郭忠義

（華東師范大學(xué)歷史系 上海 200241）

美國(guó)公共圖書館事業(yè)在當(dāng)今世界范圍內(nèi)處于領(lǐng)軍地位。其公共圖書館分布廣泛、發(fā)展均衡、設(shè)施完善、圖書館人員配備充分而且專業(yè)，為世界各地公共圖書館從業(yè)者提供了學(xué)習(xí)和模仿的范本。這些綜合性成果的取得源于歷史上美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)公共圖書館事業(yè)的全局性的政策指導(dǎo)和資金扶持。1956年6月19日，艾森豪威爾總統(tǒng)簽署《圖書館服務(wù)法案》（Library Services Act，法案英文全稱：An Act to Promote the Further Development of Public Library Service in Rural Areas），作為第84屆國(guó)會(huì)的第597號(hào)公共法（Public Law 597）正式頒布實(shí)施，這標(biāo)志著美國(guó)聯(lián)邦政府首次參與公共圖書館事業(yè)政策決策，為之后一系列的公共圖書館聯(lián)邦政策法案的制定和實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，可謂開山之舉。

1 《圖書館服務(wù)法案》的立法背景

1.1 政治制度背景

1956年之前，美國(guó)的公共圖書館并沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的立法、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和管理模式。每個(gè)州設(shè)有各自的“州圖書館管理部門”（State Library Administrative Agency），它們根據(jù)各自州的實(shí)際情況和需要，采用不同的圖書館管理和運(yùn)作模式。因此很難用一種政策或者標(biāo)準(zhǔn)來(lái)概括美國(guó)所有的公共圖書館。甚至在一個(gè)州內(nèi)，各地區(qū)公共圖書館的標(biāo)準(zhǔn)和政策也可能千差萬(wàn)別。如果非要總結(jié)全美國(guó)大多數(shù)公共圖書館的共同點(diǎn)，那就只能說(shuō)它們的運(yùn)營(yíng)資金主要是來(lái)自于當(dāng)?shù)鼐用竦姆慨a(chǎn)稅（Property Tax），圖書館也由當(dāng)?shù)氐膱D書館董事會(huì)（Library Board）管理[1]。

“公共服務(wù)是各州和地方政府的責(zé)任，聯(lián)邦政府過(guò)度干預(yù)各州和地方政府的事務(wù)將面臨違憲的風(fēng)險(xiǎn)。在美國(guó)，包括圖書館在內(nèi)的教育事業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)都是各州和地方政府的職責(zé)”[2]。不過(guò)，并不能由此下結(jié)論說(shuō)聯(lián)邦政府在圖書館政策方面就是聽(tīng)之任之、無(wú)所作為的。美國(guó)聯(lián)邦政府在圖書館政策決策方面的角色是在全國(guó)層面上起全局指導(dǎo)和調(diào)控的作用。自羅斯福執(zhí)政時(shí)期起，“聯(lián)邦政府介入傳統(tǒng)屬于州權(quán)范圍的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，通過(guò)‘新政’的實(shí)踐，在基本方面實(shí)際上已被美國(guó)人民所接受……從前屬于州權(quán)范圍內(nèi)的教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利、工業(yè)管制、勞資關(guān)系等，聯(lián)邦政府都有干預(yù)的合法權(quán)利”[3]。經(jīng)過(guò)二戰(zhàn)洗禮，“大政府”的宏觀調(diào)控表現(xiàn)出色，聯(lián)邦政府參與州事務(wù)管理成為常態(tài)。

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府深感教育改革發(fā)展的迫切性。1956年4月，艾森豪威爾總統(tǒng)任命組建了一個(gè) “中學(xué)階段后教育總統(tǒng)委員會(huì)”（President’s Committee on the Education Beyond the High School）。用艾森豪威爾的話說(shuō)，“為了認(rèn)清中學(xué)階段后的教育問(wèn)題，并且鼓勵(lì)積極和系統(tǒng)的解決方案，我將任命一個(gè)由杰出教育家和公民組成的委員會(huì)，在年內(nèi)通過(guò)研究和協(xié)商來(lái)制定這一教育領(lǐng)域的方案”[4]。1956年5月，美國(guó)教育部邀請(qǐng)美國(guó)公共圖書館協(xié)會(huì)為解決中學(xué)階段后的教育問(wèn)題出謀劃策，并要求其就公共圖書館發(fā)展的必要性提供材料。

