王秋迪

目前，世界各國普遍確立了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度，賦予檢察機關(guān)以行政公益訴權(quán)，也是我國學術(shù)界的理論趨勢。在中國特色社會主義法治建設(shè)的大環(huán)境下，如何構(gòu)建高效能動的行政公益訴訟制度，有賴于理論有效的先行指導(dǎo)。

一、厘清行政公益訴訟中檢察機關(guān)的角色定位

行政公益訴訟以行政機關(guān)為被告，旨在通過對違法行政行為的糾偏以達到維護行政權(quán)運行的公益目的。行政公益訴訟特征，最關(guān)鍵的有兩點：其一，訴訟目的歸于維護社會公共利益。行政公益訴訟產(chǎn)生的淵源在于當行政行為侵害公共利益時而擬制的法律救濟手段，從而保護國家及社會公共利益，實現(xiàn)社會的公平公正。其二，訴訟主體的非直接性和不明確性。與普通訴訟不同，參與行政公益訴訟的原告范疇更為寬泛，與案件沒有直接利益關(guān)聯(lián)的國家機關(guān)、社會組織或公民個人都有作為原告提起訴訟的資格。由此可知，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中作為原告而啟動訴訟程序，其身份必然區(qū)別于刑事公訴人?！稒z察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》中明確將行政公益訴訟中檢察機關(guān)的角色定位為“公益訴訟人”①，目的在于強調(diào)對行政公益訴訟中該特殊法益的保護，突出其維護公共利益之功能。

二、建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的功能價值

第一，全面保障社會公共利益。在市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展及推進社會體制深水改革的大背景下，行政權(quán)力的行使與公民權(quán)利的聯(lián)系變得更為密切與敏感，改革所及之處既是公民利益的延伸也是行政權(quán)力的擴張之處。在構(gòu)建行政公益訴訟制度的探尋過程中，檢察機關(guān)如何有效發(fā)揮其法律監(jiān)督權(quán)能，以新的思維來破解社會中的新矛盾和沖突成為公眾所望。檢察機關(guān)利用其優(yōu)勢的司法地位，積極介入到公共利益的保護中來，合理規(guī)制侵害公共利益的行政行為，保障公共利益的實現(xiàn)，是當前檢察改革、優(yōu)化檢察權(quán)的重要內(nèi)容。

第二，切實維護社會民主法治。行政公益訴訟的提出，正是公眾意識的覺醒在司法領(lǐng)域的反映，社會民主進程的發(fā)展充分肯定公眾參與社會事務(wù)管理與監(jiān)督的權(quán)力，也有助于推進社會主義法治的發(fā)展。行政公益訴訟通過檢察機關(guān)啟動對行政行為的司法審查，以行使行政公益訴權(quán)的方式牽制行政權(quán)力在法律的框架下運作，有效保證權(quán)力監(jiān)督效果。檢察機關(guān)的行政公益訴權(quán)，在社會公眾和行政機關(guān)之間搭起一座橋梁，有力促進行政權(quán)力在司法監(jiān)督的構(gòu)架中運行，從而達到更加公正民主的法治狀態(tài)。

第三，有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。行政權(quán)力的運行涉及政治、經(jīng)濟、社會的方方面面，是對公民權(quán)利和社會公益影響最直接的一種國家權(quán)力。賦予檢察機關(guān)積極的行政公益訴權(quán)，通過有效的司法監(jiān)督實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效制衡，以行使公益訴權(quán)的方式遏制違法行政行為的損益性，能有效增強行政機關(guān)及其工作人員的依法行政意識，從源頭上實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的有效平衡。

三、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)計

行政公益訴訟大多涉及重大、疑難、復(fù)雜、影響面廣的案件，采用普通程序?qū)徖碛袝r不能使問題得以公平合理的解決。在具體程序設(shè)計時，我們可以根據(jù)行政公益訴訟的特點，在行政訴訟中普通程序的大框架下進行相應(yīng)的補充修改，以健全檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的具體程序。

（一）案件受理

對于行政公益訴訟案件的受理，筆者認為檢察機關(guān)應(yīng)當始終堅持積極主動介入為主，被動受理為輔的原則；即對于案件線索的來源，檢察機關(guān)除了自身經(jīng)營并發(fā)現(xiàn)的以外，還可以由公民、法人及其他組織的控告檢舉而來，也可以是上級機關(guān)及其他國家機關(guān)的轉(zhuǎn)辦線索，典型如紀檢監(jiān)察等部門移送的線索?；诠秸x的考量及避免濫訴的發(fā)生，檢察機關(guān)對于行政公益訴訟的線索應(yīng)認真加以分析和審查，保持謹慎，只有在案件事實清楚明了的前提下才能認定為屬于行政公益訴訟的受案范圍。

（二）立案審查

在具體的立案審查環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)主要負責對是否存在行政機關(guān)實施違法行政行為，損害后果或危險狀態(tài)與行政行為的因果關(guān)系等問題進行判斷和把關(guān)。針對存在濫訴、惡訴等情形案件，檢察機關(guān)則應(yīng)當不予立案；而對于符合相關(guān)立案條件的案件則應(yīng)予以立案，且應(yīng)當制作相應(yīng)的《立案決定書》。而就上述立案審查業(yè)務(wù)的承擔主體而言，筆者以為檢察系統(tǒng)中的民事行政檢察部門不失為最佳選擇，根由在于民事行政檢察部門長期對法院的民事、行政訴訟等活動行使監(jiān)督，已經(jīng)積累了相當豐富的實踐經(jīng)驗，同時其還配備一批業(yè)務(wù)素質(zhì)精良的專業(yè)民事行政檢察人才，可以有效把好行政公益訴訟的立案關(guān)。

