劉瓊蓮

(中共天津市委黨校 天津行政學(xué)院，天津 300191)

黨的十八大報(bào)告提出全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革。自2013年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始取消和下放行政審批事項(xiàng)，提出“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”與轉(zhuǎn)變地方政府職能，通過(guò)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系優(yōu)化我國(guó)基本公共服務(wù)分配。因此，基本公共服務(wù)分配除需要穩(wěn)定的基本公共服務(wù)財(cái)政投入保障機(jī)制、規(guī)范化的中央與地方政府分工合作制度、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度、城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給制度和基本公共服務(wù)成本分?jǐn)傊贫鹊日街贫韧?，還要有公平正義觀、自由發(fā)展觀、政府行政理念等非正式制度，以及優(yōu)化制度環(huán)境等多措并舉，以協(xié)調(diào)各項(xiàng)基本公共服務(wù)政策與分配方式，使之實(shí)現(xiàn)全面可持續(xù)的發(fā)展(參見(jiàn)圖1)。

圖1 全面深化改革視域下優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的框架

一、全面深化改革：轉(zhuǎn)變政府職能尤其要明確基本公共服務(wù)分配責(zé)任

全面深化改革核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用?；谙到y(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確基本公共服務(wù)分配的責(zé)任，激發(fā)勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。因此，全面深化改革要從明確基本公共服務(wù)分配入手，充分轉(zhuǎn)變政府功能。

(一)以公民權(quán)利為邏輯起點(diǎn)

公民權(quán)利限定了公共權(quán)力的邊界和責(zé)任?；诖?，基本公共服務(wù)分配要從公民平等的程序權(quán)、福利權(quán)的角度出發(fā)，尊重公民的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及遷徙自由等權(quán)利，增強(qiáng)基本公共服務(wù)分配者免于干預(yù)的責(zé)任以及享有者免于干預(yù)的能力，從而實(shí)現(xiàn)公民的自由發(fā)展與全面發(fā)展。這要求基本公共服務(wù)分配者尊重公民選擇公共服務(wù)的權(quán)利，包括表達(dá)需求、獲得程序正義以及公民平等分享服務(wù)和福利(包括公共教育、基本健康、社會(huì)保障以及人身安全、社會(huì)秩序等)的權(quán)利。因此，基本公共服務(wù)分配要堅(jiān)持“約法三章”，即公民“法無(wú)禁止即可為”、公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)不可為”以及公共服務(wù)分配者“法律規(guī)定必須為”，其中政府承擔(dān)遵從正當(dāng)程序、保障公民選擇自由、提供公共福利結(jié)果三個(gè)方面的責(zé)任。因而基本公共服務(wù)分配的邏輯起點(diǎn)是公共權(quán)力有責(zé)任遵從正當(dāng)程序、限制或懲治侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利者并制約其自身在個(gè)人權(quán)利范圍內(nèi)的行為，以保證個(gè)人權(quán)利有自由延展的空間。[1]

(二)協(xié)調(diào)統(tǒng)一用人權(quán)、財(cái)政與事權(quán)三者的關(guān)系

我國(guó)當(dāng)前的基本公共服務(wù)分配存在公共服務(wù)“需求—供給”定位不清晰、公共服務(wù)供給者入口管理不嚴(yán)、出口“剛性”以及財(cái)政撥款預(yù)算體制弊端等缺陷。鑒于此，明確基本公共服務(wù)分配責(zé)任要致力于以下三個(gè)方面。一是各級(jí)政府要依據(jù)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)制定供給服務(wù)程序與質(zhì)量、需求方的表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)供給與需求的互動(dòng)，不斷提高基本公共服務(wù)能力；二是規(guī)范基本公共服務(wù)人才的出口與入口；三是匹配用人權(quán)、財(cái)權(quán)與事權(quán)，以防止公共權(quán)力之手對(duì)公民享有公共服務(wù)權(quán)利的侵害(即供給不足)，以及過(guò)度主張公共服務(wù)權(quán)利而削弱公共權(quán)力的功能(即供給超出現(xiàn)有財(cái)政能力)。

(三)促進(jìn)行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離

政府履行基本公共服務(wù)分配職能，要通過(guò)制定“行政審批清單”“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”“服務(wù)清單”以及“責(zé)任清單”的形式以明晰權(quán)力邊界和責(zé)任，即明晰基本公共服務(wù)領(lǐng)域涉及的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的邊界與責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速化與社會(huì)矛盾的復(fù)雜化，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督三種權(quán)力的主體日益多元化，且都是基于各利益主體表達(dá)綜合后運(yùn)行的結(jié)果。只有通過(guò)教育、制度與監(jiān)督變公共服務(wù)分配中決策與執(zhí)行領(lǐng)域的絕對(duì)權(quán)力為相對(duì)權(quán)力，才能依法保證合理用權(quán)。換言之，通過(guò)教育、制度、監(jiān)督讓有權(quán)者不想、不能、不敢濫用權(quán)力，使政府基本公共服務(wù)分配者手中的權(quán)力不被淪為尋租的工具。[2]

