陸曉曦

（北京語言大學(xué)圖書館 北京 100083）

1 引言

2016年底，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱《公共文化服務(wù)保障法》）正式出臺，于2017年3月1日起施行。該法是我國公共文化法治建設(shè)的歷史性突破，標(biāo)志著公共文化保障性立法終于實現(xiàn)了從多方呼吁到國家意志層面的跨越；通過六章65條構(gòu)建起了我國公共文化服務(wù)的基本制度體系，創(chuàng)造出了公共文化服務(wù)的中國經(jīng)驗和中國模式，也為推進(jìn)我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了根本遵循[1]，打開了文化立法的突破口。

隨后，在《公共文化服務(wù)保障法》施行不滿一年之時，幾經(jīng)波折前后拉鋸長達(dá)近二十年的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）也于2018年1月1日起正式施行。該法作為黨的十九大后首部文化立法，充分彰顯了公共圖書館事業(yè)在中國特色社會主義文化中的重要地位；形成了中國特色的公共圖書館法律界定和一系列制度規(guī)范，對促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，健全文化法律體系，保障人民群眾的基本文化權(quán)益具有重要意義。

2 二法的性質(zhì)、定位與關(guān)系

《公共文化服務(wù)保障法》是我國公共文化領(lǐng)域的一般法，也是整個文化領(lǐng)域第一部著眼于解決宏觀問題和主要矛盾的文化基本法，對進(jìn)一步推動構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系有著至關(guān)重要的意義。它通過頂層設(shè)計，確立了公共文化服務(wù)的一系列基本原則，內(nèi)容包括公共文化設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供、監(jiān)督管理、法律責(zé)任五大部分多個方面?！豆矆D書館法》是公共文化領(lǐng)域國家層面的第一部特別法，對接了《公共文化服務(wù)保障法》中的相關(guān)要求，圍繞公共圖書館在構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中的職能定位和發(fā)展要求，結(jié)合自身功能、特點與規(guī)律，在公共圖書館的建設(shè)、服務(wù)、管理和保障等方面建立起完整的法律制度框架。因此，二法的關(guān)系是一般法與特別法的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十三條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”，意為在二法對同一問題都有規(guī)定且不一致的情形下，適用“特別法優(yōu)于普通法原則”，即《公共圖書館法》優(yōu)先于《公共文化服務(wù)保障法》。

從內(nèi)容角度來解釋二法的關(guān)系與適用，作為為整個公共文化領(lǐng)域提供基本遵循的一般法，《公共文化服務(wù)保障法》不可能也不必要對公共文化領(lǐng)域的諸多具體問題做事無巨細(xì)的規(guī)定，而是需要針對整體矛盾與問題作出高屋建瓴的上層制度設(shè)計。所以，解決公共文化領(lǐng)域的具體問題還需要多部具體特別、有針對性的法律、法規(guī)和規(guī)章制度的配套協(xié)作，這也正是構(gòu)建公共文化服務(wù)法律保障體系的原因和重要性所在。而《公共圖書館法》這一單一領(lǐng)域?qū)ｉT性法律的設(shè)計與制定恰是題中之意，它很好解決了《公共文化服務(wù)保障法》沒有解決的涉及公共圖書館的諸多專門性、特殊性問題，將各級政府主管部門、各級公共圖書館長期以來探索并形成的好政策、好制度、好經(jīng)驗、好做法上升為國家法律，確立了政府主導(dǎo)、社會參與的公共圖書館建設(shè)格局，對公共圖書館的設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供、運行方式、管理制度和保障機(jī)制等作出了具體規(guī)定，可以有效引導(dǎo)并推動公共圖書館事業(yè)科學(xué)、規(guī)范、健康發(fā)展。

從功能角度來說，《公共文化服務(wù)保障法》作為一般法，以原則性條款居多，原則性的基本法律不經(jīng)常改變，以保證法律貫徹執(zhí)行階段的相對穩(wěn)定性；《公共圖書館法》作為特別法，有效銜接了《公共文化服務(wù)保障法》中的原則要求并將其具體化、細(xì)節(jié)化，逐一落實在公共圖書館的范疇中，以實現(xiàn)法律的公平正義和人性化。

