牛崇桓，程 復(fù)

(水利部 水土保持司，北京 100053)

1991年我國(guó)的水土保持法正式頒布，建立了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案和水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度。1994年水利部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合發(fā)布《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》，啟動(dòng)實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度和水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度。2002年水利部頒布《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》，明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收的任務(wù)、程序和標(biāo)準(zhǔn)。2008年水利部發(fā)布《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)(以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》)和《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》(GB/T 22490—2008)兩個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的目標(biāo)體系和驗(yàn)收要求，為建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治和水行政主管部門開展監(jiān)督管理提供了有力的支撐。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新時(shí)代對(duì)水土保持工作提出了新任務(wù)新要求，完善生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系已成為當(dāng)前緊迫的任務(wù)。

1 現(xiàn)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系的應(yīng)用實(shí)踐

《標(biāo)準(zhǔn)》建立了水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)二類別、三等級(jí)、三階段、六指標(biāo)體系，為有效預(yù)防和治理生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致的水土流失，減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，減少水土流失危害等起到了重要作用。

1.1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)

(1)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目二類別設(shè)計(jì)。《標(biāo)準(zhǔn)》將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目按建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)行情況劃分為建設(shè)類和建設(shè)生產(chǎn)類兩個(gè)類別。建設(shè)類項(xiàng)目包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭、水工程、電力工程(水電、核電、風(fēng)電、輸變電)等水土流失主要發(fā)生在建設(shè)期的項(xiàng)目。建設(shè)生產(chǎn)類項(xiàng)目包括礦產(chǎn)和石油天然氣開采及冶煉、建材、火力發(fā)電等水土流失發(fā)生在建設(shè)期和生產(chǎn)運(yùn)行期的項(xiàng)目。

(2)防治標(biāo)準(zhǔn)三等級(jí)設(shè)計(jì)?！稑?biāo)準(zhǔn)》按開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目所處水土流失防治區(qū)和所處地理位置、水系、河道、水資源及水功能、防洪功能等確定水土保持工程建設(shè)按照一、二、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)等級(jí)設(shè)計(jì)防治指標(biāo)值。

(3)防治標(biāo)準(zhǔn)三階段設(shè)計(jì)。《標(biāo)準(zhǔn)》將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在二類別設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，按工程建設(shè)進(jìn)度將其劃分為施工期、試運(yùn)行期和生產(chǎn)運(yùn)行期三個(gè)階段，不同階段內(nèi)規(guī)定不同的防治指標(biāo)值。

(4)防治標(biāo)準(zhǔn)六指標(biāo)設(shè)計(jì)。《標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)計(jì)了六項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)，包括擾動(dòng)土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復(fù)率、林草覆蓋率。

1.2 六項(xiàng)指標(biāo)體系的應(yīng)用

(1)水土保持方案編制。水土保持法規(guī)定水土保持方案應(yīng)當(dāng)包括水土流失預(yù)防和治理的范圍、目標(biāo)、措施和投資等內(nèi)容。因此，確定水土流失防治的定性和定量目標(biāo)是水土保持方案編制的主要內(nèi)容之一。六項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)作為量化水土流失防治定量目標(biāo)的重要指標(biāo)，發(fā)揮了引導(dǎo)防治措施總體布局，安排防治措施體系，優(yōu)化工程施工工藝和控制防治措施質(zhì)量的作用。

(2)水土保持方案技術(shù)評(píng)審。正確設(shè)立水土流失防治目標(biāo)是水土保持方案技術(shù)評(píng)審的重點(diǎn)?！端哭k公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的通知》(辦水?！?016〕123號(hào))，明確把水土流失防治目標(biāo)是否合理作為水土保持方案技術(shù)評(píng)審?fù)ㄟ^的重要條件。通過對(duì)六項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)的嚴(yán)格控制，保證了合理規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)單位的法律義務(wù)，科學(xué)確立了水土流失防治的總體任務(wù)和目標(biāo)，從而提高水土保持方案編制的質(zhì)量和水平。

(3)水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。水土流失防治義務(wù)是否履行、任務(wù)是否完成、目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作的主要內(nèi)容。六項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)作為水土流失防治效果監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)中，為水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和控制的定量化提供了有效途徑，為落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)制度和發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)的控制作用提供了理論支撐。