二、落實(shí)清單制度：優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的財(cái)政保障

優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的財(cái)政保障是政府提高公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的前提和基礎(chǔ)。具體而言，民生領(lǐng)域面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是如何大力推行基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上的財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性分配，關(guān)鍵是要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，完善和落實(shí)清單制度，確?！安门袉T”質(zhì)量，創(chuàng)新以競(jìng)爭(zhēng)促績(jī)效的財(cái)政管理體制。

(一)依法建立健全清單，改革國(guó)家預(yù)算管理制度

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)分配預(yù)算完整統(tǒng)一的前提是依法建立健全清單，改革國(guó)家預(yù)算管理制度。首先，創(chuàng)新編制基本公共服務(wù)預(yù)算模式。根據(jù)公共服務(wù)清單編制公共服務(wù)預(yù)算時(shí)間、口徑以改革預(yù)算科目的設(shè)置體系；制定員額標(biāo)準(zhǔn)、全面編制分配預(yù)算以保證其準(zhǔn)確可靠、完整統(tǒng)一；采用科學(xué)先進(jìn)的預(yù)算編制方法(支出預(yù)算采用零基預(yù)算、收入預(yù)算采用標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法、財(cái)力分配采用綜合財(cái)政預(yù)算)使政府基本公共服務(wù)分配預(yù)算科學(xué)合理。其次，規(guī)范基本公共服務(wù)分配預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體制。根據(jù)權(quán)責(zé)清單實(shí)行單一賬戶，集中統(tǒng)一管理預(yù)算資金；嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整與變動(dòng)，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性；建立科學(xué)完善的收入征管機(jī)制；避免財(cái)稅政策變化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響；完善預(yù)算管理監(jiān)督體系。再次，調(diào)整財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)行政審批清單，既要設(shè)立基本公共服務(wù)編制預(yù)算機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制；又要成立基本公共服務(wù)總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理具體預(yù)算執(zhí)行工作；還要調(diào)整各業(yè)務(wù)司/處職能強(qiáng)化財(cái)政對(duì)資金使用的監(jiān)督檢查。最后，采取其他配套改革促使政府基本公共服務(wù)分配實(shí)現(xiàn)大致均衡?；跈?quán)責(zé)清單和服務(wù)清單，完善預(yù)算法和相關(guān)法律與政策規(guī)定、理順?lè)峙潢P(guān)系以規(guī)范政府收入、完善財(cái)政體制規(guī)范中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系及實(shí)施規(guī)范的政府采購(gòu)制度。

(二)基于權(quán)責(zé)清單健全財(cái)政稅收體制與完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的支點(diǎn)是根據(jù)權(quán)責(zé)清單健全財(cái)政稅收體制與完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制，1995年實(shí)行過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法，2000年加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，2002年資金統(tǒng)一為一般轉(zhuǎn)移性支付，繼續(xù)對(duì)民族自治州等實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。為完善分稅制度財(cái)政體制與提供均等化的公共服務(wù)，我國(guó)建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及體制補(bǔ)助(參見(jiàn)表1)，如果要真正地履行政府再分配責(zé)任就必須克服分稅制本身的缺陷，改變轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、透明度和公共預(yù)算性缺乏與支付方式不合理等問(wèn)題。通過(guò)權(quán)責(zé)清單推進(jìn)預(yù)算管理改革、深化“收支兩條線”改革、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度、清理和規(guī)范政策外補(bǔ)貼、明晰各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)、完善政府轉(zhuǎn)移支付制度(彌補(bǔ)縱向與橫向財(cái)政缺口、地區(qū)性公共物品轄區(qū)間的外部效應(yīng))與無(wú)條件的均衡撥款、專項(xiàng)撥款等政府間轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生粘蠅紙效應(yīng)*這是不同于減稅而產(chǎn)生的提供公共物品效應(yīng)的理論。粘蠅紙效應(yīng)即上級(jí)政府通過(guò)撥款會(huì)將接受撥款的一級(jí)政府粘住，不會(huì)將撥款用于增加個(gè)人收入而是將之用于提高公共服務(wù)水平。，從而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。