3 原則與落實：重點問題的比較分析

《公共圖書館法》是在公共文化視閾下，從公共圖書館單一領(lǐng)域角度出發(fā)，對《公共文化服務(wù)保障法》中相關(guān)基本原則和制度要求進(jìn)行了專門化、具體化規(guī)定；確立了一系列體現(xiàn)中國特色社會主義特點的公共圖書館相關(guān)管理制度。

3.1 設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

作為公共文化服務(wù)重要載體的公共文化設(shè)施，及以其為依托的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)組織體系，二者共同構(gòu)成了公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)。與發(fā)達(dá)國家相比，目前我國公共文化服務(wù)的最大短板就是“體系化”程度較低，集中體現(xiàn)在設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局和組織服務(wù)體系兩大方面?；诖?，《公共文化服務(wù)保障法》中對公共文化設(shè)施的建設(shè)與管理單設(shè)一章，做了原則性規(guī)定，包括公共文化設(shè)施的種類和范疇，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和原則，選址、用地與重建、改建的原則和要求，居民區(qū)配套建設(shè)公共文化設(shè)施和基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的原則與要求，以及公共文化設(shè)施運行管理的原則和要求等。

《公共文化服務(wù)保障法》首先界定了公共文化設(shè)施的范疇（第十四條），明確了圖書館是重要的公共文化設(shè)施?！豆矆D書館法》在總則中開明宗義，申明公共圖書館為“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會教育的公共文化設(shè)施”（第二條），進(jìn)一步承接確認(rèn)了公共圖書館的公共文化設(shè)施屬性。

《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定公共文化設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體是各級政府，并指定以縣一級政府為最小治理單元，提出在建設(shè)公共文化設(shè)施的過程中應(yīng)“結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口狀況、環(huán)境條件、文化特色，合理確定公共文化設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局，形成場館服務(wù)、流動服務(wù)和數(shù)字服務(wù)相結(jié)合的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”（第十五條）?！豆矆D書館法》中的對應(yīng)表述為“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布，加強(qiáng)固定館舍和流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)”（第十三條）。由此可知，二法在設(shè)施規(guī)劃建設(shè)過程中所考慮的外部因素和內(nèi)部因素均不盡相同。公共文化設(shè)施建設(shè)要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和地方文化特色，一般來說，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和地方文化特色不同，群眾的基本文化需求就會呈現(xiàn)差異化，公共文化設(shè)施的種類也會有所差別；再加上對人口狀況這一重要因素的考量，包括服務(wù)人口的具體數(shù)量、分布等，據(jù)此可以確定本地區(qū)公共文化設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模；而公共圖書館已經(jīng)作為一類公共文化設(shè)施在區(qū)域內(nèi)存在，只需根據(jù)該行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量和分布來測算其數(shù)量與規(guī)模即可。與設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模相比，設(shè)施的布局問題更為核心。當(dāng)前，“縣縣有圖書館、文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”的目標(biāo)已基本達(dá)成，但是“全設(shè)置”不等于“全覆蓋”，要解決“設(shè)施孤島”問題，必須充分考慮本區(qū)域內(nèi)人們生產(chǎn)和生活的宏觀環(huán)境，樹立人口密度、有效覆蓋面積、有效服務(wù)半徑、交通條件與設(shè)施可達(dá)性等理念，才能實現(xiàn)科學(xué)合理、有效覆蓋的布局。

在《公共文化服務(wù)保障法》明確了各級政府在設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的責(zé)任主體地位后，《公共圖書館法》在第十四條中規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書館。地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民”。結(jié)合第十三條的要求，公共圖書館應(yīng)當(dāng)建立起國家、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，并通過加強(qiáng)數(shù)字服務(wù)、流動服務(wù)和自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面。

另外，《公共文化服務(wù)保障法》還確立了設(shè)施公布制度，規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化設(shè)施目錄及有關(guān)信息予以公布”（第十四條）；《公共圖書館法》在第十八條落實了該制度，指明了責(zé)任主體、應(yīng)公布的具體內(nèi)容和途徑：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)在其網(wǎng)站上及時公布本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館的名稱、館址、聯(lián)系方式、館藏文獻(xiàn)信息概況、主要服務(wù)內(nèi)容和方式等信息”。