1956年夏，委員會(huì)向總統(tǒng)提交中期報(bào)告《滿足國(guó)家需要的力量》（The Strength to Meet the Need of the Nation），其中包括以下一些結(jié)論：

我們的理想和我們文明的日益復(fù)雜性要求每個(gè)個(gè)人將其天份發(fā)揮到極致；

個(gè)人和社會(huì)的需求，加之達(dá)到中學(xué)教育的的人口前所未有的增長(zhǎng)數(shù)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出目前和計(jì)劃中的大專院校和高中階段后的機(jī)構(gòu)的容量；

必須立即制訂一項(xiàng)明確的、考慮周詳?shù)恼?，決定在中學(xué)階段后的教育中扮演好聯(lián)邦政府的角色；

即使在目前物盡其用的情況下，要讓新增加的數(shù)百萬(wàn)人口都能人盡其才就必須提供額外的財(cái)政支持[5]。

當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)和聯(lián)邦政府意識(shí)到了國(guó)民教育的重要性和迫切性，而且，聯(lián)邦政府的參與角色也在一系列的調(diào)研后開始明確。該報(bào)告反映出公共教育資源和設(shè)施在國(guó)民教育中的短缺，從側(cè)面突出了公共圖書館作為一種補(bǔ)充性質(zhì)的公共教育設(shè)施的重要性，因而也成為聯(lián)邦政府參與到公共圖書館建設(shè)的一個(gè)重要因素。

1.2 專業(yè)理論背景

作為美國(guó)圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)的美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)一直致力于公共圖書館的理論研究、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)化的倡導(dǎo)。二戰(zhàn)剛剛結(jié)束，美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)便相時(shí)而動(dòng)，接連推出了一系列調(diào)查研究成果，例如：1945年的《戰(zhàn)后公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)》（Postwar Standards for Public Libraries）、1948年的《公共圖書館服務(wù)的國(guó)家計(jì)劃》（A National Plan for Public Library Service）、1949—1950年的《公共圖書館調(diào)查》（Public Library Inquiry）等等。尤其是高瞻遠(yuǎn)矚的《公共圖書館調(diào)查》，成果豐碩，共產(chǎn)生12份報(bào)告，客觀全面地反映出當(dāng)時(shí)美國(guó)公共圖書館的生存和經(jīng)營(yíng)狀況，其中一些研究成果還尖銳地指出當(dāng)時(shí)美國(guó)公共圖書館發(fā)展中存在的問(wèn)題與不足，堪稱影響戰(zhàn)后數(shù)十年美國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展走向的經(jīng)典之作。所有這些成果都為后來(lái)扶持公共圖書館事業(yè)的聯(lián)邦法案提供了理論基礎(chǔ)和行動(dòng)綱領(lǐng)。

1.3 社會(huì)歷史背景

二戰(zhàn)后的50年代，被美國(guó)歷史學(xué)家埃里克·方納描述為“風(fēng)平浪靜的年代，這是一個(gè)美國(guó)人享有普遍繁榮的時(shí)代”[6]。當(dāng)時(shí)的社會(huì)繁榮安定，這使得美國(guó)政府有實(shí)力和精力積極推進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。另外，1956年頒布實(shí)施的《圖書館服務(wù)法案》還與當(dāng)時(shí)美國(guó)所處的城市化階段有關(guān)。當(dāng)時(shí)美國(guó)城市化程度在世界上遙遙領(lǐng)先，已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)新的階段——“大都市區(qū)”時(shí)代。1950年，美國(guó)城市人口為9 650萬(wàn)，占全國(guó)人口的64%。而人口在百萬(wàn)以上的大都市區(qū)的美國(guó)人口為8 450萬(wàn)，占全國(guó)人口的55.8%[7]。數(shù)據(jù)表明，當(dāng)時(shí)美國(guó)人口大量涌向城市，享受現(xiàn)代、舒適的城市生活。不過(guò)，農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)仍舊有大量人口無(wú)法獲取和城市人口一樣的資源和機(jī)會(huì)。這些問(wèn)題早在1943年就被時(shí)任美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)戰(zhàn)后計(jì)劃委員會(huì)（Postwar Planning Committee）主席的喬伊克爾（Carleton B. Joeckel）尖銳地指出來(lái)。他提出要為缺乏公共圖書館服務(wù)的地區(qū)建立圖書館并且提供充分和標(biāo)準(zhǔn)的圖書館服務(wù)。他在自己參與編制的《戰(zhàn)后公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)》一書中提及美國(guó)公共圖書館的標(biāo)準(zhǔn)之一就是：公共圖書館全覆蓋，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。文中說(shuō)道：