(4)水土保持設(shè)施驗(yàn)收。評(píng)價(jià)水土流失防治義務(wù)是否履行、任務(wù)是否完成、目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收的主要任務(wù)。六項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)作為反映水土流失防治效果的指標(biāo)體系，在水土保持設(shè)施驗(yàn)收中，已經(jīng)成為衡量和檢驗(yàn)建設(shè)單位是否履行水土流失防治義務(wù)、是否完成水土流失治理任務(wù)、是否滿足《標(biāo)準(zhǔn)》和水土保持方案批復(fù)要求的重要指標(biāo)和手段。

1.3 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目防治標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)用評(píng)估

(1)三等級(jí)設(shè)計(jì)評(píng)估。《標(biāo)準(zhǔn)》按區(qū)域不同將防治標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)三個(gè)等級(jí)，對(duì)治理任務(wù)和效果提出不同要求，未能體現(xiàn)出法律公平性和全面防治的原則。水土保持法規(guī)定對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)過程中可能造成的水土流失，單位和個(gè)人有義務(wù)采取預(yù)防措施；對(duì)已經(jīng)造成的水土流失有義務(wù)采取治理措施。法律規(guī)定的義務(wù)對(duì)任何單位和個(gè)人都是公平和無差別的?！稑?biāo)準(zhǔn)》提出的三等級(jí)設(shè)計(jì)，允許生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)所處的不同區(qū)域執(zhí)行不同的防治標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，承擔(dān)不同的防治義務(wù)和防治效果，沒有體現(xiàn)出水土流失全面防治義務(wù)的公平性。工程等級(jí)體現(xiàn)的應(yīng)該是工程的防治能力和抗逆能力，而非治理程度和效果，無論是自然條件好還是差的區(qū)域，只要造成了水土流失，就應(yīng)該按照“應(yīng)治盡治”的原則進(jìn)行全面治理，提高工程標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)不應(yīng)是提高水土流失防治率，而是提高工程等級(jí)或是設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)。

(2)三階段設(shè)計(jì)評(píng)估?！稑?biāo)準(zhǔn)》將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃分為施工期、試運(yùn)行期和生產(chǎn)運(yùn)行期三個(gè)階段，不同階段內(nèi)規(guī)定不同的防治指標(biāo)值。水土流失防治指標(biāo)體現(xiàn)的應(yīng)該是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的最終防治效果，防治指標(biāo)規(guī)定的也應(yīng)是最終目標(biāo)，并成為工程的水土保持設(shè)計(jì)指標(biāo)。工程建設(shè)階段內(nèi)的水土流失防治效果受工程建設(shè)進(jìn)度制約，一般不易量化控制。如施工期和試運(yùn)行期目標(biāo)僅能反映水土流失防治進(jìn)度情況，因此無須作為工程設(shè)計(jì)指標(biāo)的剛性規(guī)定。

(3)六項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)評(píng)估。全面預(yù)防和治理水土流失是水土保持法確定的強(qiáng)制性法律義務(wù)，任何單位和個(gè)人都必須履行。六項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)中的擾動(dòng)土地整治率和水土流失總治理度在不同的地理位置出現(xiàn)不同的甚至更低的要求，導(dǎo)致對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土流失防治在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)定為無須全面治理的誤解，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治形不成有效的剛性約束，破壞了水土保持法律責(zé)任的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。

2 完善生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系的主要思路

為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)水土保持法的有關(guān)規(guī)定，更好地推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)新時(shí)期水土流失防治的新任務(wù)新要求，水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系的調(diào)整應(yīng)遵循以下原則：

2.1 充分考慮法律義務(wù)的公平性

防治標(biāo)準(zhǔn)體系的建立要充分遵循法律義務(wù)的公平性，法律規(guī)定的義務(wù)應(yīng)該人人平等。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)要按照“應(yīng)治盡治”原則，實(shí)行全面治理，不能因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)類型不同、所處區(qū)域不同就在工程設(shè)計(jì)上減少或減輕生產(chǎn)建設(shè)主體的水土流失防治責(zé)任和防治要求。