表1 中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付類型

注：依據(jù)2013年財(cái)政年鑒制作。

(三)明晰各類清單，推進(jìn)財(cái)稅政策措施的多元化

基本公共服務(wù)分配的基本保障是明晰各類清單，推進(jìn)財(cái)稅政策措施的多元化，并對(duì)政府財(cái)稅政策措施進(jìn)行檢驗(yàn)。利益主體的多元化決定基本公共服務(wù)需求的多樣化，而基本公共服務(wù)的有效分配要求財(cái)稅政策措施的多層次性與多樣化?；诖耍魑黝惽鍐瓮七M(jìn)財(cái)稅政策措施的改革要致力于以下幾個(gè)方面。一是制定權(quán)力清單增加有效需求，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)的供給或生產(chǎn)，以促進(jìn)科技、教育、衛(wèi)生服務(wù)在不同區(qū)域的發(fā)展。二是明晰負(fù)面清單，通過(guò)“清費(fèi)立稅”減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推進(jìn)企業(yè)和個(gè)人參與公共服務(wù)，拉動(dòng)服務(wù)性消費(fèi)[3]。三是建立服務(wù)清單完善消費(fèi)服務(wù)稅制，調(diào)節(jié)服務(wù)性消費(fèi)需求。既要適當(dāng)擴(kuò)大奢侈性消費(fèi)稅的征稅范圍與適當(dāng)調(diào)整稅收負(fù)擔(dān)；又要提高限制性消費(fèi)與不可再生資源消費(fèi)領(lǐng)域的稅率，降低有潛在市場(chǎng)且與日常生活服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的稅率。四是健全行政審批清單優(yōu)化政府、居民與企業(yè)消費(fèi)三大需求服務(wù)，降低服務(wù)性消費(fèi)需求的價(jià)格以實(shí)現(xiàn)服務(wù)性消費(fèi)需求的增長(zhǎng)。五是完善責(zé)任清單治理稅收流失，提供相對(duì)公平的稅收環(huán)境，使資源配置趨于合理，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，為擴(kuò)大服務(wù)性消費(fèi)創(chuàng)造條件。

三、推進(jìn)放管結(jié)合：強(qiáng)化基本公共服務(wù)分配過(guò)程的監(jiān)管

依法推進(jìn)行政管理體制改革是我國(guó)全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的著眼點(diǎn)。隨著我國(guó)政府推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化，不斷深化行政審批制度改革，當(dāng)前在基本公共服務(wù)分配領(lǐng)域采取了“曬權(quán)”“確權(quán)”“清權(quán)”“制權(quán)”“放權(quán)”等一系列舉措，致力于“權(quán)力瘦身，納稅人少跑路”，減少事前審批，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

(一)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)分配監(jiān)管主體的多元化

基本公共服務(wù)分配要解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管”的問(wèn)題。政府作為“裁判員”，履行基本公共服務(wù)供給的決策與監(jiān)管職能，其使命是通過(guò)公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益最大化即盡可能地提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量與生活水平。而基本公共服務(wù)供給要以需求表達(dá)為前提，以滿足需求為標(biāo)準(zhǔn)衡量效果，基本公共服務(wù)需求方具有發(fā)言權(quán)，參與監(jiān)管供給與需求互動(dòng)的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程。作為獨(dú)立于基本公共服務(wù)分配過(guò)程的非營(yíng)利組織與第三方組織，能有效參與對(duì)服務(wù)需求表達(dá)渠道、服務(wù)供給的程序與質(zhì)量等全方位的監(jiān)管。除人大、公民等監(jiān)督外，更為關(guān)鍵的是政府、社會(huì)組織與需求方等都能成為基本公共服務(wù)供給—需求互動(dòng)中的監(jiān)管主體，從而促進(jìn)監(jiān)管主體之間的相互制約。

(二)強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)分配監(jiān)管內(nèi)容的明朗化

基本公共服務(wù)分配要解決“監(jiān)管什么”的問(wèn)題。只有通過(guò)明確列出基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政投入、供給方與需求方的清單，即需求表達(dá)的渠道、主體、內(nèi)容、程序與能力，服務(wù)供給的類型、主體資格、供給內(nèi)容個(gè)性化、多元化，供給與需求互動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)、均衡點(diǎn)等服務(wù)清單，才能真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容的明朗化。優(yōu)化基本公共服務(wù)分配最直接、最關(guān)鍵的是貫穿全程的財(cái)政監(jiān)督。此外，政府基本公共服務(wù)總體規(guī)劃(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、殘疾人與退伍軍人等不同群體標(biāo)準(zhǔn))、基本公共服務(wù)技術(shù)系統(tǒng)(服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)遷移、功能模塊)、基本公共服務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)(主體、客體、財(cái)政、過(guò)程、評(píng)估)等都屬于基本公共服務(wù)分配過(guò)程中監(jiān)管的范疇。