3.2 服務(wù)體系建設(shè)

設(shè)施體系是服務(wù)體系的基礎(chǔ)，但并不等于服務(wù)體系。設(shè)施的互聯(lián)互通，必須依靠組織和服務(wù)體系的互聯(lián)互通來支撐。這種體系就是把“孤島”狀的公共文化服務(wù)設(shè)施聯(lián)結(jié)起來，形成一個設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與組織體系，并在體系內(nèi)實現(xiàn)資源的共建共享和服務(wù)的上下聯(lián)動，從而解決基層文化資源短缺、服務(wù)總量不足、服務(wù)質(zhì)量不高的問題，促進(jìn)公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展?！豆参幕?wù)保障法》在第三十條提出基層綜合性文化服務(wù)中心要“加強(qiáng)資源整合，建立完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮統(tǒng)籌服務(wù)功能”，明確了作為體系末端的基層綜合性文化服務(wù)中心的建設(shè)責(zé)任及重要性；又在第三十四條要求各級地方政府“采取多種方式，因地制宜提供流動文化服務(wù)”，指明了將流動服務(wù)作為完善服務(wù)體系的一種有效補充方式。在《公共圖書館法》中，對應(yīng)的表述是“國家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”（第十三條）；“政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施等為社會公眾提供便捷服務(wù)”（第三十九條）。

公共圖書館構(gòu)建服務(wù)體系，就是要建立總分館制。公共圖書館總分館制是國際上通行且成熟的一種服務(wù)模式，通常是由政府主導(dǎo)，由區(qū)域內(nèi)的圖書館總館制定統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)則、內(nèi)容、行業(yè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，圖書文獻(xiàn)統(tǒng)一編目、物流統(tǒng)一配送、技術(shù)平臺統(tǒng)一建設(shè)，總分館之間實現(xiàn)文獻(xiàn)的通借通還，其本質(zhì)是通過總分結(jié)合的組織與管理運行體系，實現(xiàn)資源的流通與共享。目前國內(nèi)已有不少公共圖書館通過多年探索實踐，形成了各具特色的縣域總分館制建設(shè)模式，如浙江嘉興的“中心館-總分館體系”建設(shè)模式、江蘇蘇州公共圖書館與各系統(tǒng)圖書館合作共建模式、廣東佛山禪城的“1主館+5分館+14成員館”服務(wù)模式等。2016年，文化部等國務(wù)院五部門正式印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的政策文件。隨后，浙江、福建、江西、湖南、廣東等10多個?。▍^(qū)、市）陸續(xù)出臺了具體的實施意見或?qū)嵤┓桨?，且絕大多數(shù)省份已經(jīng)開展了試點工作?；诖耍豆矆D書館法》第三十一條對縣級公共圖書館建立總分館制提出了非常明確具體的要求，提出應(yīng)由縣級人民政府主導(dǎo)，因地制宜地建立“符合當(dāng)?shù)靥攸c的以縣級公共圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書室等為分館或者基層服務(wù)點的總分館制”，并以“完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸”為目標(biāo)。同時，作為總館的縣級館，有“加強(qiáng)對分館和基層服務(wù)點的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的責(zé)任。

