快探索步伐。從省一級看，當時主要有3種做法：第一種，在省一級范圍試圖整體推進，制定全省統(tǒng)一的試行指導意見，各地分別聽證后實施，以河南、湖南省為代表，前者于2011年12月10日起開始試行；第二種，在省一級范圍有試行的整體安排，但無統(tǒng)一指導意見，選擇重點地區(qū)優(yōu)先試行，各地分別制定自己的方案，以江蘇省為代表，2012年8月起在主要地區(qū)陸續(xù)開始對各自方案召開聽證會；第三種，在省一級范圍沒有試行的整體安排，由省內各地根據自身情況，自愿推進，以四川省都江堰市、湖北省武漢市為代表，前者于2012年3月1日起開始試行[31]。從居民用氣階梯價格制度看，在中國北方，用氣的一個“大頭”是采暖。用相對低價的煤炭供暖是北方長期形成的習慣，與福利是連在一起的，現(xiàn)在突然讓居民用貴一些的天然氣，并且采暖費用還得按階梯算，北方的居民很難接受，可以發(fā)現(xiàn)當時北方幾乎都沒有推行階梯氣價；而在中國南方，采暖季節(jié)較短，天然氣供暖需求主要集中在追求較舒適生活的家庭，這些家庭較容易通過用氣量被區(qū)分出來，承受能力也相對較高，能承擔氣價上漲帶來的成本，關鍵是對采暖沒有形成是普遍享有的“福利”觀念，而是把燃氣采暖視為一種新增加的高消費項。因此推行階梯氣價南方較北方要更順利。居民用氣階梯價格制度的推行必須照顧到上述地區(qū)差異[29]。

因為上述的獨特原因等，晚于居民用電、用水的全國性天然氣階梯價格制度指導意見，國家發(fā)改委直到2014年3月20日才推出?！蛾P于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見》[32]中的前3項內容為：①按照滿足不同用氣需求，將居民用氣量分為三檔。②各檔氣量價格實行超額累進加價，其中：第一檔氣價，按照基本補償供氣成本的原則確定，并在一定時期內保持相對穩(wěn)定；第二檔氣價，按照合理補償成本、取得合理收益的原則制定，價格水平原則上與第一檔氣保持1.2倍左右的比價；第三檔氣價，按照充分體現(xiàn)天然氣資源稀缺程度、抑制過度消費的原則制定，價格水平原則上與第一檔氣保持1.5倍左右的比價。③各地可結合當?shù)貧夂颉⒉膳脷庑枨蟮葘嶋H情況，單獨制定獨立采暖用氣階梯價格制度，也可綜合考慮采暖用氣和非采暖用氣情況，將獨立采暖用氣納入統(tǒng)一階梯價格制度。按照統(tǒng)一部署，2015年底前所有已通氣城市均應建立起居民生活用氣階梯價格制度。今后凡制定或調整居民用氣銷售價格的城市，要同步建立起階梯價格制度；已實行階梯氣價的城市，則要根據本指導意見進一步完善相關政策。

3 中國居民用氣價格機制存在的問題

3.1 只是高氣價、高漲價等預期的過渡制度，缺乏后續(xù)安排，出現(xiàn)新的“雙軌制”

從國內外的實踐結果來看，推行階梯價格的目的，是當短期內能源價格大幅上漲時，最大限度地化解上漲對使用者帶來的影響。2013年3月，由于天然氣將提價的消息走漏，曾引發(fā)全國多地居民排隊搶購天然氣的現(xiàn)象。同年6月中國政府決定加快推進天然氣與替代能源的合理比價關系時，當時正處于高油價期，從油氣比價關系看，天然氣價格在中國國內的用戶端每立方米至少要上調1元人民幣，這還沒包括居民用氣的配氣和調峰費用。為此，將非居民用氣與居民用氣價格加以區(qū)分，對居民用氣價格不做調整。以存量氣為例，連續(xù)3年上調氣價，當2015年2月決定實現(xiàn)存量氣與增量氣價格并軌，在省級門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價”時，使得原本就存在的對居民用氣價格的“交叉補貼”問題異常突出。根據測算，美國居民氣價與工業(yè)氣價的比值，隨著季節(jié)的變化，比值在1.2～5.0之間波動，2010年前均值為2.0，2010年后均值上升為3.0（圖1）；而中國當時主要城市的居民氣價與工業(yè)氣價的比值在0.66～0.71。也就是說，消滅了非居民用氣價格的“雙軌制”，卻出現(xiàn)了非居民用氣與居民用氣價格的“雙軌制”。

