李亞男 張先軍 汪 露

山東省濟寧市截蓄導(dǎo)用工程是南水北調(diào)東線第一期工程重要組成部分，是確保南水北調(diào)東線水質(zhì)穩(wěn)定達到III類水的重要工程之一。任務(wù)是在南水北調(diào)工程調(diào)水期間，首先服從全省保障調(diào)水水質(zhì)的統(tǒng)一調(diào)度，將濟寧市污水處理廠12萬t/d和濟寧高新區(qū)污水處理廠7萬t/d，共計19萬t/d達標(biāo)排放的中水，最大限度地利用老運河、洸府河人工濕地接納中水進行聯(lián)合調(diào)度，實現(xiàn)濟寧洸府河和老運河段在南水北調(diào)干線輸水期間零污染排放，確保南水北調(diào)工程輸水干線水質(zhì)達到穩(wěn)定。工程于2008年12月底開工，2010年底完成主體工程建設(shè)，具備“截、蓄、導(dǎo)、用”功能。2011年12月完成合同工程項目驗收及試運行工作，滿足工程設(shè)計要求，具備運行條件。

一、工程建設(shè)情況及問題的提出

1.工程背景及問題提出

南水北調(diào)工程世人矚目，南水北調(diào)東線能否成功更是關(guān)鍵。專家指出：東線調(diào)水成功關(guān)鍵在山東，山東關(guān)鍵在濟寧。解決好濟寧的污水問題已上升到國家問題的層面。根據(jù)國家、省市的治污安排，“截、蓄、導(dǎo)、用”多措施綜合實施。截蓄導(dǎo)用工程與老運河人工濕地、洸府河人工濕地聯(lián)合調(diào)度，徹底解決濟寧市污水處理廠、濟寧高新區(qū)污水處理廠達標(biāo)中水排放問題。

工程建成后如何運行管理是濟寧水利部門關(guān)心并亟需解決的問題。根據(jù)水利工程屬于公益事業(yè)的原則，工程建設(shè)完成移交給編制成立的事業(yè)管理單位。為此，市水利局分別向市政府有關(guān)部門請示報告擬成立副縣級管理單位，以便于協(xié)調(diào)高新區(qū)、太白湖區(qū)、市環(huán)保局、中山水務(wù)等不同的部門。限于成立副縣級編制必須由省一級編制部門批復(fù)，此請示未得到批復(fù)。為長期、穩(wěn)定地做好工程運行管理，市水利部門請示成立科級管理單位，綜合協(xié)調(diào)不同部門。限于市級精簡編制，不得成立新的事業(yè)單位。因此，如何管理截蓄導(dǎo)用工程成為水利部門探討的問題。

2.水利工程運行管理的現(xiàn)狀

水利工程管理單位是公益性事業(yè)單位。過去的水利工程完成后，一般由政府成立相應(yīng)的機構(gòu)對已完成工程進行管理。這種計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物有其一定的優(yōu)點：一是人員固定，二是管理范圍與內(nèi)容清晰，三是易于調(diào)度與管理，四是易于與地方政府建立長期的協(xié)作管理機制。缺點是缺乏創(chuàng)新、沒有競爭意識、易于養(yǎng)懶人，管理人浮于事等。水利工程目前管理現(xiàn)狀是：河道管理處、水庫管理處、閘、泵站管理所等市政府成立的具有一定編制與經(jīng)費的管理機構(gòu)，人員編制穩(wěn)定，經(jīng)費列入到當(dāng)年財政預(yù)算。

3.管理方案選擇

方案一，委托現(xiàn)有的河道管理單位進行管理

工程完成后，新的管理機構(gòu)不能到位，水利業(yè)務(wù)有關(guān)部門建議將已建成的工程移交給梁濟運河管理處或泗河管理處，主要考慮其與工程有一定的聯(lián)系，有較強的管理經(jīng)驗。由于截污導(dǎo)流工程屬于非營利工程，根據(jù)國家發(fā)改委、水利部、國務(wù)院調(diào)水辦對工程的批復(fù)，要求濟寧市政府組建項目法人，負責(zé)工程建設(shè)與管理，并承擔(dān)工程運行管理費用，結(jié)合《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》，工程新增管理機構(gòu)編制定員43人。梁濟運河管處、泗河管理處人員數(shù)量距離上述定編數(shù)量分別缺少25%、48%，將影響單位的正常工作。