所有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)是公共圖書館服務(wù)必須毫無(wú)例外地提供給全國(guó)所有轄區(qū)的所有人。而這種全覆蓋的標(biāo)準(zhǔn)是基于這樣一種前提：公共圖書館服務(wù)，如開明公民的機(jī)會(huì)、繼續(xù)教育、以及精神和文化的發(fā)展，都是民主必需的東西。因而戰(zhàn)后重要目標(biāo)之一就是要為目前還沒(méi)有享受到公共圖書館服務(wù)的3 500萬(wàn)人提供良好的圖書館服務(wù)[8]。

1950年代，美國(guó)公共圖書館的現(xiàn)實(shí)狀況有所改善。不過(guò)，美國(guó)公共圖書館專業(yè)人士的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)1956年人口數(shù)量為1.68億。而美國(guó)有2 700萬(wàn)人口在其所處地區(qū)完全享受不到任何公共圖書館服務(wù)，這部分人口占全國(guó)人口的16%。此外，還有5 300萬(wàn)人口所得到的公共圖書館服務(wù)是不充足的，這部分人口占全國(guó)人口的32%[9]。從這些數(shù)據(jù)判斷，《圖書館服務(wù)法案》的政策目標(biāo)人口約有共計(jì)8 000萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?0%，他們是得不到所需要的公共圖書館服務(wù)的，或者說(shuō)，至少是得不到充分的公共圖書館服務(wù)的。這部分人口主要是處于美國(guó)不發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)。這種狀況與美國(guó)公共圖書館業(yè)界一直宣揚(yáng)和倡導(dǎo)的公共圖書館“民治、民有、民享”[10]的民主思想不相符合。

1950年代中期“冷戰(zhàn)”陰云密布，美、蘇爭(zhēng)霸氛圍日濃。蘇、美先后成功爆炸氫彈，1957年蘇聯(lián)發(fā)射了斯普特尼克號(hào)衛(wèi)星。出于此類特殊的戰(zhàn)略意圖，美、蘇之間教育事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)。美國(guó)公共圖書館事業(yè)正是趁著這樣的一個(gè)機(jī)遇成功地得到了聯(lián)邦政府的支持。艾森豪威爾總統(tǒng)在簽發(fā)《圖書館服務(wù)法案》中說(shuō)：

“我簽發(fā)的《圖書館服務(wù)法案》代表著一種對(duì)各州和各地方社區(qū)致力于提升其對(duì)美國(guó)農(nóng)村人口的圖書館服務(wù)的激勵(lì)。這意味著將引導(dǎo)數(shù)百萬(wàn)的美國(guó)人民極大地豐富其生活的承諾……”[9]聯(lián)邦政府的角色和身份是“激勵(lì)者”，這標(biāo)志著美國(guó)聯(lián)邦政府首次參與到美國(guó)公共圖書館事業(yè)中來(lái)，可謂是開先河之舉，成為美國(guó)公共圖書館發(fā)展歷史上的里程碑。

2 《圖書館服務(wù)法案》的主要內(nèi)容評(píng)介

《圖書館服務(wù)法案》全文共分8條：①政策聲明；②撥款授權(quán)；③撥款到各州；④州計(jì)劃；⑤撥款到州支付；⑥撥款扣留；⑦管理；⑧關(guān)鍵詞定義。限于篇幅，本文將主要聚焦法案的關(guān)鍵內(nèi)容。

2.1 法案明確了資助和扶持的目標(biāo)人群

法案第二條第一款明確規(guī)定：“本法案的目的是要促進(jìn)一些州內(nèi)沒(méi)有公共圖書館服務(wù)的、或者公共圖書館服務(wù)不充足的農(nóng)村地區(qū)公共圖書館服務(wù)的擴(kuò)展。”

這是美國(guó)歷史上聯(lián)邦政府首次針對(duì)那些尚無(wú)公共圖書館服務(wù)的，或者公共圖書館服務(wù)尚不充足的農(nóng)村地區(qū)制定政策，目的是要激勵(lì)各州擴(kuò)充和發(fā)展這些地區(qū)的公共圖書館服務(wù)，因而成為法案的一大亮點(diǎn)。《圖書館服務(wù)法案》框架下的農(nóng)村地區(qū)是指人口在1萬(wàn)及以下的農(nóng)村地區(qū)，因此，對(duì)于那些地廣人稀，位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)讀者來(lái)說(shuō)，法案的頒布實(shí)施無(wú)疑是一大福音。