3.3 數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，公共數(shù)字文化成為了公共文化服務(wù)的新陣地、新平臺和新空間，是利用信息技術(shù)拓展公共文化服務(wù)能力和傳播范圍的重要途徑；公共數(shù)字文化建設(shè)也成為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系不可或缺的重要組成部分。新世紀(jì)以來，我國通過全國文化信息資源共享、直播衛(wèi)星廣播電視公共服務(wù)、數(shù)字農(nóng)家書屋等重點工程項目建設(shè)，帶動了基層公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)字化水平跨越式發(fā)展，覆蓋全國的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成[2]。但是，隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術(shù)的出現(xiàn)與發(fā)展，移動互聯(lián)和智能終端日益普及，現(xiàn)有公共數(shù)字文化建設(shè)在滿足人民群眾日益增長的文化需求與利用方式等方面，還存在差距與不足；特別是由于缺乏頂層設(shè)計和協(xié)調(diào)機(jī)制，造成不同項目之間存在內(nèi)容交叉、重復(fù)建設(shè)的情況；同時還存在數(shù)字資源格式與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、服務(wù)手段單一、不同地區(qū)和層級的機(jī)構(gòu)數(shù)字化水平發(fā)展不均衡等問題。針對這些問題，《公共文化服務(wù)保障法》從國家高度對公共數(shù)字文化建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，提出“構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)公共文化信息資源庫，實現(xiàn)基層網(wǎng)絡(luò)服務(wù)共建共享。國家支持開發(fā)數(shù)字文化產(chǎn)品，推動利用寬帶互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)提供公共文化服務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層公共文化設(shè)施的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力”（第三十三條）。在《公共圖書館法》對應(yīng)的第四十條中，具體是要構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共圖書館數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”；公共圖書館是推進(jìn)全民閱讀的重要陣地，在新技術(shù)環(huán)境下，必須“支持?jǐn)?shù)字閱讀產(chǎn)品開發(fā)和數(shù)字資源保存技術(shù)研究，推動公共圖書館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會公眾提供便捷服務(wù)”；同時還應(yīng)當(dāng)以資源、設(shè)施建設(shè)帶動服務(wù)創(chuàng)新，“加強(qiáng)數(shù)字資源建設(shè)、配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，建立線上線下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?/p>

3.4 免費開放與基本服務(wù)

公共文化設(shè)施向公眾免費開放或者優(yōu)惠開放，并免費提供基本服務(wù)，根本上是由公共文化設(shè)施的公益性質(zhì)決定的。但是，并非各類公共文化設(shè)施及其全部服務(wù)項目一概免費，如有些圖書館的珍本善本文獻(xiàn)受到嚴(yán)格保護(hù)制約不能全面實施免費開放，即便是公共圖書館也不可能24小時開放閱覽室和自習(xí)室，因而需要根據(jù)自身所承載的功能和特點，按照國家有關(guān)規(guī)定，合理確定其免費開放和基本服務(wù)的具體要求?！豆参幕?wù)保障法》的制定也考慮了這些具體情況，在第三十一條規(guī)定，“公共文化設(shè)施應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能、特點，按照國家有關(guān)規(guī)定，向公眾免費或者優(yōu)惠開放”；同時規(guī)定“公共文化設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)公示服務(wù)項目和開放時間；臨時停止開放的，應(yīng)當(dāng)及時公告”。

《公共圖書館法》充分汲取了《公共文化服務(wù)保障法》免費開放與免費提供基本服務(wù)的理念。第三十八條規(guī)定公共圖書館在公休日必須開放，方便公眾利用；其隱含的另一層意思是，在公休日提供的服務(wù)應(yīng)與平日無二，不得無故縮短開放時間，更不能減少基本服務(wù)項目和內(nèi)容[3]。第三十三條簡明詳細(xì)地約定了公共圖書館向社會公眾提供的基本服務(wù)內(nèi)容，包括“文獻(xiàn)信息查詢、借閱”“閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場地開放”“公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽”“國家規(guī)定的其他免費服務(wù)項目”；并明確規(guī)定這些服務(wù)為免費，不得收取“一分錢”，這就是公共圖書館由自身功能、特點所決定的“免費開放與基本服務(wù)內(nèi)容”。《公共圖書館法》在保證開放的同時，還將“以人為本”的理念延伸至工作人員，規(guī)定公共圖書館“在國家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時間”，這就賦予了公共圖書館一定的靈活處置權(quán)，讓其可以根據(jù)自身情況，在法定節(jié)假日比平時適當(dāng)縮短開放時間，緩解長期以來的開放壓力。