方案二，成立新的機構(gòu)進行管理

根據(jù)國家、省有關(guān)部門的批復(fù)，建設(shè)管理單位向有關(guān)部門匯報，市有關(guān)部門請示報告成立已批復(fù)的新增機構(gòu)，較符合傳統(tǒng)水利工程的管理運行慣例。但是，由于各級在精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，減員增效，新成立機構(gòu)進行管理已不可能。

方案三，政府購買服務(wù)

20世紀(jì)80年代以來美國、英國等國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“下一步運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。我國自20世紀(jì)末引入政府購買公共服務(wù)制度，2012年還處在探討、摸索的階段。濟寧市水利部門大膽探索，積極行動，認真學(xué)習(xí)外地市的先進做法，決定向市委市政府及有關(guān)部門報告，率先實行政府購買服務(wù)，以提高行政效率，破解編制限制不能夠解決工作中現(xiàn)實問題的難題。

綜合比較上述三種方案，決定正式引進政府購買服務(wù)模式，經(jīng)費由市財政落實。

二、購買服務(wù)的運行情況

1.實施情況

根據(jù)濟寧市人民政府會議紀(jì)要（濟政〔2012〕27號）精神，濟寧市截污導(dǎo)流工程運行管理工作由市南水北調(diào)局負責(zé)；工程運行管理方式根據(jù)《關(guān)于分類事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）關(guān)于“創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購買服務(wù)機制”的要求，按照“按事?lián)芸?、花錢買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，采取市場化運作模式，通過公開招標(biāo)優(yōu)選符合資質(zhì)的單位，對工程進行日常管理，以降低運行成本；費用由市財政局列入年度預(yù)算按時足額撥付到位。

市水利部門2011年12月在濟寧市公共資源交易中心公開向全國范圍內(nèi)發(fā)布招標(biāo)公告。第一個服務(wù)期為2012年1月1日～2015年12月1日。2015年再次公開招標(biāo)優(yōu)選符合資質(zhì)的單位，服務(wù)期2016年2月1日～2019年1月31日。購買服務(wù)按照公開招標(biāo)程序進行。

運行多年來，監(jiān)管與中標(biāo)單位嚴(yán)格按照工程運行管理招標(biāo)文件和合同要求，對工程運行管理單位進行監(jiān)管，督促其做好、做細各項工作。組織制定各項規(guī)章制度、操作規(guī)程、實施細則；建立工程運行檔案記錄，并按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理；強化現(xiàn)場管護制度化、規(guī)范化、常態(tài)化；注重提升管理人員業(yè)務(wù)技能和專業(yè)水平。聯(lián)合市污水處理廠編制了水污染突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并與相關(guān)部門建立聯(lián)動機制，共同應(yīng)對處置水污染突發(fā)事件，確保了老運河濟寧段控制單元、洸府河控制單位濟寧段子單元污染物零排放。

2.體現(xiàn)的優(yōu)勢

擺脫了編制解決問題的限制。截污導(dǎo)流工程運行管理原計劃新成立具有行政級別和管理職能的事業(yè)單位，需要增加事業(yè)人員和財政經(jīng)費，還要有固定的辦公場所。“花錢買服務(wù)”模式在濟寧市截蓄導(dǎo)用工程成功推行應(yīng)用，為社會公益技術(shù)服務(wù)相關(guān)范疇內(nèi)行業(yè)管理提供了一條可鑒之路。該模式在沒有增設(shè)辦事機構(gòu)和增加人員編制的前提下圓滿完成了各項工作任務(wù)，確保了工程優(yōu)質(zhì)高效的發(fā)揮功能和效益。既減少了財政花費，減輕了政府負擔(dān)，又降低了工程運行管理成本，節(jié)約了運行管理經(jīng)費，綜合優(yōu)點突出，推廣潛力巨大。

