孫秋月,張桂紅

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院,北京 100875)

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的不斷推進,各區(qū)域貿(mào)易安排內(nèi)部關(guān)稅壁壘與非關(guān)稅壁壘逐漸降低和取消,貿(mào)易自由化得到較大的促進。同時為避免因其他成員方產(chǎn)品大量涌入而損害國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè),各進口成員方積極尋求貿(mào)易救濟來保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國際貿(mào)易,其中保障措施制度對于多個成員方參加的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定具有重大意義。保障措施是WTO規(guī)則所允許的針對公平貿(mào)易所采取的救濟措施,越來越為世界各國重視并作為保護本國產(chǎn)業(yè)的工具?；诒Ｕ洗胧┲贫忍赜械馁Q(mào)易保護和救濟功能,保障措施被許多國家作為保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的手段,是一種合法的救濟措施。然而,近年來國際上貿(mào)易保護主義有抬頭之勢,濫用保障措施即是貿(mào)易保護主義的體現(xiàn)。為了遏制這種濫用,有必要在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中既保留這種救濟手段,同時又給予合法、合理、規(guī)范的限制。

“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(Trans-Pacific Partnership Agreement,以下簡稱TPP),是近年來區(qū)域經(jīng)濟一體化影響較大、質(zhì)量較高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,可以說是迄今為止較高水平的區(qū)域經(jīng)濟一體化。盡管隨著美國的退出,TPP由其余11個初始締約方更名為跨太平洋伙伴關(guān)系全面進步協(xié)定(CPTPP),但正式公布的CPTPP協(xié)定文本只涉及凍結(jié)和修改部分條款,TPP協(xié)定包括保障措施制度在內(nèi)的絕大部分條款直接納入CPTPP協(xié)定,換言之,CPTPP吸納了TPP保障措施規(guī)則。TPP/CPTPP致力于建立起相對完善的保障措施制度,以在貿(mào)易自由化與貿(mào)易保護之間形成平衡。當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟一體化形勢下保障措施制度的內(nèi)涵和外延都得到擴展,在保障措施制度設(shè)計上,保障措施機制的模式選擇十分重要,TPP/CPTPP遵循了WTO多邊規(guī)則并在以往區(qū)域貿(mào)易協(xié)定保障措施制度的基礎(chǔ)上,發(fā)展成為具有TPP/CPTPP特色的保障措施制度及模式。盡管TPP從最初達成協(xié)議至今經(jīng)歷諸多變化,新達成的CPTPP也是任重道遠。但TPP協(xié)定的復(fù)雜背景和影響力仍然存在,作為最初由美國主導(dǎo)國際規(guī)則制定的成果具有相當(dāng)深遠的意義,且隨著美國國內(nèi)經(jīng)貿(mào)政策的糾偏和回調(diào),也不排除美國重返TPP/CPTPP的可能性,這更需要我們深入了解相關(guān)法律制度,吸取其先進經(jīng)驗,并在今后締結(jié)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中防范對中國不利條款的溢出效應(yīng)。

一 TPP/CPTPP保障措施制度基本模式

在WTO多邊框架下,保障措施(Safeguard Measure),亦稱免責(zé)條款、例外條款或“保障條款”,是GATT和WTO允許其成員采用的一種貿(mào)易救濟措施。國內(nèi)有學(xué)者結(jié)合WTO保障措施制度相關(guān)規(guī)定,對保障措施做出如下定義:保障措施是指當(dāng)不可預(yù)見的發(fā)展導(dǎo)致一產(chǎn)品的進口數(shù)量增加,以致對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅時,進口成員方可以在非歧視原則的基礎(chǔ)上對該產(chǎn)品的進口實施限制。[1]可見保障措施是一種“進口限制”措施,此種限制主要通過提高關(guān)稅、采取數(shù)量限制等非關(guān)稅措施或者兩者結(jié)合來實現(xiàn)。隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展,在WTO多邊框架下已設(shè)置全球保障措施制度的情況下,仍無法滿足區(qū)域貿(mào)易安排在逐步實現(xiàn)貿(mào)易自由化的過程中保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和提供貿(mào)易救濟的需要,因此雙邊保障措施制度應(yīng)運而生。雙邊保障措施制度是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定特有的貿(mào)易救濟制度,是基于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員之間相互給予“更優(yōu)惠”的關(guān)稅減免帶來的影響,出于對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的必要保護,以及經(jīng)濟、政治、雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系等多方面的考慮,一成員方所采取的針對其他區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方的貿(mào)易救濟措施。