2.2 法案創(chuàng)新性地提出了聯(lián)邦撥款數(shù)額和方式

法案第三條規(guī)定：“截至1957年的6月30日法案實(shí)施的第一個(gè)財(cái)年結(jié)束，以及之后連續(xù)的四個(gè)財(cái)年，每年向那些已經(jīng)提交州資金申請(qǐng)計(jì)劃并且得到聯(lián)邦教育委員會(huì)主任批準(zhǔn)的州撥付750萬(wàn)美元，用于在法案框架下向沒(méi)有公共圖書館服務(wù)的、或者公共圖書館服務(wù)不足的農(nóng)村區(qū)域提供資金支持。”法案第四條規(guī)定：“按照第三條下?lián)艿目铐?xiàng)中每年向美屬維爾京群島（Virgin Islands）撥款1萬(wàn)美元，其余每個(gè)州將收到4萬(wàn)美金的基本金，余下部分按照每個(gè)州的農(nóng)村人口在全國(guó)農(nóng)村人口中的比例進(jìn)行分配?！奔崔r(nóng)村人口在全國(guó)農(nóng)村人口占比高的州和地區(qū)獲得的支持就相應(yīng)較高。法案第六條第三款對(duì)于聯(lián)邦政府和州政府撥款所占比例法案也有嚴(yán)格而且明確的規(guī)定：“‘聯(lián)邦撥款份額’應(yīng)該百分之百低于州撥款比例。州撥款比例按照該州人均收入在美國(guó)大陸（不包括阿拉斯加州）人均收入所占比例計(jì)算。以下情況除外：聯(lián)邦份額最高不應(yīng)超過(guò)66%，最低不少于33%；聯(lián)邦撥款在夏威夷的份額應(yīng)為50%，在阿拉斯州、波多黎各、美屬維爾京群島的份額應(yīng)為66%?！?/p>

這成為該法案的另一個(gè)政策亮點(diǎn)。法案的資金扶持政策是聯(lián)邦政府、州政府、地方政府聯(lián)動(dòng)型的，資金支持是復(fù)合型的，也就是要求遞交資金申請(qǐng)的各州和各地區(qū)要出資配合聯(lián)邦政府完成政策的落實(shí)。向每個(gè)州撥付的資金要配以該州或該地區(qū)的一定配套資金投入，其數(shù)額按照該州或該地區(qū)的人均收入在全國(guó)人均收入的比例計(jì)算。換言之，人均收入較高的州和地區(qū)要獲取聯(lián)邦政府的撥款需要撥付更高的配比金。這樣，聯(lián)邦政府出一部分，州政府出一部分，然后當(dāng)?shù)爻鲆徊糠?。從資金層面來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府起到了“拋磚引玉”的作用。從某種意義上說(shuō)，這種三層政府機(jī)制的聯(lián)動(dòng)是受到了早期卡耐基“私人捐款加地方配套資金”的公共圖書館投資模式的影響。

2.3 法案保證了政策的靈活性

雖然法案對(duì)撥款提出了一些限制，如：法案第五條規(guī)定：“以本法案名義下?lián)艿礁髦莸目铐?xiàng)不得直接地或間接地，用于購(gòu)買或者建造任何建筑物或建筑群，亦不得用于購(gòu)置任何土地?！钡诹罡敲鞔_道：“以本法案名義下?lián)艿礁髦莸目铐?xiàng)不得直接地或間接地，用于農(nóng)村地區(qū)以外的其他任何地區(qū)的圖書館服務(wù)的提供和改善?！钡牵ò高M(jìn)一步說(shuō)明：“此條款所含內(nèi)容不得理解為要禁止非農(nóng)村地區(qū)的圖書館為把公共圖書館服務(wù)延伸到農(nóng)村地區(qū)的目的而使用該資金。只要資金使用在涵蓋的地區(qū)的州計(jì)劃中列出并且獲得通過(guò)即可?！边@樣，一方面，政策就具有了靈活性和變通余地，對(duì)滿足農(nóng)村人口需要的公共圖書館服務(wù)舉措，法案具有很大的包容性；另一方面，這成就了一種當(dāng)時(shí)圖書館業(yè)界推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)公共圖書館發(fā)展的創(chuàng)新模式，即：以一些成熟城市的大型公共圖書館為中心的“大單元服務(wù)”（Larger Service Units）模式。這種公共圖書館“大單元服務(wù)”是二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)的專家研究出的推進(jìn)地區(qū)間圖書館發(fā)展的一大成果,目的在于借此“提高管理效率”[11]。一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的小型農(nóng)村社區(qū)成為“大單元服務(wù)”的一部分，從而促使成熟的、有條件的圖書館也可以得到聯(lián)邦撥款支持，它們?cè)诎l(fā)展自身的同時(shí)也為偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)人口提供服務(wù)并帶動(dòng)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，可謂是一舉兩得。