中國就是在這樣一個“雙軌制”條件下，推動建立起居民用氣階梯價格制度的。以一檔氣為例，要求氣價按照基本補償供氣成本的原則確定，并在一定時期內保持相對穩(wěn)定?？梢哉f，按照指導意見建立的居民用氣階梯價格制度包含著明顯的過渡特征。即使如此，也是在國務院的督辦下，居民用氣階梯價格制度才勉強在全國建立起來，以山東省聊城市為例，2015年10月20日就召開了居民階梯氣價聽證會，2016年12月30日才下發(fā)通知，于2017年1月1日起執(zhí)行居民用氣階梯價格制度[33]。

3.2 各地民用氣階梯定價落地制度難以適應氣價市場化

從各地民用氣階梯定價落地制度來看，以長春、天津、北京市為例，執(zhí)行居民階梯氣價時間依次為：2016年2月1日、2015年11月1日、2016年1月1日，其相關情況如表1～3所示[33]：

圖1 美國居民用氣價格、工業(yè)用氣價格及其比價關系曲線圖

從上述3地的情況可以看出，一檔氣的一般生活用氣部分的每戶年用氣量最高可達300 m3，北京市甚至高達350 m3；家庭人口多，氣量可以再按人增加；對壁掛爐自采暖用氣，每戶年用氣量額外再增加。以長春市為例，95%以上的居民家庭用氣不增加支出，高于國家指導意見的要求。3地的一檔氣價格，長春市執(zhí)行的是2013年3月時調整的價格，天津市執(zhí)行的是2013年10月時調整的價格，北京市執(zhí)行的是2012年12月時調整價格。實際上，那次價格調整均與2010年5月上游價格的上調有關，盡管跟進調整時間滯后，但都跟進了。也就是說居民用氣價格，一檔氣量范圍內的價格2012年或2013年后未再調整過。這與近幾年，特別是2014年下半年以來，國際油氣能源市場的劇烈變化是嚴重脫節(jié)的。從3地民用氣階梯定價落地制度看，這實際上是居民用氣價格長期不動的方案。出現(xiàn)這一情況的原因還在于，中央政府執(zhí)行非居民用氣與居民用氣價格的“雙軌制”，對居民用氣價格未再作任何調整。

表1 長春市居民生活用氣階梯價格表

表2 天津市居民生活用氣階梯價格表

表3 北京市居民生活用氣階梯價格表

從3地民用氣階梯定價落地制度看，針對階梯定價制度，只有北京市建立了居民生活用氣上、下游價格聯(lián)動機制，長春市和天津市根本沒有建立居民生活用氣上、下游價格聯(lián)動機制，對今后上游價格變化，缺乏價格聯(lián)動傳導機制。而且北京市建立的是居民各檔用氣價格統(tǒng)一按照調整額調整的聯(lián)動機制，遇有價格上調時，實際上將縮小各階梯的級差比例。

上述問題的存在說明：各地民用氣階梯定價落地制度難以適應氣價市場化的要求，天然氣價格市場化改革仍然任重道遠。

3.3 居民用氣的上游價格已多年未調整，有可能引發(fā)多重矛盾疊加爆發(fā)

目前，居民用氣部分約占天然氣下游市場份額的20%，大部分門站環(huán)節(jié)的價格從2010年上調后就一直沒有變化過；主要是2014年后，由地方政府通過價格聽證程序，建立居民生活用氣階梯價格制度，確定了終端居民用氣價格水平，其中一檔氣價格基本上是根據2010年上游價格調整后的水平確定，此后一直沒有變化。當然，對新增用氣城市居民用氣門站價格按該省（區(qū)、市）調整后的（存量氣）門站價格政策執(zhí)行，一檔氣價格相對稍高。在民用氣階梯定價制度落地過程中，整個產業(yè)鏈的價格傳導機制已經受到嚴重沖擊、甚至破壞。另一方面，近年天然氣價格市場化的改革步伐明顯加快，居民用氣與非居民用氣價格機制的“雙軌制”負面影響越來越大；特別是隨著國際油氣價格的回升（圖2），“交叉補貼”重新突出，居民用氣不承擔“調峰費用”，用戶“交叉補貼”和地區(qū)“交叉補貼”將惡化，嚴重扭曲資源配置。