作為高標準的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,TPP/CPTPP內(nèi)部取消或降低關(guān)稅等措施必然對成員方產(chǎn)業(yè)造成較大沖擊,加之成員方眾多,且經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊,因此保障措施制度尤顯重要。作為“小多邊”性質(zhì)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,TPP/CPTPP保障措施制度是根據(jù)WTO保障措施制度的基本精神,結(jié)合自身特點和各締約方共識,形成的較為系統(tǒng)的保障措施制度體系。該體系主要由全球保障措施和雙邊保障措施[注]在TPP協(xié)定文本中，雙邊保障措施表述為“過渡性保障措施”。組成。全球保障措施即GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)定》規(guī)定的保障措施,TPP/CPTPP成員方可以依據(jù)其實施條件,對來自所有WTO成員方的相關(guān)產(chǎn)品采取提高關(guān)稅或數(shù)量限制等措施合法適度地保護本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。然而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方進口產(chǎn)品激增,極有可能是因為TPP/CPTPP協(xié)定規(guī)定的削減關(guān)稅等措施造成的,并不必然構(gòu)成援用WTO框架下的全球保障措施。因此,TPP/CPTPP必須設(shè)置區(qū)域貿(mào)易協(xié)定特有的保障措施制度,即雙邊保障措施制度。

TPP/CPTPP雙邊保障措施和全球保障措施雖然定性不同,但在實施目的及效果上是相似的,客觀上都構(gòu)成針對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定內(nèi)成員方產(chǎn)品的貿(mào)易限制,都為貿(mào)易自由化帶來的負面影響提供一定的貿(mào)易救濟。但是,由于雙邊保障措施和全球保障措施的本質(zhì)不同,二者實施范圍和效果也具有一定的互補性。WTO允許全球保障措施在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)適用,但在某種程度上,區(qū)域范圍內(nèi)實施雙邊保障措施可以更加有效合理地提供正當(dāng)?shù)木葷侄?。如上所?TPP/CPTPP雙邊保障措施適用于各成員方因履行依據(jù)TPP/CPTPP協(xié)定規(guī)定的關(guān)稅減讓義務(wù)所帶來的損害予以補救的范圍,在僅對 TPP/CPTPP成員方進行的保障措施調(diào)查的基礎(chǔ)上,對其實施與損害相對應(yīng)程度的保障措施。如超出此范圍,可以依據(jù)GATT和WTO框架下承擔(dān)的關(guān)稅減讓等義務(wù),適用GATT和WTO框架下的全球保障措施。

二 TPP/CPTPP雙邊保障措施對“非歧視原則”之挑戰(zhàn)

(一)TPP協(xié)定第6.3.1條款之解析

就保障措施制度的法律關(guān)系而言,TPP/CPTPP雙邊保障措施行使的主體是TPP/CPTPP各成員方。根據(jù)TPP協(xié)定文本第6.3.1規(guī)定,滿足以下條件成員方可以實施雙邊保障措施:“(a)進口至一締約方領(lǐng)土的另一締約方的單個原產(chǎn)產(chǎn)品數(shù)量絕對增加或與國內(nèi)產(chǎn)量相比相對增加,且對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅;或(b)進口至一締約方領(lǐng)土的兩個或兩個以上其他締約方的產(chǎn)品的數(shù)量合計絕對增加或與國內(nèi)產(chǎn)量相比相對增加,且對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅,且實施該過渡性保障措施的一締約方需表明,本協(xié)定對所涉各方生效后,來自被采取措施的每一締約方的進口產(chǎn)品數(shù)量均有絕對增加或與國內(nèi)產(chǎn)量相比相對增加?！备鶕?jù)上述條款,TPP/CPTPP雙邊保障措施可以僅針對“一個締約方”實施,也可以針對“兩個或兩個以上”的幾個締約方實施。換言之,TPP/CPTPP雙邊保障措施不一定針對所有成員方實施,只要實施保障措施符合規(guī)定的條件即可。筆者認為,上述可針對部分成員方實施保障措施的歧視性規(guī)定造成了很大不確定性,該規(guī)定本身就帶有歧視性,是對WTO“非歧視原則”構(gòu)成挑戰(zhàn),可以認為其是開放中的倒退。

