趙永軍

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

2017年9月，國務院印發(fā)了《國務院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)，將水行政主管部門組織實施的生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收審批事項取消，并要求水利部通過三項措施加強事中事后監(jiān)管：一是制定和完善與水土保持有關(guān)的標準，便于生產(chǎn)建設單位按標準執(zhí)行；二是明確要求生產(chǎn)建設單位應當加強水土流失監(jiān)測，在生產(chǎn)建設項目投產(chǎn)使用前，依據(jù)經(jīng)批復的水土保持方案及批復意見，組織第三方機構(gòu)編制水土保持設施驗收報告，向社會公開并向水土保持方案審批機關(guān)報備；三是強化生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批，加強對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，依法查處水土保持違法違規(guī)行為，并將處罰結(jié)果納入國家信用平臺，實行聯(lián)合懲戒。至此，由水行政主管部門組織實施了16年的水土保持設施驗收工作退出歷史舞臺，由第三方機構(gòu)編制水土保持設施驗收報告，向社會公開并向水土保持方案審批機關(guān)報備成為最為直接的替代措施。水利部于2017年11月發(fā)布《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，規(guī)定依法編制水土保持方案報告書的生產(chǎn)建設項目在投產(chǎn)使用前，生產(chǎn)建設單位應當根據(jù)水土保持方案及其審批決定等，組織第三方機構(gòu)編制水土保持設施驗收報告。為保障水土保持設施驗收質(zhì)量和效果，需要針對第三方機構(gòu)的認定(選擇)和相關(guān)工作要求開展專門調(diào)查研究，以指導從業(yè)行為、保障評估質(zhì)量，既要保持生產(chǎn)建設項目水土保持工作的銜接與過渡，維護和保障生態(tài)文明建設成果，又要體現(xiàn)便民高效的改革精神，促進實體經(jīng)濟的健康發(fā)展。

1 第三方機構(gòu)的概念與作用

所謂第三方，指兩個相互聯(lián)系的主體之外的某個客體，可以和兩個主體有聯(lián)系，也可以獨立于兩個主體之外，是一個獨立的客體。市場經(jīng)濟背景下，第三方通常指合同關(guān)系雙方的兩個主體之外相對獨立、有一定公正性的第三主體，目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐。在水土保持方案實施過程中，當事的雙方是生產(chǎn)建設單位和公共利益方，政府通過審批水土保持方案來代表公共利益規(guī)定水土流失防治的要求與標準，生產(chǎn)建設單位籌資建設水土保持設施或采取相應措施使水土流失控制在相應標準之內(nèi)。第三方應根據(jù)生產(chǎn)建設單位提供的過程資料和現(xiàn)場核查認定的情況，評估是否達到當事雙方事先約定的水土流失防治要求和標準，這需要第三方機構(gòu)保持獨立公正的立場。

獨立第三方機構(gòu)，是對應兩個互有利益矛盾、不同訴求的當事雙方而言的。按代建制的思路，具體項目的設計單位、施工單位、設備材料供應商、工程監(jiān)理單位、過程監(jiān)測單位和建設管理單位等，與建設單位同屬一個利益共同體，不算獨立第三方，與建設單位有共同出資方等利益關(guān)聯(lián)的單位，也不算獨立第三方。項目周邊一定范圍的單位和居民，各級水行政主管部門、其他的政府機構(gòu)及財政供養(yǎng)的全額事業(yè)單位，均可算是公共利益方，也不算獨立第三方，其利益關(guān)聯(lián)應在審批水土保持方案環(huán)節(jié)一并考慮。生產(chǎn)建設項目水土保持驗收報告，應在生產(chǎn)建設單位組織編制的驗收總結(jié)報告的基礎上，對法定義務落實情況、水土保持設施建設情況、水土保持效果等主要內(nèi)容進行評估，判定水土流失防治任務的完成與達標情況。因此，第三方機構(gòu)不應與雙方特別是生產(chǎn)建設單位有利益關(guān)聯(lián)，應是具有獨立承擔民事責任能力且具有相應水土保持技術(shù)條件的企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或其他組織。