2.4 法案反映出聯(lián)邦政府施政的局限性

由于受上文中所提及的美國(guó)政治體制的約束，聯(lián)邦政府的態(tài)度一直保持高度謹(jǐn)慎，因而一些條款顯得畏手畏腳。如：法案第二條明文規(guī)定：“本法案的條款不應(yīng)理解為是對(duì)各州和各地方在公共圖書館服務(wù)活動(dòng)中的主動(dòng)權(quán)和責(zé)任的干涉。只要是與本法案的宗旨相符合，其公共圖書館的管理、圖書館工作人員、圖書和資料的遴選、以及由此法案撥付的資金的最佳利用的決定權(quán)都留給各州和它們當(dāng)?shù)氐南聦俨块T?！狈ò傅牡谖鍡l第三款規(guī)定：“各州之內(nèi)任何地區(qū)的圖書館服務(wù)是否充足由該州圖書館管理部門決定?！庇纱丝梢?jiàn)，聯(lián)邦政府主要是宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，法案的具體實(shí)施和把控還是交由各州圖書館管理部門定奪。美國(guó)聯(lián)邦政府在制定和出臺(tái)《圖書館服務(wù)法案》時(shí)所受的限制及其謹(jǐn)慎態(tài)度顯而易見(jiàn)。

3 《圖書館服務(wù)法案》實(shí)施效果及其啟示

3.1 法案實(shí)施效果

《圖書館服務(wù)法案》從實(shí)施之初的1956財(cái)年撥付205萬(wàn)美元年到1961年按計(jì)劃足額撥付750萬(wàn)美元的6個(gè)財(cái)年里，聯(lián)邦政府總共撥款額達(dá)到2 798.1萬(wàn)美元[12]。這些撥款發(fā)揮了極大的杠桿作用，越來(lái)越多的州加入到接受法案支持的隊(duì)伍，州和地方政府對(duì)農(nóng)村公共圖書館的投入也大幅提高。如“1956年州與地方政府對(duì)農(nóng)村圖書館項(xiàng)目的投入是3 840萬(wàn)美元，1964年這一數(shù)目提高到8 420萬(wàn)美元，提高了119%，州與地方政府的農(nóng)村圖書館項(xiàng)目投入都有一倍以上的增加”[2]。短短幾年間，美國(guó)公共圖書館事業(yè)取得了前所未有的巨大成就。到1959年6月，也就是法案實(shí)施不到3年，“州——地方——聯(lián)邦三方合作的法案結(jié)果是3 000萬(wàn)農(nóng)村人口擁有新的或者改善后的公共圖書館服務(wù)?？ず偷貐^(qū)圖書館的發(fā)展為超過(guò)100萬(wàn)的農(nóng)村孩子和成年人帶來(lái)了公共圖書館服務(wù)，并且使760萬(wàn)人口的公共圖書館服務(wù)得以重大改善”[13]。到1960年，在法案支持下，有“超過(guò)500萬(wàn)冊(cè)新書和教育材料上架。圖書館的讀者人數(shù)大幅度增加。佛羅里達(dá)州的館際互借量增長(zhǎng)了32%。明尼蘇達(dá)州稱新增了6.8萬(wàn)讀者……俄亥俄州對(duì)于圖書的需求使得每年的圖書購(gòu)買量增長(zhǎng)了300%……全國(guó)圖書使用量增長(zhǎng)了40%”[14]。各地還將聯(lián)邦資金用于圖書館館員的培訓(xùn)和進(jìn)修?！蔼?jiǎng)學(xué)金從紐約州的350美元到南卡州的3 000美元不等，3年內(nèi)共計(jì)300人次獲得這些獎(jiǎng)學(xué)金”[14]。到1961年，以上的這些數(shù)據(jù)都有穩(wěn)定的提高?！案髦萦糜谵r(nóng)村公共圖書館服務(wù)的資金較1956年提高了75%，各地方此類資金提高了50%。約250輛流動(dòng)圖書車（Bookmobiles）處于運(yùn)營(yíng)狀態(tài)”[15]。以上數(shù)據(jù)充分證明該法案所發(fā)揮的巨大激勵(lì)作用，以及在聯(lián)邦資金支持下全美國(guó)農(nóng)村公共圖書館事業(yè)發(fā)生的翻天覆地的變化。