(三)完善基本公共服務(wù)分配監(jiān)管的流程化、信息化

基本公共服務(wù)分配要解決“監(jiān)管流程”與“監(jiān)管透明”的問(wèn)題。在某種程度上，程序正義比實(shí)體正義更能贏得基本公共服務(wù)需求方的滿意度，加強(qiáng)對(duì)政府基本公共服務(wù)分配的事前、事中、事后的監(jiān)管。一是明確監(jiān)管基本公共服務(wù)需求的表達(dá)流程(包括表達(dá)渠道、內(nèi)容與效果)。二是明確監(jiān)管基本公共服務(wù)供給的數(shù)據(jù)流程(數(shù)量、質(zhì)量與效果)。三是明確監(jiān)管基本公共服務(wù)供需互動(dòng)過(guò)程的個(gè)性化申請(qǐng)流程(資質(zhì)、能力、財(cái)政來(lái)源、人員類別、家庭收入)。監(jiān)管系統(tǒng)流程化為基本公共服務(wù)分配提供不可缺少的業(yè)務(wù)支撐平臺(tái)，為供需雙方提供更快捷、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，通過(guò)分析基本公共服務(wù)供需互動(dòng)系統(tǒng)的可行性、易用性與共享性，推進(jìn)監(jiān)管的數(shù)據(jù)信息化、流程信息化、決策信息化，最終達(dá)到監(jiān)管的透明化。

四、優(yōu)化政府服務(wù)：構(gòu)建基本公共服務(wù)分配“三化”的合作機(jī)制

在全面深化改革的視野下，優(yōu)化政府服務(wù)就是以權(quán)利價(jià)值為導(dǎo)向，基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公民通力合作進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源與社會(huì)機(jī)會(huì)的公平性與平等性配置。通過(guò)“三化”(基本公共服務(wù)分配的均等化、個(gè)性化與多元化)合作戰(zhàn)略，構(gòu)建基本公共服務(wù)分配“三化”的合作機(jī)制，落實(shí)基本公共服務(wù)分配職能。

(一)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)分配主體的多元化

政府是基本公共服務(wù)分配的最終責(zé)任主體?；竟卜?wù)分配“三化”合作機(jī)制是政府促進(jìn)財(cái)富、收入和資源合理分配而提出的運(yùn)行機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制產(chǎn)生、發(fā)展和完善的實(shí)踐中，政府功不可沒(méi)卻又任重道遠(yuǎn)。既要通過(guò)基本公共服務(wù)分配政策與制度實(shí)現(xiàn)財(cái)富、收入分配、資源、機(jī)會(huì)的大致均等，又要通過(guò)個(gè)性化、多樣化服務(wù)滿足不同社會(huì)成員的基本需求，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、有序地發(fā)展。基于此，政府要監(jiān)管基本公共服務(wù)供需的全過(guò)程；為基本公共服務(wù)提供者付費(fèi)(提高效率、彌合社會(huì)差距、促進(jìn)公正)或者提供政策稅收優(yōu)惠；直接為需求方提供強(qiáng)外部效應(yīng)的基本公共服務(wù)(如九年制免費(fèi)義務(wù)教育、國(guó)防、外交等)[4]。企業(yè)與公民、社區(qū)、社會(huì)工作者等社會(huì)力量是基本公共服務(wù)分配的重要責(zé)任主體?；诜煞ㄒ?guī)與政策引導(dǎo)充分發(fā)揮市場(chǎng)(企業(yè)組織)、社會(huì)組織通過(guò)聯(lián)合生產(chǎn)、簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)等方式提供服務(wù)功能；社會(huì)工作者、公民及其家庭通過(guò)代用券等方式提供最真實(shí)需求的服務(wù)，通過(guò)社區(qū)自治提供基層保障功能。