為了保障“免費開放”原則下的服務(wù)均等化，《公共文化服務(wù)保障法》進(jìn)而確立了服務(wù)項目公示制度，第二十八條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級、縣級地方人民政府”應(yīng)當(dāng)“制定公布本行政區(qū)域公共文化服務(wù)目錄并組織實施。”公共文化服務(wù)目錄就是政府根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妼嶋H文化需求制作并公開提交的公共文化服務(wù)“菜單”，群眾從中可得知能夠均等地享有哪些公共文化服務(wù)。公共圖書館的基本服務(wù)之一，就是向社會公眾提供文獻(xiàn)信息的查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)；文獻(xiàn)信息在公共圖書館中以目錄形式進(jìn)行整理、揭示和保存，因此，《公共圖書館法》第二十七條將服務(wù)項目公示內(nèi)容具體化為館藏目錄，規(guī)定“公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照國家公布的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對館藏文獻(xiàn)信息進(jìn)行整理，建立館藏文獻(xiàn)信息目錄，并依法通過其網(wǎng)站或者其他方式向社會公開?！?/p>

3.5 社會化發(fā)展

長期以來，我國公共文化服務(wù)社會化發(fā)展動力不足。這一方面表現(xiàn)在吸引和鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)的制度尚不健全，如捐贈稅收減免政策和實現(xiàn)減免的程序繁瑣復(fù)雜，嚴(yán)重制約了參與者的熱情。另一方面，政府推動社會化發(fā)展并不代表要“卸包袱”不管，社會力量參與公共文化服務(wù)的方法、途徑始終是有限的。政府在這一過程中不僅是主導(dǎo)力量，也是責(zé)任主體，是要通過采取政府購買、政府和社會資本合作、基層設(shè)施社會化管理運營等具體方式，探索實現(xiàn)公共文化服務(wù)的社會化發(fā)展。

《公共文化服務(wù)保障法》有關(guān)社會力量參與公共文化服務(wù)的條款針對上述兩方面問題有明確的制度約定。其中第二條對公共文化服務(wù)概念的界定確立了社會力量參與公共文化服務(wù)的合法性，“政府主導(dǎo)、社會力量參與”的表述既明確了政府的主體責(zé)任，保證廣覆蓋、兜底線、保基本的根本要求，又體現(xiàn)了多層次、可持續(xù)的發(fā)展特點，為社會力量參與公共文化服務(wù)預(yù)留了充分的空間[4]。在做原則性規(guī)定的同時，《公共文化服務(wù)保障法》還明確了參與的導(dǎo)向，如第二十五條、第五十三條分別鼓勵和支持公民、法人和其他組織“興建、捐建或者與政府部門合作建設(shè)公共文化設(shè)施”、“依法成立公共文化服務(wù)領(lǐng)域的社會組織”，以此培育文化非營利組織，推動公共文化服務(wù)社會化、專業(yè)化發(fā)展；第十三條規(guī)定“對在公共文化服務(wù)中作出突出貢獻(xiàn)的公民、法人和其他組織，依法給予表彰和獎勵”；第三十七條要求地方各級政府對公民參與公共文化服務(wù)給予必要的指導(dǎo)、支持和幫助；第四十二條指明了社會力量參與公共文化服務(wù)的多種方式，有“興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設(shè)施、捐贈產(chǎn)品等”；第四十八條鼓勵“社會資本依法投入公共文化服務(wù)”，以及第五十條明確鼓勵“通過捐贈等方式設(shè)立公共文化服務(wù)基金，專門用于公共文化服務(wù)”，并對捐贈者給予收稅優(yōu)惠，有效地拓寬了資金來源、引導(dǎo)資金投入。這些條款確定了社會力量參與公共文化服務(wù)的合法性，并從參與主體、參與途徑、參與方式等方面給出了導(dǎo)向性意見。同時，《公共文化服務(wù)保障法》還在第四十一條和第四十九條對政府購買公共文化服務(wù)作出了規(guī)定，“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定政府購買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)性意見和目錄”“采取政府購買服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)”，從制度上保證了社會力量參與公共文化服務(wù)“取之于社會、用之于社會”的持久動力。

銜接《公共文化服務(wù)保障法》的規(guī)定，《公共圖書館法》從設(shè)立主體（第四條、第十三條）、政策扶持（第六條、第十二條）、享有權(quán)利（第二十條）、參與方式（第二十三條、第四十五條）等多方面對社會力量參與公共圖書館建設(shè)作出規(guī)定。強(qiáng)調(diào)國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館；對參與公共圖書館建設(shè)的社會力量，政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持；推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理；通過政府購買服務(wù)等措施，對公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)給予扶持。這些規(guī)定彰顯了新時代公共圖書館的特點，落實了中央推進(jìn)公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的要求，成為本法一大亮點。