(二)TPP第6.3.1條款對WTO“非歧視原則”之違反

“非歧視原則” (principle of nondiscrimination),又稱為無差別待遇原則,該原則在WTO《保障措施協(xié)議》中有明確規(guī)定。根據(jù)《保障措施協(xié)議》第2條第2款規(guī)定,“實施保障措施須針對某一進口產(chǎn)品而不論其來源”?！胺瞧缫曉瓌t”是WTO及其法律制度一項首要的基本原則,也是現(xiàn)代國際貿(mào)易關(guān)系中最基本的準則。它是國際法上國家主權(quán)平等原則在國際貿(mào)易關(guān)系中的延伸。[2]該原則在某種意義上也是最惠國待遇原則的體現(xiàn)。根據(jù)“非歧視原則”,一成員方在對其他成員方采取某種限制或者禁止措施時,應(yīng)當(dāng)對所有成員方一視同仁,不應(yīng)選擇性地針對部分出口成員方,進而在成員方之間造成歧視待遇。如果成員方想要實施保障措施,需要向包括那些沒有引起損害的特定進口或進口來源地所有進口實施保障措施。[3]由于《保障措施協(xié)定》第2條第2款對“非歧視性原則”規(guī)定的較為明確,因此通常情況下非歧視問題不會成為爭端焦點。WTO成員方想要實施保障措施,需要對包括那些沒有造成損害的特定產(chǎn)品所有出口國的進口實施保障措施?？梢?WTO體系下實施保障措施的一個根本原則是,保障措施應(yīng)針對來自所有國家的產(chǎn)品并在非歧視的基礎(chǔ)上實施。

在多邊貿(mào)易體制下,進口增加造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴重損害或者嚴重損害威脅不可能只是自一特定國家進口產(chǎn)品造成的,而應(yīng)是所有出口成員方出口產(chǎn)品數(shù)量累積的結(jié)果。即便來自某一成員方的進口產(chǎn)品數(shù)量相對較大,也不能據(jù)此判定來自該國的出口產(chǎn)品單獨可構(gòu)成嚴重損害或嚴重損害威脅。事實上,從造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴重損害或損害威脅的源頭上難以區(qū)分各個不同的出口成員方對相關(guān)產(chǎn)品造成的影響,因此在計算和判定進口增加以及嚴重損害等方面,應(yīng)當(dāng)綜合考慮所有出口成員方的出口。在WTO多邊框架下的全球保障措施,是為進口成員方對所有出口成員方承擔(dān)的貿(mào)易自由化義務(wù)提供的“例外”,區(qū)域貿(mào)易協(xié)定雖與多邊貿(mào)易協(xié)定有所不同,但在成員方范圍內(nèi)也應(yīng)遵循同樣的原理,即進口成員方對所有成員方均應(yīng)承擔(dān)相同的貿(mào)易自由化義務(wù),據(jù)此,保障措施制度在賦予進口成員方貿(mào)易自由化“例外”的權(quán)利同時,也應(yīng)要求此“例外”對所有成員方一視同仁。在保障措施具體實施中,不能評判是由某一或某幾個成員方出口對進口國產(chǎn)業(yè)造成損害,而僅對部分成員方的進口產(chǎn)品實施保障措施。其實質(zhì)既違反貿(mào)易自由化原則,也有違非歧視性原則。