2.2 充分考慮水土流失的危害性

防治標(biāo)準(zhǔn)體系的建立要充分考慮我國(guó)因生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目引起的水土流失危害嚴(yán)重并且分布廣泛的特點(diǎn)。不論是在水土流失重點(diǎn)防治區(qū)還是在一般防治區(qū)內(nèi)，水土流失防治任務(wù)應(yīng)該是一致的，只要造成了水土流失，產(chǎn)生了危害，就應(yīng)當(dāng)積極治理。體現(xiàn)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)不應(yīng)該在水土流失防治任務(wù)和目標(biāo)上有所區(qū)別，而應(yīng)該是在防治工程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工程等級(jí)上有所區(qū)別。對(duì)處在水土流失重點(diǎn)防治區(qū)域內(nèi)或是可能產(chǎn)生水土流失危害比較嚴(yán)重的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提高防治工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，如防洪標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)等。

2.3 充分考慮水土流失防治技術(shù)的成熟性

防治標(biāo)準(zhǔn)體系的建立要充分考慮水土流失防治技術(shù)的成熟性，體現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目防治責(zé)任范圍內(nèi)水土流失必須全部治理的底線思維。經(jīng)過長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)形成了完整成熟的水土流失防治技術(shù)措施體系，包括工程、植物及化學(xué)固結(jié)等多種可用的措施。防治標(biāo)準(zhǔn)體系的建立應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目考慮和利用一切可用的防治技術(shù)，形成一套完整的、綜合的防治措施體系，實(shí)現(xiàn)水土流失的全面治理。

2.4 充分考慮防治指標(biāo)的科學(xué)合理性

防治標(biāo)準(zhǔn)體系的建立要充分考慮防治指標(biāo)的統(tǒng)一性和邏輯性。首先是防治指標(biāo)的計(jì)算要有可操作性，對(duì)于不容易獲得或是不能計(jì)算的指標(biāo)不應(yīng)被列入指標(biāo)體系。其次是防治指標(biāo)要有唯一性，各指標(biāo)之間是獨(dú)立的、沒有相互換算的邏輯關(guān)系。再次是防治指標(biāo)要有同一性，應(yīng)該是水土保持工程設(shè)計(jì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是水土保持設(shè)施驗(yàn)收的重要依據(jù)。

3 完善生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系

在充分吸收現(xiàn)有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土流失防治的新要求，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)體系可以考慮生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目二類別、工程等級(jí)依標(biāo)準(zhǔn)、防治標(biāo)準(zhǔn)二階段(設(shè)計(jì)階段和驗(yàn)收階段)及設(shè)計(jì)指標(biāo)和驗(yàn)收指標(biāo)相銜接格局。

3.1 工程類別劃分

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目按建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)行情況劃分為建設(shè)類和生產(chǎn)建設(shè)類，具體劃分方法同《標(biāo)準(zhǔn)》。

3.2 工程等級(jí)劃分

水土流失防治工程按《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)和《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 51018—2014)確定水土保持工程和建筑物的等級(jí)。按照水土保持法規(guī)定，在國(guó)家水土保持重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土保持各項(xiàng)工程按提高一個(gè)等級(jí)(級(jí)別)進(jìn)行設(shè)計(jì)。當(dāng)主體工程設(shè)計(jì)要求更高時(shí)，依照主體工程設(shè)計(jì)規(guī)范確定工程等級(jí)。

3.3 工程階段劃分

在開工前的水土保持方案批復(fù)階段，確定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治設(shè)計(jì)指標(biāo)，在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)運(yùn)行前的驗(yàn)收階段，確定水土保持設(shè)施驗(yàn)收指標(biāo)。

3.4 水土流失防治設(shè)計(jì)指標(biāo)

(1)水土流失治理率(%)。定義為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持措施面積占水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)水土流失面積的百分比。根據(jù)水土保持法規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)其防治責(zé)任范圍內(nèi)的水土流失實(shí)施全面治理。該指標(biāo)能反映出生產(chǎn)建設(shè)單位是否全面履行水土流失防治的法律義務(wù)，設(shè)計(jì)的防治責(zé)任范圍內(nèi)水土流失是否全部治理。