優(yōu)化社會資源，增加了競爭服務(wù)意識。中標(biāo)企業(yè)認真履行合同，既是受益者，也是創(chuàng)新服務(wù)，不斷被評估者。同時提升了企業(yè)自身的運營管理水平，增加了職工就業(yè)崗位，而且拓展了經(jīng)營創(chuàng)收領(lǐng)域，取得了新的經(jīng)濟效益。

三、存在問題

1.管理不到位問題

（1）人員不能實際到位。運行管理單位管理按照服務(wù)合同定員38人，實際運行管理人員到位30人，原因是管理人員是兼職。各項管理程序按照足額人數(shù)制定，實施中不到位。

（2）資金不能足額到位。除人員工資外，政府購買的各類建筑物等養(yǎng)護維修、故障搶修、大修、運行、和安全管理、安全監(jiān)控和巡視等，年日常維護費用不能足額到位，存在虛報、多報等現(xiàn)象。

（3）管理不到位。管理人員為中標(biāo)企業(yè)兼職管理人員，在崗工作天數(shù)不能滿足購買合同中的約定時間，為離散型管理，影響了工程運行管理解決問題的及時性，影響了運行管理研究創(chuàng)新團隊引領(lǐng)作用。

2.法制約束力不到位問題

由于中標(biāo)公司不具有相關(guān)行政職權(quán)，在維護工程主體權(quán)屬、保障工程及設(shè)備安全、處置工程違法違規(guī)事件時，處理問題的能力明顯不足，與有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)也十分困難。造成一些涉及工程安全的問題無法解決，難以保障工程正常穩(wěn)定運行，最終影響工程功能效益的穩(wěn)定發(fā)揮。例如：高新區(qū)范圍內(nèi)的蓼溝河節(jié)制閘圍墻先后三次遭到當(dāng)?shù)夭幻魃矸萑藛T惡意破壞推倒，三次報警，處理情況未果。截蓄導(dǎo)用的蓄水區(qū)地處太白湖新區(qū)石橋鎮(zhèn)和南陽湖農(nóng)場，占地近九千畝，不斷有村民在工程管理區(qū)內(nèi)私搭亂建、強摘強種、養(yǎng)魚養(yǎng)鵝，對工程資源進行侵占和破壞，嚴(yán)重影響工程的正常運行。

四、建議

（1）頂層設(shè)計，制訂南水北調(diào)保障水質(zhì)運行管理與法制約束力相結(jié)合的管理措施。市級層面積極探索運行管理單位與執(zhí)法部門聯(lián)合模式，成立市政府聯(lián)合協(xié)調(diào)管理辦公室。協(xié)調(diào)高新區(qū)、太白湖區(qū)、市污水處理廠、高新區(qū)污水處理廠、老運河人工濕地、洸府河人工濕地。聯(lián)絡(luò)市環(huán)保局、市公安局、市綜合執(zhí)法局、市水利局等部門。打擊查處涉及工程安全的違法犯罪行為，保障工程設(shè)施安全。

（2）強化監(jiān)督與評估。主管部門要實行全方位跟蹤管理，每個服務(wù)點全程監(jiān)控；人員到位實行指紋考勤管理，巡視采用到位點打卡制。對中標(biāo)的服務(wù)企業(yè)要科學(xué)全面的評估、考核；對管理情況、具體的運行實施情況、制度建設(shè)情況、資金到位情況、設(shè)備保障情況、應(yīng)急反應(yīng)能力情況等具體的考核評估，以便對其服務(wù)的執(zhí)行合同能力綜合檢查，做出獎懲決定。

（3）采取黑名單管理制度。中標(biāo)單位在運行管理上，必須按承諾的文件對工程管理進行投入。查實虛報工程維修費用，采取黑名單管理制度，限制6年內(nèi)不得參與公共事業(yè)單位服務(wù)競標(biāo)，信息進入到公共資源交易中心