(三)TPP/CPTPP歧視性規(guī)定是開放中的倒退

目前,無論是多邊貿(mào)易協(xié)定還是雙邊貿(mào)易協(xié)定,關(guān)于保障措施的實施基本上是針對特定產(chǎn)品,即如某一產(chǎn)品進口數(shù)量顯著增加對進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅,即可采取保障措施,而不論該產(chǎn)品的來源。WTO《保障措施協(xié)定》明確規(guī)定保障措施應(yīng)僅對進口產(chǎn)品適用而不管其來源,體現(xiàn)了保障措施實施的非歧視原則。而TPP/CPTPP雙邊保障措施做出了不同尋常的規(guī)定,其規(guī)定可僅針對一個或多個特定締約方行使保障措施,即允許視產(chǎn)品的“來源”而決定是否采取保障措施,帶有明顯的“歧視性”,會在同為TPP/CPTPP成員方的各國家之間造成歧視,TPP/CPTPP的歧視性規(guī)定可認為是開放中的倒退。為防止成員方濫用保障措施的行為,“非歧視原則”是應(yīng)當(dāng)遵守的準則。非歧視原則也符合國際貿(mào)易比較優(yōu)勢原則。通過對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所有出口成員施加同樣的義務(wù),以期將保障措施對區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和資源分配的扭曲最小化。[4]筆者認為,“對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所有成員方施加同樣的義務(wù)”是十分必要的,此種做法正是“非歧視原則”的體現(xiàn),筆者同時認為,保障措施針對的是公平貿(mào)易,是為保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而提供的合法的救濟措施,很難說是對區(qū)域內(nèi)貿(mào)易關(guān)系的扭曲,只有歧視性的實施或者濫用保障措施才會對區(qū)域內(nèi)貿(mào)易關(guān)系造成扭曲。

有學(xué)者認為,“雙邊保障措施是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定締約方之間根據(jù)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的專門規(guī)定采取的保障措施,是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的一締約方專門針對原產(chǎn)于另一締約方的產(chǎn)品采取的保障措施。因此,從性質(zhì)上而言,雙邊保障措施是歧視性的?！盵5]根據(jù)上述觀點理解,雙邊保障措施本來就可以是一對一的,TPP/CPTPP規(guī)定可以對某一個特定締約方實施過渡性保障措施。筆者對上述觀點不能茍同,因為判定“來自另一締約方的產(chǎn)品獨自對進口締約方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或損害威脅”,并據(jù)此對某一特定締約方實施雙邊保障措施,應(yīng)當(dāng)限定于兩國之間的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,對于多國參加的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定則不應(yīng)如此,否則既違反 WTO“非歧視原則”,也有違公平貿(mào)易原則。此外,針對 TPP第6.3.1條的特別規(guī)定,還有一種理解,即由于TPP框架下關(guān)稅優(yōu)惠都是“一對一”談成的,因此,TPP第6.3.1條規(guī)定似是考慮到對于某一成員方獲取低于其他成員方關(guān)稅稅率的產(chǎn)品,如果符合發(fā)起保障措施條件的,相關(guān)產(chǎn)業(yè)受到損害的國家可對該特定成員方發(fā)起有關(guān)保障措施。然而,TPP并沒有明確,如果對于所有成員方獲取同等關(guān)稅優(yōu)惠的產(chǎn)品,能否僅對某一成員方或某幾個成員方發(fā)起保障措施。筆者認為,上述可針對部分成員方實施保障措施的歧視性規(guī)定造成了很大不確定性,在區(qū)域內(nèi)成員之間造成歧視,極易引發(fā)貿(mào)易糾紛。TPP第6.3.1等條款本身就帶有歧視性,其對 WTO“非歧視原則”構(gòu)成挑戰(zhàn),可以認為其是開放中的倒退。CPTPP未對TPP保障措施有關(guān)規(guī)定做出任何修正,吸納了包括歧視性規(guī)定的所有規(guī)則,不能不說是一種遺憾。