2 第三方機構(gòu)的選擇

第三方機構(gòu)評估就是從局外人的角度評估建設單位法定義務的落實情況，檢查或驗證水土保持方案確定的任務是否完成，水土流失防治的要求和效果是否達標，直接影響周邊的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)建設單位的投資收益，可見公正性是選擇第三方機構(gòu)秉承原則排在第一位的，因此第三方機構(gòu)應是獨立于當事雙方之外的公正的技術(shù)機構(gòu)。第二位的是專業(yè)性，評估機構(gòu)應具有相應的專業(yè)人員和設備，并在其他項目中承擔過水土保持方案編制、監(jiān)理、監(jiān)測等全套業(yè)務，具備審核資料、查看外業(yè)、效果評定等能力的專業(yè)隊伍。第三位的是技術(shù)權(quán)威性，第三方機構(gòu)檢查或驗證的結(jié)論須得到雙方的認可，并與周邊環(huán)境和歷史數(shù)據(jù)相銜接，因此要選專業(yè)性較強、有較好信譽的專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，這樣其出具的結(jié)論才會被當事雙方認可。第四位的是公益性或非營利性，第三方機構(gòu)承擔水土保持驗收評估工作不應以營利為目的，可按工作成本加合理利潤的方式計取服務費用，不能出現(xiàn)暴利和壟斷現(xiàn)象，這樣評估機構(gòu)方可規(guī)避利益局限而不至于放松把關(guān)要求。第五位的是單位信譽。評估機構(gòu)信用等級越高，越在乎評估結(jié)論的真實性和有效性，越重視評估把關(guān)工作，失誤就會越少。因此，第三方評估機構(gòu)應以具備水土保持相關(guān)職能的二類事業(yè)單位、具有全部相關(guān)資質(zhì)的行業(yè)(集團)外的國有企業(yè)及水土保持從業(yè)年限較長的民營企業(yè)為主。

從事水土保持驗收達標評估工作的第三方機構(gòu)，可以有三種主要形式：一是任意第三方，由生產(chǎn)建設單位自行選擇；二是行業(yè)自律組織評比認定一批單位并商定相應工作規(guī)則和達標要求，供生產(chǎn)建設單位自行選擇；三是由權(quán)威第三方進行審查評估，類似水土保持方案審批前的技術(shù)審查，僅少數(shù)單位可以從事這項工作，可由水行政主管部門指定。第一種形式，以建設單位的自查初驗報告為基礎，由第三方機構(gòu)在工程施工結(jié)束后編制驗收(評估)報告，對工程量的匯總審核和防治效果進行綜合分析，判定方案規(guī)定的任務是否完成、防治標準是否實現(xiàn)。但由于是建設單位委托，其話語權(quán)和公正性受到限制，且技術(shù)水平和把關(guān)尺度不一，難以保障工作質(zhì)量，甚至使第三方機構(gòu)評估制度流于形式，與生態(tài)文明的時代要求有較大差距。第三種形式，第三方機構(gòu)對生產(chǎn)建設單位編制完成的自查初驗報告進行審查評估，認定是否真實、達標，判別現(xiàn)場有無隱患。這類單位不得從事生產(chǎn)建設項目領(lǐng)域的水土保持技術(shù)服務，以防對其他水土保持技術(shù)服務單位造成不公平競爭。但會有變相許可之嫌，由生產(chǎn)建設單位出資委托也不符合常理。第二種形式，具體工作與第一種形式類似，但被委托單位需具備相應的條件。幾年前，第二種形式曾有過一段時期的實踐，發(fā)揮了積極的推動作用，現(xiàn)仍可適應招投標制度的要求，推薦采用這種形式。行業(yè)自律組織應根據(jù)需要引導第三方評估機構(gòu)開展工作和發(fā)展，使之有合適的總量和地域分布，通過成果核查和信用考核達到動態(tài)供需平衡。