3.6 考核評價與監(jiān)督

公共文化服務(wù)考核評價制度的建立重點需關(guān)注兩個維度：其一，關(guān)注公眾需求，建立起公眾參與評價和監(jiān)督反饋機(jī)制；其二，關(guān)注對服務(wù)效能的評估，服務(wù)效能是衡量現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)成就的重要指標(biāo)，關(guān)系到人民群眾的切身感受。因此，應(yīng)當(dāng)通過立法建立起以效能為導(dǎo)向、公眾充分參與的考核評價與監(jiān)督機(jī)制。《公共文化服務(wù)保障法》第二十三條要求對公共文化設(shè)施使用效能考核評價制度；第五十六條要求“加強(qiáng)對公共文化服務(wù)工作的監(jiān)督檢查，建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度和有公眾參與的公共文化服務(wù)考核評價制度，并將考核評價結(jié)果作為確定補貼或者獎勵的依據(jù)”；第五十七條又補充了社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督兩種途徑。

加強(qiáng)對公共圖書館管理、運行和服務(wù)的考核評價，是政府促進(jìn)公共圖書館發(fā)展的重要手段之一。但長期以來各級政府對公共圖書館的考核評價，更多地是體制內(nèi)自上而下的行政性考核評價，或是兄弟單位之間的“友情評價”，同時，考核評價結(jié)果與激勵機(jī)制的關(guān)聯(lián)性不大，因此，考核評價的引領(lǐng)、激勵、鞭策作用發(fā)揮得不夠充分?！豆矆D書館法》針對存在的問題，進(jìn)一步改革和完善考核評價機(jī)制，在總則中提出提高公共圖書館服務(wù)效能的總體要求（第八條），進(jìn)而在第四十七條予以詳細(xì)規(guī)定。該條款首先明確由國務(wù)院文化主管部門和省級人民政府制定公共圖書館服務(wù)規(guī)范，形成國家和省域相對統(tǒng)一的考核評價公共圖書館服務(wù)質(zhì)量和水平的基本依據(jù)，體現(xiàn)政府依法行政、依規(guī)考核的思路；并將考核范疇具體到服務(wù)質(zhì)量和水平。其次，規(guī)定考核評價應(yīng)吸收社會公眾參與，打破了傳統(tǒng)的考核評價只是在體制內(nèi)循環(huán)的格局，落實了《公共文化服務(wù)保障法》確立的公眾參與公共文化服務(wù)考核評價的制度，體現(xiàn)了公共文化服務(wù)以人民為中心、以百姓的需求為出發(fā)點和落腳點的思想。再次，要求考核結(jié)果需向社會公布，體現(xiàn)了《公共文化服務(wù)保障法》倡導(dǎo)的政府陽光施政、信息公開的理念。最后，提出將考核結(jié)果作為對公共圖書館給予補貼或者獎勵等的依據(jù)。將考核評價與補貼獎勵掛鉤，這是針對以往考核評價與激勵機(jī)制關(guān)聯(lián)性不大的改革，是《公共圖書館法》的一個重要突破[5]。第四十二條對社會監(jiān)督途徑進(jìn)行了具體化，公共圖書館的社會監(jiān)督包括“聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制”等。