三 歧視性條款的溢出效應(yīng)及中國的應(yīng)對策略

(一)國際貿(mào)易規(guī)則針對中國之歧視性規(guī)定

事實上,在保障措施方面針對中國的歧視性待遇已有先例。從各國國內(nèi)法角度,美國《1974年貿(mào)易法》第406條和第421條款就是帶有歧視性的特別條款,其中,421條款是專門針對中國的規(guī)定,是“特別保障措施”,根據(jù)該條款美國可以只針對中國出口的產(chǎn)品采取“特別保障措施”。406條款則是針對共產(chǎn)主義國家、非市場經(jīng)濟國家以及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家的,根據(jù)該條款啟動保障措施較為容易。從國際法角度,《中國加入WTO議定書》在保障措施的規(guī)定上,體現(xiàn)在第16條 “特定產(chǎn)品過渡性保障機制” (該規(guī)定已于2013年12月10日到期廢止),其將中美之間的“特別保障條款”擴大到適用中國對任何 WTO成員方的出口,即允許其他 WTO成員方專門針對中國產(chǎn)品按照相關(guān)條款設(shè)定的條件實施保障措施,所謂“特定產(chǎn)品”不是指某類產(chǎn)品,而是特指“來源”為中國的所有產(chǎn)品。在《中國加入 WTO工作組報告書》第242段有關(guān)紡織品和服裝特保機制等,也是針對中國的歧視性規(guī)定,對中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成潛在的損害和風(fēng)險。因此,筆者十分強調(diào)TPP/CPTPP針對某一個成員方實施雙邊保障措施的相關(guān)規(guī)定有較大風(fēng)險,因為其類似于上述“特別保障措施”,盡管中國目前的國際地位和貿(mào)易發(fā)展水平與入世之初不可同日而語,上述多邊貿(mào)易規(guī)則中的歧視性的保障措施規(guī)定也大部分到期失效,但中國仍應(yīng)當(dāng)保持高度警惕,必須在今后商簽的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中防范和杜絕此類條款。

(二)歧視性條款的溢出效應(yīng)與潛在風(fēng)險

目前,中國已簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定均規(guī)定有雙邊保障措施,但這些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定大都是雙邊的,即便是中國-東盟自由貿(mào)易協(xié)定(CAFTA)也不是典型的“一對多”,也不具有“小多邊”的性質(zhì)。只有正在談判的區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系(RCEP)具備“小多邊”特征,因此該自由貿(mào)易協(xié)定更易受到來自TPP/CPTPP規(guī)則的影響。雖然TPP/CPTPP保障措施等貿(mào)易救濟規(guī)則僅約束其締約方,對非締約方并不具有直接影響。但是,即使中國不加入TPP/CPTPP,也要防止TPP/CPTPP協(xié)定相關(guān)條款帶來的外溢效應(yīng)。因為,在美國宣布退出TPP之后,仍有澳大利亞、加拿大、日本、新西蘭、新加坡等中國重要的貿(mào)易伙伴國家作為CPTPP成員國,其中,日本、韓國、澳大利亞、新西蘭以及越南等國家是中國在談判的RCEP的成員方。今后各國在商簽區(qū)域貿(mào)易協(xié)定時,很可能將TPP/CPTPP貿(mào)易救濟模式及其規(guī)定作為樣本參考,或者在商簽區(qū)域貿(mào)易協(xié)定時,將TPP/CPTPP貿(mào)易救濟章節(jié)作為樣本,難以接受新的規(guī)則,這間接對中國區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判帶來較大影響。