3 第三方機構(gòu)的主要工作內(nèi)容

(1)編制水土保持設施清單。根據(jù)水土保持方案(含變更)確定的水土保持措施體系，查閱工程設計資料，以施工標段為單元編制水土保持設施(含臨時措施)清單，注明規(guī)格、材質(zhì)、布局等設計要點，并繪制各標段的水土保持設施平面布置圖。記錄遺漏和未達到方案要求的水土保持措施，這是整個驗收評估工作的基礎，不能偷工減料。在此基礎上，匯總形成整個項目的各類水土保持設施的措施量。沒有開展水土保持設施相應設計的，應根據(jù)水土保持方案確定的措施體系直接進入第2個步驟，赴現(xiàn)場如實查驗形成設施清單和平面布置圖。

(2)措施量現(xiàn)場核查。對照各標段的水土保持設施清單和平面布置圖，除臨時措施外，現(xiàn)場核查各類水土保持設施的措施量和分布情況。對工程措施，查看外觀質(zhì)量和尺寸規(guī)格，利用回彈儀、坡度儀核查其強度和布設合理性。對喬木類植物措施，查看其間距、植株胸徑、郁閉度和保存率；對草被類植物措施，核查其覆蓋度、長勢和灌溉設施。記錄措施實施的變化情況，修改水土保持設施清單及其圖件。評判水土保持設施的防治效果，對裸露面和防治不達標的邊坡、地塊進行標記并拍照。對外觀質(zhì)量明顯偏差、規(guī)格材質(zhì)與設計要求差距較大的，還應對隱蔽部位進行挖掘檢查。對增加措施量的水土保持設施，應拍照并量測外觀尺寸，在水土保持設施清單中予以補充。外業(yè)核查結(jié)束后，在水土保持設施清單中，增加1列專門給出各標段水土保持設施的照片。

(3)內(nèi)業(yè)檔案資料核查。主要核查并收集四類資料。第一類是水土保持相關(guān)資料，主要是水土保持監(jiān)測實施方案、工作日志、月報、季報和總結(jié)報告等；水土保持監(jiān)理實施細則、工作日志、月報、季報及質(zhì)量檢測與評定資料等；水土保持管理資料，主要包括規(guī)章制度、機構(gòu)設立資料，水行政主管部門檢查資料及處理結(jié)果資料等。第二類是各標段的水土保持設施資料，主要收集水土保持單位工程驗收鑒定書、總監(jiān)理工程師簽字的計量支付憑證(工程量和價款結(jié)算)，作為驗收評估的附件。若沒有鑒定書和支付憑證，則需要對照水土保持設施清單，查找施工、驗收等資料，找出水土保持設施的數(shù)量、質(zhì)量和造價等內(nèi)容進行復印或拍照確認，列表匯總并分別注明檔案資料的出處(即出自哪卷、冊和第幾頁)。找不到相應內(nèi)容的，應要求生產(chǎn)建設單位對檔案資料進行整改。第三類是臨時措施的資料，查找施工等資料、收集照片，對比水土保持監(jiān)測、監(jiān)理資料，列表匯總并分別注明其出處。工程初步設計報告、施工圖設計文件中沒有臨時措施的，其工程量的認定應當更為謹慎。第四類是協(xié)議合同等資料，主要包括征占地情況，土石方取、棄情況，水土保持補償費征繳情況，水土保持相關(guān)技術(shù)服務合同等。