3.7 經(jīng)費和人員

在經(jīng)費投入保障機(jī)制的建立上，《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定了中央和地方各級政府按照財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配原則，共同負(fù)擔(dān)公共文化服務(wù)經(jīng)費，并納入本級預(yù)算予以安排（第四十五條）；對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)，規(guī)定了中央和省級人民政府通過轉(zhuǎn)移支付等方式加以重點扶助，同時鼓勵和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對上述區(qū)域提供援助幫扶（第四十六條）；明確規(guī)定國家對免費或者優(yōu)惠開放的公共文化設(shè)施進(jìn)行補助（第四十七條）?！豆矆D書館法》在總則第四條落實了《公共文化服務(wù)保障法》第四十五條的規(guī)定，對政府的經(jīng)費保障責(zé)任作出了原則規(guī)定?！翱h級以上人民政府應(yīng)加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，并及時、足額撥付”；加大、及時、足額，是法律規(guī)范政府經(jīng)費投入的三個關(guān)鍵詞。其中，“加大”的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)就是《公共文化服務(wù)保障法》中對各級政府事權(quán)責(zé)任的劃分，依據(jù)事權(quán)責(zé)任測算所需經(jīng)費，就形成了支出責(zé)任，這是衡量經(jīng)費保障是否到位的基本標(biāo)準(zhǔn)；“及時”強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算經(jīng)費到位的時效性，要避免拖延；“足額”首先是預(yù)算經(jīng)費項目齊全，覆蓋與公共圖書館提供服務(wù)相關(guān)的各個方面，其次是足額撥付，防止層層盤剝。這一條款是針對公共圖書館，特別是基層公共圖書館的突出問題所作出的規(guī)定，具有鮮明的特殊性。第七條明確要扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，與《公共文化服務(wù)保障法》表述一致。

對于行業(yè)從業(yè)人員的保障是法律規(guī)范中所必需的。《公共文化服務(wù)保障法》明確了各級政府合理設(shè)置公共文化服務(wù)崗位、配備相應(yīng)專業(yè)人員的依據(jù)（第五十一條）；規(guī)定“鼓勵和支持文化專業(yè)人員、高校畢業(yè)生和志愿者到基層從事公共文化服務(wù)工作”（第五十二條），以解決基層公共文化服務(wù)人才匱乏的問題；還提出“支持公共文化服務(wù)理論研究，加強(qiáng)多層次專業(yè)人才教育和培訓(xùn)”（第五十四條），提升人才隊伍的專業(yè)化水平?！豆矆D書館法》第十九條從兩方面落實了政府對工作人員的保障責(zé)任：一是提出了確定工作人員數(shù)量的原則依據(jù)，主要考慮服務(wù)功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務(wù)范圍、服務(wù)人口五要素。二是在強(qiáng)化工作人員專業(yè)性方面有所推進(jìn)，在館長層面除了要求具備一定的文化水平和組織管理能力，還應(yīng)具備專業(yè)知識；在一般工作人員層面，規(guī)定應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識和技能，并明確公共圖書館的專業(yè)技術(shù)人員可以按照國家有關(guān)規(guī)定評定專業(yè)技術(shù)職稱。

4 結(jié)語

綜上所述，《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書館法》之間的一致與銜接具體體現(xiàn)在三個方面：一是都充分體現(xiàn)了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，明確提出堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)的要求；二是都充分體現(xiàn)了以人為本的工作思想與導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公共文化的服務(wù)功能，認(rèn)真研究了新時期人民群眾多樣化、個性化的文化需求；三是《公共圖書館法》處處體現(xiàn)出對《公共文化服務(wù)保障法》頂層設(shè)計與原則化要求的呼應(yīng)。在行文表述上，有些條款高度一致（如法人治理結(jié)構(gòu)），這是由于公共圖書館是重要的公共文化機(jī)構(gòu)，《公共文化服務(wù)保障法》對它有著天然絕對的適用性所決定的；而更多的條款則是結(jié)合了公共圖書館自身功能與特點作了專門化的銜接。

一般法與特別法的銜接想要有效，就需要將具體要求寫入條款?！豆矆D書館法》從機(jī)構(gòu)設(shè)立、運行管理、服務(wù)提供、保障機(jī)制等多個重點問題和主要矛盾切入，以法律條款明確了政府設(shè)立和保障公共圖書館的責(zé)任，創(chuàng)新了總分館制、法人治理結(jié)構(gòu)、考核評價機(jī)制等公共圖書館體制機(jī)制，確立了引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與的基本方針，推動了公共圖書館服務(wù)與現(xiàn)代科技融合發(fā)展，規(guī)范了國家圖書館的性質(zhì)功能，建立了出版單位出版物交存制度等。這一系列公共圖書館管理制度充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的特點與優(yōu)越性，更具針對性和可操作性，也保證了《公共文化服務(wù)保障法》中的原則性、導(dǎo)向性條款能夠擲地有聲。

（來稿時間：2018年2月）

參考文獻(xiàn)：

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