隨著國際油價的變化，天然氣在能源間的價格競爭力是不斷變化的。從圖3可以看出，長期看，盡管2013年以來天然氣價格有所回落，但美國天然氣在能源間的價格競爭力比以往歷史上卻有大幅度的提升，而歐洲和日本則變化不大；短期看，低油價時，天然氣價格競爭力減弱，高油價時則相反。同期的中國從2013年以來，曾連續(xù)3年提高（存量）天然氣價格，加之經濟發(fā)展減速換擋，天然氣價格競爭力更是大幅度下降。現(xiàn)在，油價開始企穩(wěn)回升，經濟發(fā)展向好，2017年全國天然氣需求量增速重回兩位數(shù)（華北地區(qū)超過20%），而居民用氣和“煤改氣”數(shù)量的持續(xù)增加，使得民生用氣需求量急速擴大，“交叉補貼”“調峰費用”持續(xù)外溢，導致工業(yè)、發(fā)電等非居民用戶的天然氣價格競爭力下降，引發(fā)深層用氣結構性矛盾，影響了天然氣產業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 美國、歐洲、日本的天然氣價格及同期布倫特原油現(xiàn)貨價格變化曲線圖

圖3 原油價格與美國、歐洲、日本的天然氣價格比值變化曲線圖

4 完善中國居民用氣價格機制的有利“窗口期”及面臨的挑戰(zhàn)

4.1 有利“窗口期”

從民用氣價格市場化改革的需要來看，目前至少有依次遞進的3個問題：①價格缺乏變化；②對其價格嚴重的“交叉補貼”；③缺乏含采暖的民用氣調峰氣價制度。特別是隨著加大治理霧霾力度，“煤改氣”不斷推進，很多煤改氣項目改造后，天然氣需求具有了民生特征，用氣價格受到民用氣價格制度的掣肘；在經濟下行期，工業(yè)、發(fā)電等用氣對氣價敏感度增加，受民用氣價格制度的影響，難以降低前者用氣價格，民用氣價格市場化改革這塊“硬骨頭”要盡快啃下來。綜合各方面的情況，筆者認為2018年是開始推動這件事的“窗口期”[34]，理由如下：

1）2018年開始，推出的現(xiàn)有相關制度安排陸續(xù)到點或到位。2017年11月，國家發(fā)改委《關于全面深化價格機制改革的意見》提出到2020年，“深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格機制”。 2016年10月推出的《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》，從2017年1月1日起施行，原來列在管道運輸價格中的調峰費用將被取消。2016年10月《國家發(fā)展改革委關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》已明確：儲氣服務價格和儲氣設施天然氣實施市場化定價?，F(xiàn)有相關制度安排陸續(xù)到點或到位，因天然氣調峰需求產生的天然氣價格變化將在市場上顯現(xiàn)，并要求加以疏導，而最大的天然氣季節(jié)性調峰需求就來源于居民采暖用氣和大量“煤改氣”項目。

2）國際油氣價格處于相對低價期。按照阿格斯的統(tǒng)計，從東北亞的LNG價格看，2013年，價格介于14.40～19.85美元/mmBtu；2014年，價格介于9.69～20.15美元/mmBtu，市場表現(xiàn)出的是處于大幅下降期；2015年，價格介于6.57～10.15美元/mmBtu；2016年，價格介于4.05～9.65美元/mmB-tu；2017年，價格介于5.45～11.30美元/mmBtu，氣價進入低位盤整期。據國際機構的看法，2018年國際油價將在55～65美元/桶徘徊，2019、2020年將有上漲，但仍處于相對低油價期，國際油價即便是向上波動也難回高位。由此看來，國際市場的天然氣價格也將處于低位盤整期，對民用氣價格引入可變因素，特別是將調峰成本更多引入民用氣價是難得的“窗口期”。