(4)外業(yè)效果核查。利用工程建設期間和投產(chǎn)前的高分遙感影像，核查其施工擾動范圍和防護情況，在工程周邊1～2 km范圍內(nèi)的緩沖區(qū)內(nèi)，查找取土場、棄土場和施工生產(chǎn)生活場地，并赴現(xiàn)場排查。利用無人機攝影技術(shù)獲取項目區(qū)及周邊一定范圍的正射影像，分區(qū)核算擾動土地整治率、林草成活率及植被覆蓋率等指標。結(jié)合措施量的現(xiàn)場核查情況，分別計算各項水土流失防治指標，并根據(jù)征占地協(xié)議和驗收移交情況對工程投產(chǎn)后的防治責任范圍進行確認。查閱監(jiān)理、監(jiān)測資料，對操作合規(guī)性、數(shù)據(jù)整編規(guī)范性、成果合理性進行分析評價，還要對項目設置的水土保持監(jiān)測點進行現(xiàn)場檢查核實。

(5)報告編寫。根據(jù)上述內(nèi)容編寫驗收報告，主要內(nèi)容包括項目及項目區(qū)情況，生產(chǎn)建設單位履行水土保持法定義務情況，工程占地及土石方平衡情況，水土保持設施的設計情況、實施情況、驗收情況，水土保持監(jiān)測工作開展情況、水土保持監(jiān)理工作開展情況，建設期間、投產(chǎn)前的水土流失防治指標達標情況，表土處置、工程質(zhì)量與渣場安全情況，驗收評估結(jié)論和尾留工程。其中，驗收評估結(jié)論主要包括生產(chǎn)建設單位法定義務完成情況、水土保持措施體系配置及工程等級確定情況、水土保持設施建設情況、施工過程水土流失控制情況、水土流失防治效果、水土保持設施運行維護責任落實情況等，并明確是否達到水土保持方案確定的建設任務和防治標準，附生產(chǎn)運行期水土流失防治責任范圍、水土保持設施清單及附圖；此外，還應將第(1)～(4)項工作底稿裝訂成冊作為附件以備水行政主管部門核查。尾留工程指設計中存在或現(xiàn)場確實需要但沒有實施的水土流失防治工程，需要有明確的設計圖紙，預留了所需費用，而且不影響各項防治指標的達標。對尾留工程，應明確完工期限，在向水行政主管部門報備材料中專門列出并公示。編寫報告過程中，無法定量分析或難以確定是否達標時，需要重復檔案資料查閱和現(xiàn)場復核工作。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，同生產(chǎn)建設單位協(xié)商確定驗收報告的保密要求。

4 評估的方式與第三方機構(gòu)管理

在水土保持方面，對工程建設的參建方來說，生產(chǎn)建設單位、設計單位和施工單位無疑承擔主要責任，技術(shù)審查單位、工程監(jiān)理單位、水土保持方案審批機構(gòu)承擔次要責任，水土保持監(jiān)測單位、水土保持監(jiān)督檢查單位等承擔更次要責任。第三方機構(gòu)編寫水土保持設施驗收報告，應站在中立角度進行評估，對雙方議定的任務和效果達標情況進行評判，不需要評價任務和指標的合理性。對指標設置過高，未按批準的水土保持方案實施的情形，要單設章節(jié)專門論證水土保持功能的影響，生產(chǎn)建設單位組織驗收會議時應邀請有關(guān)專家參加或事先征求水土保持方案審批部門的意見。對實施效果較差的，應按責任區(qū)分的層次逐級排查責任。首先，分析生產(chǎn)建設單位是否盡了責，再看設計單位是否將水土保持設施進行了同步設計，然后看施工合同是否有專門的水土保持要求或單獨的水土保持合同。其次，再查看監(jiān)理單位是否落實了質(zhì)量、進度和投資的控制措施。最后，查看水土保持監(jiān)測單位是否向水行政主管部門如實報送了相關(guān)內(nèi)容，水行政主管部門跟蹤檢查是否及時發(fā)現(xiàn)并督促整改，并根據(jù)情況給出各參建單位信用評價建議。對明顯不能通過驗收的項目，如果第三方弄虛作假、編造數(shù)據(jù)使其通過驗收，那么一經(jīng)查實就將其記入黑名單。