中國在借鑒TPP/CPTPP保障措施制度合理性規(guī)定的同時,更要防范其歧視性條款的溢出效應(yīng)。保障措施制度作為TPP/CPTPP達成的貿(mào)易規(guī)則的一部分,不可避免對未來區(qū)域貿(mào)易協(xié)定保障措施相關(guān)規(guī)則帶來影響。特別是TPP/CPTPP保障措施制度中的歧視性條款,與中國當(dāng)初加入WTO所做出較大讓步接受的歧視性條款有很大相似性[注]包括《中國加入WTO議定書》第16條“特定產(chǎn)品過渡性保障機制”規(guī)定,以及《中國加入WTO工作組報告書》第242段有關(guān)紡織服裝特保機制。,中國必須避免其他國家利用制度性安排打壓自身的貿(mào)易優(yōu)勢和競爭力。因此必須避免TPP協(xié)定第6.3.1條及類似規(guī)定,尤其是在參加多個國家的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判時,更要注意保障措施制度中對歧視性條款的防范,杜絕因加入某項貿(mào)易協(xié)定而接受不公平的歧視性規(guī)定,進而對中國產(chǎn)業(yè)帶來損害及風(fēng)險。正因如此,筆者在本文中一再強調(diào)中國參加區(qū)域貿(mào)易協(xié)定要嚴格防止歧視性條款的溢出效應(yīng)和潛在風(fēng)險。未來中國參加區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對保障措施制度進行設(shè)置時,要防范各種形式的歧視性規(guī)定出現(xiàn)。這一方面是維護中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國家利益的需要,另一方面是公平合理的國際經(jīng)濟貿(mào)易新秩序所必須的,如果任由歧視性條款泛濫,將嚴重影響公平貿(mào)易和貿(mào)易自由化目標的實現(xiàn)。

未來中國如果尋求加入CPTPP,類似規(guī)定是否構(gòu)成其他成員方專門針對中國采取的措施?筆者認為不排除此種可能性,中國應(yīng)在準備探討階段即做出防范。即使今后中國不尋求加入CPTPP,TPP/CPTPP針對單獨一締約方實施過渡性保障措施的“歧視性”規(guī)定,中國也必須嚴加防范,在談判中拒絕達成此類歧視性條款。此外,中國應(yīng)將WTO談判中的立場和提案,通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中保障措施制度的設(shè)置有所體現(xiàn),并重點防范有關(guān)歧視性規(guī)定。中國應(yīng)一方面避免貿(mào)易救濟措施的濫用,另一方面,可通過RTA統(tǒng)一成員間在多邊談判中的立場,增強多邊談判中談判立場。[6]

(三)中國對歧視性條款的應(yīng)對策略

目前,保障措施制度作為TPP/CPTPP已經(jīng)達成的貿(mào)易規(guī)則的一部分,不可避免對未來區(qū)域貿(mào)易協(xié)定保障措施相關(guān)規(guī)則帶來影響。中國應(yīng)當(dāng)防范其他國家利用制度性安排打壓自身的貿(mào)易優(yōu)勢和競爭力,因此必須避免TPP協(xié)定第6.3.1條及類似規(guī)定,尤其是在參加多個國家的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判時,更要注意保障措施制度中是否包含歧視性條款,杜絕因加入某項貿(mào)易協(xié)定而接受不公平的歧視性規(guī)定,進而對中國產(chǎn)業(yè)帶來損害及風(fēng)險。為防范歧視性條款帶來的不利影響,中國應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面工作:

一是及時跟進多邊及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中保障措施實踐并加強對有關(guān)問題的研究。目前,雖然美國退出了TPP,但是其通過雙邊談判和美日自由貿(mào)易協(xié)定、重談北美自由貿(mào)易協(xié)定、美韓自由貿(mào)易協(xié)定等時機,推動其貿(mào)易救濟規(guī)則和公平貿(mào)易理念,對中國未來區(qū)域貿(mào)易協(xié)定及參與多邊貿(mào)易規(guī)則造成潛在影響。而且,即便沒有美國的參與,CPTPP作為眾多成員方的“小多邊”區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,其對未來國際貿(mào)易規(guī)則也具有不可忽視的影響力。因此,對于TPP/CPTPP保障措施歧視性規(guī)定要密切關(guān)注,及時跟進并審慎應(yīng)對,分析制度形成的背景及深層次原因,盡早制定有效的應(yīng)對策略,防止在與有關(guān)國家進行區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判時對中國有不良影響,做好潛在“溢出性效應(yīng)”的防范和應(yīng)對。