3）相關試點取得了一些經驗。按照2015年11月國家發(fā)改委對非居民用天然氣門站價格的政策，2016年11月在部分地區(qū)，天然氣供應商對非居民用天然氣門站價格采用了上浮定價策略，2017年冬季，天然氣供應商對非居民用天然氣門站價格普遍采用了上浮定價策略；同時，進入上海石油天然氣交易中心進行市場化交易的天然氣數(shù)量穩(wěn)步上升，對于天然氣價格的市場化來說，這些都拓展了作用范圍和加強了作用強度；2017年引入LNG和管道氣的競價交易，探索天然氣價格市場化形成機制新嘗試[35]。2016年11月國家發(fā)改委《關于福建省天然氣門站價格政策有關事項的通知》也“撕開”了一條口子，福建省的門站也不再區(qū)分非民用氣與民用氣的價格。其實此前，福建就已經開始了居民用氣價格市場化的探索，以廈門市為例，從2016年1月1日起開始執(zhí)行居民用管道天然氣階梯價格，三檔氣按1.0︰1.2︰1.5的固定級差比例制定。已分別于2016年8月1日、10月1日和2017年1月1日、3月1日、4月1日、5月1日根據上游進口氣價情況6次調整了居民用氣價格，對中國的民用氣價格市場化改革做出了有益的探索。

考慮到民用氣價格變化主要由上游價格變化拉動，傳導需要時間，即便2018年開始推動，也要到當年下半年才會體現(xiàn)在終端用戶頭上。從目前的政治、經濟形勢看，這個時間段節(jié)奏安排確實是“窗口期”。

4.2 面臨的挑戰(zhàn)

當然，完善中國居民用氣價格機制也面臨著較大的挑戰(zhàn)，主要來自于以下方面：

1）多年來，中國一直奉行居民用氣低價格的價格政策，居民習以為常，特別是北方傳統(tǒng)采暖區(qū)，低價格采暖是傳統(tǒng)福利的少數(shù)僅留“果實”。想要大幅度削減“交叉補貼”，建立采暖的居民用氣調峰氣價制度，居民將面臨用氣價格的經常波動，特別是需要大幅度提高居民用氣成本。對此，圖1展示的美國居民用氣價格變化規(guī)律是一個寫照。鑒于中國的用氣傳統(tǒng)、國家發(fā)展觀、經濟發(fā)展水平、地區(qū)發(fā)展差異，可以推斷，中國居民用氣價格相對工業(yè)用氣價格至少5年中期內，不可能達到美國的狀態(tài)。即使政府主動作為，削減“交叉補貼”，建立采暖的居民用氣調峰氣價制度很可能是10年左右的長期任務。

2）2013年大范圍區(qū)域性霧霾持續(xù)發(fā)生后，大范圍“煤改氣”成為重要選項，特別是《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》[36]的嚴格執(zhí)行，使得2017年下半年特別是進入冬季后，北方的空氣質量明顯好轉，大家都見到了嚴格控煤特別是嚴控散煤的治霾效果。當然，天然氣“氣荒”，特別是部分居民生活采暖受到嚴重影響，使政府部門的控煤節(jié)奏、范圍有所放緩。但是，一旦霧霾問題反彈，持續(xù)控煤又會重新強化。為配合“煤改氣”的推進，2017年9月19日，國家發(fā)改委推出《關于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見》[26]，為支持農村“煤改氣”，按居民用氣價格，嚴控“煤改氣”采暖用氣門站價格和銷售價格。

其實，2014年4月14日，國務院辦公廳就轉發(fā)了國家發(fā)改委《關于建立保障天然氣穩(wěn)定供應長效機制的若干意見》[37]，明確除保障民生用氣，還要支持推進“煤改氣”工程，到2020年累計滿足“煤改氣”工程用氣需求1 120×108m3。大范圍“煤改氣”工程的實施，將擴大民生相關用氣范疇，也要求從氣價上支持推進“煤改氣”工程。這使得天然氣價格市場化的步伐受到限制，特別是增大了居民用氣價格改革的難度。