選擇第三方機構(gòu)，在考慮獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性和信譽好等要求的同時，還應考慮我國的國情和社會發(fā)展的階段性特征，在強調(diào)機構(gòu)獨立公正的基礎上，將評估質(zhì)量與主要專家的信用相關(guān)聯(lián)，形成第三方機構(gòu)與權(quán)威自然人相結(jié)合的質(zhì)量共同體，每個評估機構(gòu)設立1～3位首席評估專家，形成單位擔責、首席專家信用擔保的驗收評估工作模式，評判水行政主管部門和生產(chǎn)建設單位當事雙方約定的水土流失防治任務的實施情況和效果。

水行政主管部門還應加強對水土保持設施驗收工作的管理和監(jiān)督執(zhí)法。首先是實行聯(lián)合懲戒制度，對未開展水土保持設施驗收而投產(chǎn)且明顯不達標而做出驗收合格結(jié)論的，進行監(jiān)督執(zhí)法，予以糾正，并將生產(chǎn)建設單位及第三方機構(gòu)記入黑名單，對同一生產(chǎn)建設單位的水土保持方案予以限批停批，對第三方機構(gòu)及首席專家編報的驗收報告不予報備。二是加強培訓管理，行業(yè)自律組織應當定期組織第三方機構(gòu)進行交流研討或培訓，對出現(xiàn)的階段性問題進行研究處理，確保驗收報告的質(zhì)量，最終形成完整的技術(shù)標準體系。三是開展驗收核查工作，在收到生產(chǎn)建設單位的報備材料后，在2～3個月內(nèi)由水行政主管部門或流域機構(gòu)采用隨機輪換的方式進行驗收核查工作，對驗收報告的真實性和水土保持設施變更情況進行核查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

5 結(jié) 語

自主驗收是水行政主管部門貫徹政府“放管服”改革精神服務實體經(jīng)濟的重要舉措，初期應加強技術(shù)指導和督促檢查，確保生產(chǎn)建設單位落實水土保持“三同時”主體責任。為防止驗收工作流于形式，須加強對驗收報告報備的核查與管理工作，確保驗收內(nèi)容不缺項，驗收標準不降低，驗收結(jié)果全公開。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多且比較嚴重的，應在報備手續(xù)辦結(jié)前進行重點核查。

為防止個別服務單位“一條龍”包辦式服務，進而出現(xiàn)假措施、假數(shù)據(jù)、假結(jié)論等情況，使驗收工作流于形式，在初期有必要明確制衡要求，即編制水土保持設施驗收報告的第三方是純粹第三方，各方數(shù)據(jù)和成果均同時報備、同時核查。第三方的水土保持從業(yè)時間應超過5年，首席專家應具有教授級職稱并參加定期組織的技術(shù)研討。

在實際操作層面，引入并發(fā)揮好第三方機構(gòu)進行評估還有不少障礙。首先，如何確定第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性。這涉及評估機構(gòu)和首席專家的資質(zhì)、評估機構(gòu)的合法性等問題。其次，如何保證第三方評估機構(gòu)的公正性，誰來監(jiān)督第三方評估機構(gòu)。再次，如何保障第三方機構(gòu)的權(quán)威性，使其在評估過程中敢于說“不”， 防范利益有關(guān)方收買、干擾甚至要挾第三方機構(gòu)。這些難題，需要在實踐中不斷摸索、逐步解決，最終形成符合中國國情的第三方機構(gòu)評估機制，讓成熟而專業(yè)的技術(shù)服務機構(gòu)參與進來，保障驗收評估成果的可靠性。

[作者簡介] 趙永軍(1969—)，男，河北石家莊市人，教授級高級工程師，博士，主要從事水土保持管理工作。

[收稿日期] 2018-02-10