(二)推進(jìn)基本公共服務(wù)分配的均等化與個(gè)性化

優(yōu)化基本公共服務(wù)分配要推進(jìn)分配的均等化與個(gè)性化，這要求政府和社會(huì)根據(jù)不同的需求方提供多樣化與個(gè)性化的基本公共服務(wù)。殘疾人與健全人之間、不同類型的殘疾人之間、老年人群體與年輕人群體、不同職業(yè)群體、城鄉(xiāng)、地區(qū)之間對(duì)基本公共服務(wù)的需求差異比較大。以殘疾人為例，其需求完全不同于健全人，希望獲得與其心理、生理與身體相適應(yīng)的服務(wù)，解決政治排斥(不能正常參與政治活動(dòng))、經(jīng)濟(jì)排斥(殘疾人就業(yè)受到限制)、公共服務(wù)排斥(教育、培訓(xùn)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)受阻)以及觀念排斥(“因殘而廢”“殘疾人是負(fù)擔(dān)”等)問(wèn)題。既要針對(duì)殘疾人面臨的排斥，通過(guò)增加社會(huì)融合的新型殘疾人觀，開(kāi)展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、提供殘疾人教育、無(wú)障礙設(shè)施以及法律援助等服務(wù)，為殘疾人提供符合其真實(shí)需求的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)公共服務(wù)，又要充分利用個(gè)體心理調(diào)節(jié)機(jī)制、家庭成員協(xié)助支持系統(tǒng)、同事支持協(xié)助系統(tǒng)、專家協(xié)助支持機(jī)制、社區(qū)輔助支持系統(tǒng)等調(diào)適殘疾人的心理并準(zhǔn)確定位其公民角色，還要引導(dǎo)殘疾人成立自組織，并為殘疾人提供更具針對(duì)性、人性化與差異化的公共服務(wù)，促使其積極主動(dòng)地參與社會(huì)生活。[5]

(三)健全與完善政府購(gòu)買公共服務(wù)

建立以信息公開(kāi)、多元主體參與、有效監(jiān)督為主的基本公共服務(wù)分配協(xié)調(diào)機(jī)制，防范政府或第三部門出于自利性引發(fā)的基本公共服務(wù)不平衡或短缺，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)分配的底線均等與機(jī)會(huì)均等。我國(guó)在實(shí)踐中摸索出了民營(yíng)化、逆民營(yíng)化、新合同外包等方式，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)是民營(yíng)化浪潮的產(chǎn)物，采用購(gòu)買者—承接者—使用者—評(píng)估者“四元一體”的框架分析購(gòu)買資金、購(gòu)買方式、購(gòu)買進(jìn)程以及法律制度保障、預(yù)算管理、購(gòu)買過(guò)程中信息溝通情況，破解政府購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境，探索其創(chuàng)新路徑[6]。創(chuàng)新政府購(gòu)買公共服務(wù)需要完善宏觀制度設(shè)計(jì)(制定地方政府規(guī)章、逐年加大財(cái)政投入力度、成立政府購(gòu)買公共服務(wù)辦公室)與微觀機(jī)制(規(guī)范購(gòu)買流程、完善項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系、嘗試第三方評(píng)估)。因此，政府購(gòu)買服務(wù)需要遵循以下幾個(gè)方面。一是堅(jiān)持有限市場(chǎng)化理念，政府是基本公共服務(wù)的主要提供者，除制定和實(shí)施法律法規(guī)防止權(quán)力的濫用外，要以不同群體的需求為根本購(gòu)買公共服務(wù)。二是全面引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括有資質(zhì)的投標(biāo)者參與競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，提供服務(wù)的自由選擇機(jī)會(huì)，培育接受和支持多樣化的選擇態(tài)度，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。三是政府要加強(qiáng)全面監(jiān)管，包括委托監(jiān)理機(jī)構(gòu)或者直接特派監(jiān)督小組對(duì)承包商進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度，基于媒體與民眾的監(jiān)督健全承包人的績(jī)效評(píng)估體系[7]。四是完善法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)范性和規(guī)則性。

(四)構(gòu)建基本公共服務(wù)合作供給的網(wǎng)絡(luò)途徑

優(yōu)化公共資源配置需要探索有效互惠協(xié)作的多中心合作供給網(wǎng)絡(luò)即在同一特定領(lǐng)域采用多樣化方式的供給機(jī)制。因此，基本公共服務(wù)分配要尋求政府—市場(chǎng)—社會(huì)在供給服務(wù)方面的合作基點(diǎn)，完善三方合作的自由選擇機(jī)制、互補(bǔ)合作機(jī)制與相互信任機(jī)制。政府行使公共權(quán)力具有制度權(quán)威和制度資源優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)由于其開(kāi)放與公平的交換機(jī)制具有改革研究和信息資源優(yōu)勢(shì)，“第三部門”與公民個(gè)體由于其獨(dú)立性與廣泛性能聚合社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本，同時(shí)要防止“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”“志愿失靈”的產(chǎn)生，以滿足當(dāng)前日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求。第一，政府要基于信任樹(shù)立提供公共服務(wù)的使命意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，“以人為本”“以需求為本”，承擔(dān)“裁判員”角色，強(qiáng)調(diào)成本意識(shí)與公平意識(shí)，確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)預(yù)算與預(yù)算控制，改變?nèi)鮿?shì)群體起點(diǎn)的不平等，為其提供參與社會(huì)和發(fā)展的機(jī)會(huì)并拓展其發(fā)展空間。第二，要基于規(guī)范建立事前公開(kāi)為主，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，合理分配財(cái)政，穩(wěn)步增加衛(wèi)生醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共服務(wù)支出。第三，要基于合作提高政府基本公共服務(wù)能力、營(yíng)造政府與社會(huì)的協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)政府、商會(huì)、協(xié)會(huì)、中介組織與其他民間組織等多元供給主體間的聯(lián)系與信任，形成意見(jiàn)與行動(dòng)的協(xié)同機(jī)制，建立政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系、均衡政府—社會(huì)—個(gè)人之間權(quán)責(zé)的公共服務(wù)機(jī)制，并在全社會(huì)形成“信任—互惠—合作”的價(jià)值觀，建立起“政府—社會(huì)組織—社區(qū)—家庭—朋友”的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