5 完善中國居民用氣價格機制的對策

5.1 居民用氣價格機制要與天然氣價格市場化統(tǒng)籌設計，抓好價格聯(lián)動機制建設

從天然氣價格市場化2005年進入中級階段以來，在2013年6月前，居民用戶與其他用戶天然氣出廠基準價格多同時、同步調整，只有在2007年11月曾只對工業(yè)用戶單獨上調過出廠基準價格[38]，在上游價格顯示出居民用氣價格機制與天然氣價格市場化分離的跡象，開啟“交叉補貼”快車道。受上游價格調整的影響，只是居民用氣終端價格在調整節(jié)奏更滯后、力度更小，但在國家發(fā)改委的督導下，陸續(xù)建立起來價格聯(lián)動機制，配氣成本實際上有了“配氣價格”的影子，但這是在價格聽證過程中被動形成的。沿天然氣產業(yè)鏈看，目前的居民用氣價格機制中，政府的作用是：市縣地方政府管配氣價格，很多地方政府仍直接管居民氣價；省級地方政府管省級管道運輸價格，偶有統(tǒng)買統(tǒng)賣安排；中央政府管天然氣跨省基干線管道運輸價格和部分管道氣省級基準門站價格。這其中，通過價格聯(lián)動這一關鍵機制，將各環(huán)節(jié)價格、費用沿天然氣產業(yè)鏈傳輸?shù)骄用裼脷饨K端價格，基本可以實現(xiàn)居民用氣價格與天然氣價格市場化同步協(xié)調。在2013年6月后，特別是居民用氣階梯價格制度建設過程中，一方面來自上游價格調整動力停滯，另一方面價格聯(lián)動機制受到沖擊、甚至取消。同時，中央政府明確提出配氣價格，并以指導意見方式對其進行規(guī)范和啟動加強監(jiān)管機制[23]。

居民用氣價格機制是整個天然氣價格市場化改革背景下的有機組成部分之一，20%左右份額的居民用氣價格機制將“粘連”非居民用氣價格機制，扭曲并干擾非居民用氣價格市場化的推進。為此，需要盡快將居民用氣價格機制與天然氣價格市場化統(tǒng)籌設計，并與后者進行銜接，以防止出現(xiàn)末端梗阻。

5.2 加大居民用氣上游價格可變動的制度安排

從近10多年的實踐來看，只有上游的天然氣價格調整了，才能提供下游居民用氣價格聯(lián)動機制建立和完善的動力。從居民用氣價格市場化改革需要看，首先要解決價格缺乏變化的問題，要讓門站價格根據市場供求的變化而變動起來。其后才是解決“交叉補貼”、調峰氣價制度的問題。從中國當前的情況看，LNG市場主體較多、價格市場化程度高?？梢越涍^競爭，選擇優(yōu)秀的第三方，由其采集LNG價格信息、編制LNG價格指數(shù)、定期發(fā)布指數(shù)變化信息。根據LNG價格指數(shù)測算一定時間段內（如跨年采暖季的4個月為一個時間段）的移動平均變化情況，據此確定居民用氣門站價格調整方向和幅度，按期調整（如4個月）。這種調整的重點是使居民用氣價格在門站可以隨市場價格行情的變化而定期改變。其基本思路是實現(xiàn)門站價格的可變動，待條件具備時再逐步提高天然氣價格波動的基準水平。通過居民用氣門站價格的變動，可以帶動建立起價格聯(lián)動機制。在此之前，可以利用與替代能源價格聯(lián)動機制過渡。

從近年的實踐來看，居民用氣價格有固化的傾向，倒置了完善中國居民用氣價格機制需要克服三大問題的循序，使居民用氣上游價格上調成了“禁區(qū)”，似乎一提上調價格就會影響民生，造成矛盾的積累和深化；特別是大范圍“煤改氣”工程的實施，使得民生相關的范圍進一步擴大。這就需要政府部門主動作為，突破深層障礙。

5.3 注意運用“窗口期”機遇，化解居民用氣價格“交叉補貼”的歷史問題

在非居民用管道氣基準門站價格制度未退出前，根據替代能源價格、管輸價格等的變化情況，下調管道氣基準價格時（如2015年11月[18]和2017年9月[25]的做法），可以保持居民用氣上游價格不動；上調管道氣基準價格時，可以同步提高居民用氣上游價格。通過這種方式，逐步化解居民用氣價格 “交叉補貼”的歷史問題。應該看到，經過2015年11月的氣價調整，“交叉補貼”問題已得到大幅度緩解，以北京市和上海市為例，調整前居民用氣價格與門站價格（代替工業(yè)用氣價格）的比分別為0.84、0.87，調整后分別為1.14、1.38。即便非居民用管道氣基準門站價格制度退出后，對難于一步到位的地區(qū)，可以設立民用氣上游基準門站價格的過渡制度，通過提高基準門站價格，繼續(xù)化解“交叉補貼”問題?；狻敖徊嫜a貼”和天然氣價格覆蓋調峰成本問題，就民用氣而言，是相互關聯(lián)著的，但化解的方式不同。

在這里，筆者一直反對將居民用氣和非居民用氣門站價格“并軌”的提法，即使在門站環(huán)節(jié)，未來兩者的價格仍將有較大差距，前者要更高，價格的變化方式和幅度也不同，本不在一個軌上，何來“并軌”。