二是要堅持保障措施“非歧視性”立場不動搖,在規(guī)則設(shè)置上有利于維護國家利益。TPP/CPTPP雙邊保障措施中規(guī)定成員方可針對某一國產(chǎn)品實施保障措施,這為成員方歧視性實施保障措施預(yù)留了空間。中國在進行RCEP等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判時,必須堅持WTO“非歧視原則”在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的適用,嚴防在保障措施等規(guī)則中設(shè)定類似TPP協(xié)定第6.3.1條的歧視性規(guī)定,造成潛在的風(fēng)險。應(yīng)以GATT和WTO多邊貿(mào)易協(xié)定框架下保障措施規(guī)則為基礎(chǔ),熟練運用規(guī)則,穩(wěn)妥開展區(qū)域協(xié)定下保障措施相關(guān)談判。在保障措施制度設(shè)計時,應(yīng)在區(qū)域貿(mào)易安排內(nèi)部保留保障措施制度,為各成員方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供必要的救濟;另一方面,應(yīng)當(dāng)防止濫用保障措施的貿(mào)易保護主義,在保障措施制度設(shè)計中做出相對嚴格的實施條件限定。更為重要的是,要防范各種形式的歧視性條款出現(xiàn)。具體而言,應(yīng)在制度中確保雙邊保障措施不得針對某一個或某幾個特定成員方實施,而應(yīng)當(dāng)對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所有成員方實施。這一方面是維護中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國家利益的需要,另一方面是公平合理的國際經(jīng)濟貿(mào)易新秩序所必須的,如果任由歧視性條款泛濫,將嚴重影響公平貿(mào)易和貿(mào)易自由化目標的實現(xiàn)。

三是積極利用保障措施規(guī)則有效應(yīng)對摩擦,保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)WTO多邊保障措施制度和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定規(guī)定,要在符合規(guī)定情形時果斷采取保障措施,對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)該保護時要堅決保護,保護的程度也要與中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)。對他國對中國產(chǎn)品實施的保障措施,要運用國際貿(mào)易規(guī)則積極磋商,堅決防范對中國產(chǎn)品的歧視,并靈活采用補償和報復(fù)等方式予以回擊。當(dāng)前國際貿(mào)易保護主義抬頭,美國將貿(mào)易逆差與公平貿(mào)易掛鉤,2017年下半年已就知識產(chǎn)權(quán)問題對中國啟動了“301調(diào)查”,通過區(qū)域貿(mào)易推行其貿(mào)易規(guī)則的意圖也較為明顯。2018年3月,美國又以232“國家安全”為由對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品實施保障措施,加征較高關(guān)稅,中國根據(jù)《保障措施協(xié)定》規(guī)定制定中止減讓清單,采取措施平衡美國貿(mào)易保護措施對中國利益造成的損失。

四是借助區(qū)域貿(mào)易協(xié)定實現(xiàn)多邊層面難以實現(xiàn)之利益訴求。考慮到中國在WTO多邊談判中曾經(jīng)遭受過歧視性待遇,在當(dāng)前經(jīng)濟實力和綜合國力不斷增強的形勢下,宜通過簽署公平、公正、無歧視性的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,逐漸增加對區(qū)域貿(mào)易規(guī)則的影響力,進而通過區(qū)域貿(mào)易規(guī)則影響多邊貿(mào)易規(guī)則,巧妙借助區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,設(shè)置反映中國利益和訴求的保障措施制度,化解在多邊貿(mào)易領(lǐng)域?qū)χ袊钠缫曅砸?guī)定和風(fēng)險,為中國國際貿(mào)易發(fā)展創(chuàng)造公平的貿(mào)易環(huán)境。例如,在中韓自由貿(mào)易協(xié)定中,根據(jù)反傾銷和反補貼部分相關(guān)規(guī)定,韓國不能將中國視為非市場經(jīng)濟國家,如此規(guī)定既符合中國的國家利益,也符合在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中實現(xiàn)多邊層面暫時難以達成的訴求的趨勢。