(五)創(chuàng)新基本公共服務(wù)分配的合作機(jī)制

只有通過(guò)無(wú)縫隙的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制提供個(gè)性化、多樣化服務(wù)，才能優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。而無(wú)縫隙的運(yùn)行機(jī)制需要從以下幾個(gè)方面入手：形成暢通的需求表達(dá)機(jī)制；形成科學(xué)的基本公共服務(wù)分配機(jī)制，防止分配的“有意碎片化”或“無(wú)意碎片化”；形成多元主體的合作共擔(dān)機(jī)制，完善主體選擇機(jī)制；暢通轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行渠道，完善籌資機(jī)制；建立與現(xiàn)階段基本公共服務(wù)分配相匹配的獎(jiǎng)懲機(jī)制，構(gòu)建基于公平正義的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。因此，完善基本公共服務(wù)分配合作機(jī)制要遵循以下幾個(gè)方面：確定公共服務(wù)合作的內(nèi)涵與和諧、動(dòng)態(tài)平衡的合作目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)階段性地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)與不同群體之間均等享有公共服務(wù)的合作過(guò)程以及在空間、時(shí)間、主體、客體的多個(gè)維度之間實(shí)現(xiàn)合作；確立公共服務(wù)合作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

創(chuàng)新基本公共服務(wù)分配合作機(jī)制的前提是轉(zhuǎn)變政府職能與履行服務(wù)功能，健全民主和法律制度、協(xié)調(diào)勞動(dòng)力市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的整合；完善社會(huì)福利體制以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整合；和諧家庭—社區(qū)體制以促進(jìn)人與人之間的整合。優(yōu)化基本公共服務(wù)分配需要運(yùn)用整體主義的思維與機(jī)制來(lái)解決基本公共服務(wù)分配的碎片化問(wèn)題。第一，構(gòu)建縱向和橫向協(xié)調(diào)的思想和行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效分配。這既要整合具有基本公共服務(wù)分配權(quán)的各級(jí)社會(huì)組織，加強(qiáng)公務(wù)員倫理教育，樹(shù)立以人為本的公仆意識(shí)和執(zhí)政理念，又要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政策、規(guī)制、服務(wù)與監(jiān)管的整合，排除公共服務(wù)分配過(guò)程中的政策沖突，還要建立整合型預(yù)算和籌資機(jī)制，增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)能力，重構(gòu)“一事一議”制度與政策性轉(zhuǎn)移支付制度，更要整合信息與需求，建立公共服務(wù)信息公開(kāi)共享的平臺(tái)，完善以需求為導(dǎo)向的表達(dá)機(jī)制，注重“軟”“硬”評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)反饋，健全多元化績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。第二，借助社會(huì)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)供需主體的“雙向度”互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)有效分配。為防止出現(xiàn)公共服務(wù)分配的碎片化、總量供給不足、供給結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題，基本公共服務(wù)分配要基于政府的引導(dǎo)與支持，完善需求表達(dá)、供給負(fù)擔(dān)、激勵(lì)與約束以及資金保障等機(jī)制，整合公共組織、準(zhǔn)公共組織、社會(huì)中介組織、市場(chǎng)、公民等力量，構(gòu)建以需求為導(dǎo)向、政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、多元協(xié)同互動(dòng)的公共服務(wù)無(wú)縫隙分配機(jī)制。第三，整合基于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、人力資源的發(fā)展與貧困免除等條件，落實(shí)合作無(wú)縫隙的基本公共服務(wù)分配機(jī)制。

五、余論：完善基本公共服務(wù)分配的評(píng)價(jià)體系

全面深化改革能否增強(qiáng)公民的獲得感，依賴于能否優(yōu)化基本公共服務(wù)分配，而基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)關(guān)乎基本公共服務(wù)分配這個(gè)系統(tǒng)工程的實(shí)施績(jī)效，這是基本公共服務(wù)分配主體與客體的接口，基本公共服務(wù)分配主體通過(guò)動(dòng)態(tài)的人性化方式為其客體提供服務(wù)，從而使服務(wù)分配主體能最大限度服務(wù)于需求方，以最大限度滿足不同社會(huì)成員的服務(wù)需求。