（三）調(diào)查取證

一旦啟動了行政公益訴訟，就必然涉及到舉證責任的分配問題，這是行政公益訴訟順利開展及檢察機關(guān)積極參與行政公益訴訟所難以回避的重要問題。對此，筆者認為檢察機關(guān)應(yīng)當堅持以行政機關(guān)舉證為主，檢察機關(guān)取證為輔的原則。這樣既能夠與現(xiàn)有的行政訴訟舉證責任制度保持一致，也能夠與行政公益訴訟的公益性和整體性保持契合。所謂檢察機關(guān)取證為輔的舉證責任制度，具體落實的司法實踐中，就是指明確賦予檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。在行使該項權(quán)力，檢察機關(guān)除了依公民、法人或其他組織的申請外，還可以自身主動依職權(quán)而作出。而在證據(jù)獲取的方式上可謂多元，檢察機關(guān)既可以通過詢問相關(guān)當事人，也可以通過現(xiàn)場勘驗，還可以通過直接調(diào)取材料等來實現(xiàn)自身的調(diào)查取證權(quán)。

（四）訴前建議

根據(jù)行政行為的違法性程度，針對違法性輕微、社會危害性不大的行政行為應(yīng)首先啟動檢察建議程序，發(fā)出檢察建議書或者糾正違法通知書，要求行政機關(guān)及時糾正其違法行政行為。針對經(jīng)由該訴前建議程序，而違法行政機關(guān)仍未在相應(yīng)期限內(nèi)修正其行為的，檢察機關(guān)得以直接向法院提起相應(yīng)的訴訟。設(shè)置訴前建議程序有利于敦促行政機關(guān)自覺進行社會管理，減少不必要的訴訟，節(jié)約司法資源②。

（五）審查起訴

經(jīng)由訴前建議程序而未能實現(xiàn)行政機關(guān)違法行為的糾正，檢察機關(guān)則應(yīng)及時審查提起公益訴訟，防止前述違法行為造成社會損害的進一步擴大化。祥言之，只有當檢察機關(guān)經(jīng)初步審核相關(guān)證據(jù)及掌握一定案件事實之后，其才能得以依法向法院提起行政公益訴訟；當然上述訴訟的提起還必須有明確的行政機關(guān)作為被告且僅當被訴行政機關(guān)的行政行為已然威脅或損害到社會公共利益的情況下方能行使。endprint

（六）出庭公訴

在具體的行政公益訴訟的庭審過程中，檢察機關(guān)理應(yīng)時刻保持“克制”，并明確自身的角色，即只能以“公益訴訟人”這一身份出庭訴訟，斷不可借由身兼“法律監(jiān)督者”這一特殊身份而破壞和干擾正常的法庭秩序和庭審過程。清晰的“公益訴訟人”角色定位決定了檢察機關(guān)如若對于法院的裁決不服的情況下，其并不能當庭提出，而應(yīng)當在庭審之后再通過行使法律監(jiān)督職能對不當?shù)膶徟谐绦蜻M行糾正。

（七）抗訴與執(zhí)行

針對法院在行政公益訴訟中可能出現(xiàn)的錯誤判決情況，如若是還未生效的判決，則檢察機關(guān)可以憑借自身的法律監(jiān)督者身份，參照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，在法定的上訴期和抗訴期內(nèi)，通過行使二審抗訴權(quán)和再審抗訴權(quán)的形式，來保障法院裁判的公正性。而針對法院已作出生效判決，而行政機關(guān)沒有依法執(zhí)行的情況，則檢察機關(guān)可以依照法定的程序向法院申請強制執(zhí)行，確保行政機關(guān)及時積極承擔自身應(yīng)負的責任，以彰顯法律權(quán)威和維護社會公共利益。

（八）訴訟費用及敗訴承擔

檢察機關(guān)通過訴諸行政公益訴訟的途徑的本質(zhì)目的在于追訴行政機關(guān)侵害公共利益的行為，以維護公共利益和實現(xiàn)社會公平正義。而檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，其本質(zhì)屬性呈現(xiàn)中立性、超然性及公益性等特性；基此，筆者以為對于在具體的訴訟過程中可能出現(xiàn)的敗訴風險、訴訟費用承擔及引發(fā)一系列實體權(quán)利義務(wù)的法律后果等，不應(yīng)由檢察機關(guān)來承擔。眾所周知，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)之一，其除了國家財政撥款之外，并沒有其他的收入來源，故而有關(guān)行政公益訴訟費用可以參照檢察機關(guān)提起刑事公訴的有關(guān)規(guī)定，由國庫直接承擔，或設(shè)立公益訴訟基金制度，申請訴訟資助或敗訴補助，以確保檢察機關(guān)進行行政公益訴訟活動無任何后顧之憂。

通過對檢察機關(guān)參與行政公益訴訟的制度進行建構(gòu)，并明確其行政公益訴訟權(quán)利，是為了充分保障國家利益和社會公益而作出的制度安排，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的應(yīng)有之義，也是社會發(fā)展的必然選擇，對我國民主法治進程的發(fā)展具有重大意義。當然，在具體的實踐操作過程中，如何在既保持檢察機關(guān)自身謙抑性同時又協(xié)調(diào)好自身監(jiān)督職能與行政公訴權(quán)利之間的關(guān)系，則仍需進一步的深入探討。

注：

①具體指2015年7月2日最高人民檢察院《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》.

②參見田凱.《行政公訴制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年5月.

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