5.4 逐步調整供氣調峰代價的承擔主體，完善調峰代價分擔機制

居民用氣及采暖用氣需求是產生天然氣季節(jié)性高峰負荷的最重要原因。天然氣產業(yè)鏈進入快速發(fā)展階段后，以中國北方為主的天然氣季節(jié)調峰費用逐漸形成由管輸環(huán)節(jié)、天然氣生產商、中國南方地區(qū)、天然氣工業(yè)用戶等分擔的模式。隨LNG價格市場化，冬季保供時，城市燃氣配氣商采購一部分高價LNG等保供用氣，地方政府給予一定財政補貼，由此城市燃氣配氣商和地方政府也承擔了一部分天然氣季節(jié)調峰費用。這種天然氣季節(jié)性高峰負荷費用的承擔主體多有錯位，扭曲了資源配置，也嚴重加劇了“交叉補貼”。隨著居民用氣地區(qū)范圍的擴大、用氣量的增加，特別是大范圍“煤改氣”的推進，天然氣季節(jié)調峰費用分擔模式急需加以改革。從制度設計上，在取消管輸環(huán)節(jié)加入的調峰費用后，要逐步減小天然氣生產商、天然氣工業(yè)用戶等分擔的調峰費用，增加居民用氣及采暖用氣戶的調峰費用，過渡期可以適當加大財政補貼，完善調峰代價分擔機制。這不僅要在民用氣價格聯(lián)動機制上下功夫，而且還要在供熱價格聯(lián)動上建立配套政策、機制。

5.5 推動居民用氣價格機制改革試點

中國民用氣價格機制改革的難點在北方地區(qū)，至少要加快開展在該地區(qū)的試點工作?，F(xiàn)行的非居民用氣與居民用氣價格的“雙軌制”不能是價改“禁區(qū)”。2016年11月在福建已撕開了一個試點的口子，其門站也不再區(qū)分非民用氣與民用氣的價格。但就民用氣價改而言，福建試點解決的是氣價隨市場行情的可變問題，而對化解“交叉補貼”和天然氣價格覆蓋調峰成本問題的幫助則不大，要突破這一難題需要回到北方嘗試解決的辦法。從選取福建試點過程的情況看，再選某一省試點比較困難，可以在東部沿海地區(qū)或東部地區(qū)先推開民用氣深化價改試點，采用區(qū)域差異化辦法階梯推進。

6 結論

1）居民用氣價格機制是天然氣價格市場化改革的整體組成部分之一。2013年6月前基本相互適應，之后相互脫節(jié)。今后，完善、改革的大方向是要使前者適應后者。

2）中國天然氣價格市場化改革仍將處于中級階段，目前有謀劃高級階段內容的舉措，完善居民用氣價格機制有利于推進天然氣價格市場化改革。

3）隨著天然氣價格市場化改革推進，完善居民用氣價格機制是一項長期的任務，估計耗時在10年左右。

4）完善居民用氣價格機制目前面臨著一些突出問題，但在面臨挑戰(zhàn)的同時也處于有利的“窗口期”，要加快啟動。

5）完善中國居民用氣價格機制有可供選擇的對策。

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[23] 國家發(fā)展和改革委員會.關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見[EB/OL]. (2017-06-20)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/22/content_5204625.htm.National Development and Reform Commission. Guidance of Enhancing Supervision and Management of Natural Gas Distribution Price[EB/OL]. (2017-06-20)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/22/content_5204625.htm.

[24] 國家發(fā)展和改革委員會.關于核定天然氣跨省管道運輸價格的通知[EB/OL]. (2017-08-29) [2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859306.html.National Development and Reform Commission. Notice on Ap-Proving the Prices of Cross-Provincial Pipeline Transportation of Natural Gas[EB/OL]. (2017-08-29)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859306.html.

[25] 國家發(fā)展和改革委員會. 關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知[EB/OL]. (2017-08-29)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859307.html.National Development and Reform Commission. Notice on Reducing Benchmark Gate Price of Natural Gas in the Non-Residential Sector[EB/OL]. (2017-08-29)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201708/t20170830_859307.html.

[26] 國家發(fā)展和改革委員會. 關于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見[EB/OL]. (2017-09-19)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201709/t20170925_861387.html National Development and Reform Commission. Suggestion on Pricing Policy of Clean Heating in Northern China[EB/OL].(2017-09-19)[2017-11-20]. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201709/t20170925_861387.html.