(一)確定基本公共服務(wù)分配的評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)

基本公共服務(wù)分配的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括總目標(biāo)層(所有社會(huì)成員享有大致均等的基本公共服務(wù))、準(zhǔn)則層(不斷完善公眾的需求)、指標(biāo)層(由直接可度量指標(biāo)構(gòu)成)。因此，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配要基于公眾的需求為其提供服務(wù)，包括有形設(shè)施的滿足率、基本公共服務(wù)分配效率、基本公共服務(wù)分配主體的情感投入率、基本公共服務(wù)分配者素質(zhì)評(píng)價(jià)、公眾對(duì)基本公共服務(wù)分配的滿意度五個(gè)方面(參見(jiàn)表2)。基本公共服務(wù)分配評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、階段性標(biāo)準(zhǔn)以及供需平衡標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要不斷完善基本公共服務(wù)分配的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及不同年齡、不同社會(huì)群體的標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論什么層次的分配標(biāo)準(zhǔn)，其宗旨是借助于就業(yè)、醫(yī)療、教育等服務(wù)優(yōu)化基本公共服務(wù)分配，從而使所有社會(huì)成員都能享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，提高其可行能力，促進(jìn)社會(huì)與個(gè)人的全面發(fā)展。

表2 基本公共服務(wù)分配的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

(二)明晰基本公共服務(wù)分配的滿意度評(píng)價(jià)方法

基本公共服務(wù)分配滿意度是基本公共服務(wù)分配的客觀反映，能夠客觀地反映公共服務(wù)分配的現(xiàn)狀與真實(shí)質(zhì)量。各級(jí)政府要完善基本公共服務(wù)立法，把公眾對(duì)基本公共服務(wù)要素的關(guān)注度作為全面深化改革中民生建設(shè)的晴雨表，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)分配的系統(tǒng)化、整體化思維。既要設(shè)定科學(xué)的基本公共服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)，又要完善地方政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)辦法，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)分配評(píng)價(jià)，還要啟動(dòng)基本公共服務(wù)分配大數(shù)據(jù)計(jì)劃，通過(guò)云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+等信息技術(shù)分析基本公共服務(wù)分配數(shù)據(jù)，尤其要明確中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，改善公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，提升基本公共服務(wù)分配滿意度，推進(jìn)基本公共服務(wù)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展。

(三)健全基本公共服務(wù)分配的結(jié)構(gòu)性評(píng)價(jià)與開(kāi)放性評(píng)價(jià)

健全基本公共服務(wù)分配這個(gè)動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，主要包括結(jié)構(gòu)性評(píng)價(jià)(根據(jù)公共服務(wù)分配的目標(biāo)、內(nèi)容、過(guò)程、供給數(shù)量與質(zhì)量等元素進(jìn)行評(píng)估)與開(kāi)放性評(píng)價(jià)(基于公共服務(wù)分配者與需求方“協(xié)商”而進(jìn)行評(píng)估)兩個(gè)方面。其中，開(kāi)放性評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)以公民為本位、以“人”為前提的服務(wù)精神，兼用質(zhì)性與定量的方法激勵(lì)各種社會(huì)力量達(dá)成共識(shí)，而公共服務(wù)分配者在這個(gè)“協(xié)商”過(guò)程中要堅(jiān)持價(jià)值無(wú)涉。第一，提升公共服務(wù)分配主體的服務(wù)能力與公眾的需求表達(dá)能力。以殘疾人教育、就業(yè)與扶貧服務(wù)為例，不能簡(jiǎn)單地用數(shù)字來(lái)評(píng)估各省市的殘疾人服務(wù)分配效率與分配水平，而是根據(jù)殘疾人的康復(fù)需求與各省市的財(cái)政能力、服務(wù)能力來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。第二，這種開(kāi)放性評(píng)價(jià)沒(méi)有統(tǒng)一不變的基本公共服務(wù)分配標(biāo)準(zhǔn)，而是按照“價(jià)值多元性”的理念進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三，這種開(kāi)放性評(píng)價(jià)對(duì)基本公共服務(wù)分配者的心理壓力小，容易被接納。