(2)水土流失強(qiáng)度控制率(%)。定義為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)平均容許土壤流失量與實(shí)施水土保持措施后的平均土壤流失強(qiáng)度之比。該指標(biāo)定義與《標(biāo)準(zhǔn)》中的土壤流失控制比基本一致。

(3)水土流失總量控制率(%)。定義為未流出生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍的土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)總量與擾動(dòng)土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)之比，這里說的流出的土壤總量不包括正常的土壤再利用。該指標(biāo)用來全面控制重大水土流失，不得出現(xiàn)大量砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣流出生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)的現(xiàn)象。

(4)水土流失危害控制率(%)。定義為進(jìn)入村莊、農(nóng)田、江河湖庫等重要保護(hù)對(duì)象的土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)總量與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)總量之比。該指標(biāo)用來全面控制重大水土流失危害，不得出現(xiàn)砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣埋壓農(nóng)田、淤積江河湖庫、損害村莊及其他保護(hù)對(duì)象的現(xiàn)象。

(5)林草覆蓋率(%)。定義為實(shí)施的林草類植被面積占項(xiàng)目建設(shè)區(qū)面積的百分比。該指標(biāo)定義與《標(biāo)準(zhǔn)》中的林草覆蓋率基本一致，但應(yīng)區(qū)分氣候條件和項(xiàng)目類型，形成剛性約束。

(6)表層土壤保護(hù)率(%)。定義為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案確定的剝離保護(hù)表層土壤總量占水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)應(yīng)實(shí)施剝離保護(hù)措施的表層土壤量的百分比。水土保持法規(guī)定，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的表層土壤應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用，這是生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)盡的法律義務(wù)。

3.5 水土保持設(shè)施驗(yàn)收指標(biāo)

(1)水土保持措施實(shí)施率(%)。定義為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施的水土保持措施面積占水土保持方案確定的水土流失治理面積的百分比。水土保持措施實(shí)施率能反映生產(chǎn)建設(shè)單位是否全面履行了水土流失防治的法律義務(wù)，防治責(zé)任范圍內(nèi)的水土流失區(qū)域是否得到全部治理，水土保持方案批復(fù)的水土流失防治任務(wù)是否全面完成。

(2)水土保持措施達(dá)標(biāo)率(%)。定義為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)施水土保持措施的達(dá)標(biāo)面積占水土保持方案確定的水土保持措施總面積的百分比。全面實(shí)施水土保持措施僅說明建設(shè)單位履行了防治義務(wù)，完成了水土保持方案確定的治理任務(wù)，但并不代表

水土流失防治效果達(dá)到了水土保持方案的要求。只有實(shí)施的水土保持措施達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，才能正常發(fā)揮防治水土流失的作用，起到應(yīng)有的水土流失防治效果。該指標(biāo)可反映生產(chǎn)建設(shè)單位實(shí)施水土保持措施后是否起到了水土流失防治效果。

(3)水土流失強(qiáng)度控制率(%)。與設(shè)計(jì)階段的指標(biāo)相同。考慮到水土保持植物措施的防治功能具有增長(zhǎng)性特征，該指標(biāo)可低于設(shè)計(jì)指標(biāo)。

(4)水土流失危害控制率(%)。與設(shè)計(jì)階段的指標(biāo)相同?？紤]到水土保持植物措施的防治功能具有增長(zhǎng)性特征，該指標(biāo)可低于設(shè)計(jì)指標(biāo)。

(5)林草覆蓋率(%)。與設(shè)計(jì)階段的指標(biāo)相同?？紤]到水土保持植物措施的防治功能具有增長(zhǎng)性特征，該指標(biāo)可低于設(shè)計(jì)指標(biāo)。

(6)表層土壤保護(hù)率(%)。與設(shè)計(jì)階段的指標(biāo)相同。

(7)臨時(shí)措施實(shí)施率(%)。定義為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)施的臨時(shí)水土保持措施面積占水土保持方案確定的臨時(shí)水土保持措施面積的百分比。臨時(shí)防護(hù)措施是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治措施體系中不可缺少的重要組成部分, 對(duì)有效控制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間的水土流失和落實(shí)“三同時(shí)”制度有著非常重要的作用，是水土流失防治的重要任務(wù)，在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中應(yīng)全面落實(shí)。