[27] 北京市發(fā)展和改革委員會. 關于調整我市民用天然氣銷售價格的通知[EB/OL]. (2007-03-30)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/26d3f886ec3a87c24028c4e7.html.Beijing Municipal Commission of Development and Reform. Notice on the Adjustment of Residential Natural Gas Sales Price in Beijing[EB/OL]. (2007-03-30)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/26d3f886ec3a87c24028c4e7.html.

[28] 北京市發(fā)展和改革委員會. 關于調整本市居民天然氣銷售價格的通知[EB/OL]. (2012-11-30)[2017-11-20]. http://news.makepolo.com/3525169.html.Beijing Municipal Commission of Development and Reform.Notice on the Adjustment of Residential Natural Gas Sales Price in Beijing[EB/OL]. (2012-11-30)[2017-11-20]. http://news.makepolo.com/3525169.html.

[29] 劉毅軍. 從民用氣視角看價改之難[J].中國石油石化,2013(9):28.Liu Yijun. The difベculty of pricing reform from the perspective of natural gas delivered to residential consumers[J]. China Petrochem, 2013(9):28.

[30] 寧夏回族自治區(qū)物價局. 關于全區(qū)居民生活用天然氣價格調整聽證會參加人意見及采納情況[EB/OL]. (2012-05-04)[2017-11-20]. http://www.nxcpic.gov.cn/BulletionAction.do.Ningxia Price Bureau. Opinion and Adoption of the Participants in the Hearing of Natural Gas Price Adjustment in the Whole Region[EB/OL]. (2012-05-04)[2017-11-20]. http://www.nxcpic.gov.cn/BulletionAction.do.

[31] 劉毅軍. 規(guī)范階梯氣價要走好五步棋[J]. 中國石油石化,2012(17): 33.Liu Yijun. Regulate the ladder gas price to take five moves[J].China Petrochem, 2012(17): 33.

[32] 國家發(fā)展和改革委員會. 關于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導意見[EB/OL]. (2014-03-20)[2017-11-20]. http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201403/t20140321_603786.html.National Development and Reform Commission. The Guidance about Establishing and Perfecting the Tiered Pricing for Household Natural Gas[EB/OL]. (2014-03-20)[2017-11-20]. http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201403/t20140321_603786.html.

[33] 劉毅軍. 觀民用氣階梯定價 思天然氣價改走向[J]. 中國化工信息, 2017(2) :38-39.Liu Yijun. View ladder pricing of natural gas delivered to residential consumers and reflect the trend of natural gas pricing reform[J]. China Chemical News, 2017(2): 38-39.

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[35] 劉毅軍. 天然氣價格市場化形成機制新嘗試[N]. 中國石油報,2017-09-19(2).Liu Yijun. A new attempt on the formation mechanism of natural gas price marketization[N]. China Petroleum Daily, 2017-09-19(2).

[36] 中華人民共和國環(huán)境保護部. 關于印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》的通知[EB/OL]. (2017-08-21)[2017-11-20]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201708/t20170824_420330.htm.Ministry of Environmental Protection of the People's Republic of China. Notice of Printing 2017-2018 Years of Autumn and Winter Air Pollution Comprehensive Treatment in Beijing, Tianjin, Hebei and Their Surrounding Areas[EB/OL]. (2017-08-21)[2017-11-20]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201708/t20170824_420330.htm.

[37] 國務院辦公廳. 轉發(fā)發(fā)展改革委關于建立保障天然氣穩(wěn)定供應長效機制若干意見的通知[EB/OL]. (2014-04-23)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/23/content_8777.htm.General Ofベce of the State Council of the People's Republic of China. Notice of the General Ofベce of the State Council on Forwarding the Several Opinions of the National Development and Reform Commission Concerning the Establishment of a Longterm Mechanism Ensuring the Stable Supply of Natural Gas[EB/OL]. (2014-04-23)[2017-11-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/23/content_8777.htm.

[38] 國家發(fā)展和改革委員會. 關于調整天然氣價格有關問題的通知[EB/OL]. (2007-11-08)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/94848bd280eb6294dd886c9d.html.National Development and Reform Commission. The Notice about the Issue of Adjusting the Natural Gas Price[EB/OL]. (2007-11-08)[2017-11-20]. https://wenku.baidu.com/view/94848bd280eb6294dd886c9d.html.