(四)構(gòu)建基本公共服務(wù)分配的效益評(píng)價(jià)體系

基本公共服務(wù)分配的效益評(píng)價(jià)主要是評(píng)估政府、市場(chǎng)與社會(huì)等各方力量為需求方提供預(yù)防、康復(fù)、教育、就業(yè)、扶貧與社會(huì)保障等服務(wù)的效度與滿意度，以及為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。由于基本公共服務(wù)分配理念尚未完善，基本公共服務(wù)供給與需求不相匹配以及供給不足而導(dǎo)致基本公共服務(wù)分配在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間以及健全人與殘疾人之間的差距明顯，殘疾人公共服務(wù)體制與運(yùn)行機(jī)制有待改善。事實(shí)上，要構(gòu)建基本公共服務(wù)分配的效益評(píng)價(jià)體系，就必須基于全面深化改革以及動(dòng)態(tài)而開(kāi)放的基本公共服務(wù)分配理念，包含著道德構(gòu)成、法律構(gòu)成、制度構(gòu)成和組織構(gòu)成四個(gè)部分，從而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配。

基本公共服務(wù)合理有效地分配強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)“兜底”的責(zé)任，要遵循分配權(quán)法定與“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無(wú)權(quán)力”的思路，突出轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)調(diào)分配責(zé)任與提高效率的主線，核心是機(jī)會(huì)均等與公眾滿意，確保公眾公平分享公共財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。因此，基本公共服務(wù)分配要著手于以下幾個(gè)方面：一是分配的假設(shè)前提是“人”即以人的需求為出發(fā)點(diǎn)；二是分配機(jī)會(huì)具有充分的開(kāi)放性，強(qiáng)調(diào)過(guò)程導(dǎo)向；三是分配結(jié)果強(qiáng)調(diào)通過(guò)“公共支付”提高對(duì)人的關(guān)懷和生活質(zhì)量；四是強(qiáng)調(diào)自由選擇權(quán)和需求表達(dá)權(quán)，政府尋求與市場(chǎng)、社會(huì)的優(yōu)化合作機(jī)制，供方和需方是優(yōu)化基本公共服務(wù)分配的兩個(gè)方面；五是分配過(guò)程強(qiáng)調(diào)基本消費(fèi)均等化和地方政府財(cái)政能力的均等化。[8]

因此，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配要充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)，基于公共服務(wù)需求主體、分配主體、籌資機(jī)制以及績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，探索出服務(wù)信息互通、業(yè)務(wù)規(guī)范準(zhǔn)則、協(xié)同互動(dòng)、整合層級(jí)監(jiān)管的“一盤棋”機(jī)制。促進(jìn)基本公共服務(wù)分配的流程化與信息化、數(shù)據(jù)全員化、資源共享化、操作規(guī)范化、服務(wù)人性化、隊(duì)伍職業(yè)化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)分配的均衡、效率、效力與公平。一是要提高基本公共服務(wù)分配的透明度并公開(kāi)整個(gè)流程，嚴(yán)格禁止與杜絕權(quán)力尋租，保證基本公共服務(wù)分配效率。二是準(zhǔn)確定位政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自的邊界，明確基本公共服務(wù)分配責(zé)任。三是通過(guò)制度化保障與激勵(lì)機(jī)制，在城鄉(xiāng)、不同區(qū)域、不同群體之間實(shí)行差異化、個(gè)性化的分配方式激勵(lì)各種社會(huì)力量共同參與，實(shí)現(xiàn)健全人—?dú)埣踩酥g的和諧。四是基于公共服務(wù)需求的層次性、階段性與動(dòng)態(tài)性，創(chuàng)新基本公共服務(wù)分配合作機(jī)制。

綜上，優(yōu)化基本公共服務(wù)分配是在肯定和確保社會(huì)成員的基本權(quán)利、義務(wù)和機(jī)會(huì)的自由平等的基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)際存在著的“社會(huì)的與經(jīng)濟(jì)的不平等”進(jìn)行普遍有利的合理性調(diào)節(jié)和再分配，以使社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等“合乎每個(gè)人的利益”，尤其要“適合于最少受惠者的最大利益”[9]。全面深化改革有利于拓展基本公共服務(wù)分配的內(nèi)容，創(chuàng)新其方式。因此，在整合各方力量與資源的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府—企業(yè)—社會(huì)等多元行動(dòng)者間的競(jìng)爭(zhēng)—合作網(wǎng)絡(luò)而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配是一種相對(duì)較優(yōu)的理性選擇。當(dāng)前，全面深化改革的核心命題是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”尤其要優(yōu)化基本公共服務(wù)分配；借助于全面深化改革而優(yōu)化基本公共服務(wù)分配是中國(guó)追求社會(huì)公正的基本手段，是引導(dǎo)人類社會(huì)從必然王國(guó)走向自由王國(guó)的抓手，從而最大限度地滿足人們的多元化需求，實(shí)現(xiàn)真正的人性關(guān)懷。

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