3.2 法案的啟示

3.2.1 法案定向扶持，?？顚Ｓ?，推動(dòng)城市化階段農(nóng)村圖書館的發(fā)展

由于法案明確的導(dǎo)向性，即：其撥款規(guī)定了針對(duì)對(duì)象是農(nóng)村地區(qū)缺乏公共圖書館服務(wù)的人群。這種政策層面上的傾斜是從全美國(guó)的高度做出的有導(dǎo)向意義的決策，這無(wú)異于是當(dāng)時(shí)在美國(guó)大都市化背景下，對(duì)很大程度上被忽略的廣大農(nóng)村地區(qū)薄弱的公共圖書館服務(wù)注射的一劑強(qiáng)心針，使得數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村人口得到了渴望已久的知識(shí)和信息給養(yǎng)。這是在美國(guó)城市化進(jìn)程中少有的針對(duì)農(nóng)村人口的法案，其意義非同小可。圖書館服務(wù)由此普及到全國(guó)偏僻地區(qū)的鄉(xiāng)村角落，城鄉(xiāng)圖書館信息服務(wù)更趨均衡，公共圖書館在美國(guó)版圖上得以真正意義上的全覆蓋。這對(duì)于我們現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的社會(huì)背景下，農(nóng)村公共文化服務(wù)相對(duì)滯后，尤其是農(nóng)村公共圖書館資源匱乏等現(xiàn)狀，具有很好的政策決策借鑒意義。如今，我國(guó)第一部《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》已經(jīng)于2018年1月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)公共圖書館法》的總則第七條和第十四條分別明確規(guī)定：“國(guó)家扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展”，“地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民”[16]。這些條款反映了我國(guó)當(dāng)前政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r下公共圖書館政策的對(duì)應(yīng)措施。不過(guò)，隨著我國(guó)小康社會(huì)的逐步建成，針對(duì)城鄉(xiāng)差異所產(chǎn)生的圖書館服務(wù)不均衡、農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)人口的圖書館服務(wù)需求亟待改善等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還需要出臺(tái)相應(yīng)的政策，尤其是具體的資金扶持政策。

3.2.2 法案細(xì)化款項(xiàng)分配原則和比例的做法具有極大的借鑒意義

從美國(guó)的政治體制角度來(lái)說(shuō)，這是聯(lián)邦政府和州政府、地方政府的一次成功的行政跨級(jí)聯(lián)動(dòng)，這對(duì)于我國(guó)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等圖書館建設(shè)的聯(lián)動(dòng)有借鑒意義。以1960財(cái)年為例，全美國(guó)共計(jì)52個(gè)州和地區(qū)參與的《圖書館服務(wù)法案》實(shí)施過(guò)程中聯(lián)邦、州、地方三者預(yù)算分別為：714.6萬(wàn)美元、906.4萬(wàn)美元、421.8萬(wàn)美元。從這些數(shù)據(jù)可以看出，州和地方在法案框架下?lián)芸罱咏?lián)邦撥款的兩倍[15]。在1962年后以《圖書館服務(wù)發(fā)展》為基礎(chǔ)的《圖書館服務(wù)和建設(shè)法案》（Library Services and Construction Act）更是大大提高了各州和地方撥款的比例。以1975財(cái)年為例，該年度全國(guó)公共圖書館費(fèi)用只有5%來(lái)自聯(lián)邦政府的撥款，12.9%來(lái)自各州政府撥款，而占大頭的82.1%來(lái)自于當(dāng)?shù)卣耐度隱17]。據(jù)此而言，首先，聯(lián)邦政府的撥款的象征意義和政策指導(dǎo)意義大于其實(shí)際上的財(cái)政補(bǔ)貼意義。從這個(gè)數(shù)據(jù)看來(lái)，聯(lián)邦政府的撥款可謂是九牛一毛。但是由于是聯(lián)邦政府、州政府、和各地方聯(lián)合起來(lái)打“組合拳”，聯(lián)邦政府發(fā)揮了極大的杠桿作用，小比例的聯(lián)邦投入激發(fā)起州和地方前所未有的、大規(guī)模的資金投入。其次，該法案賦予各州、各地方的靈活性，充分激發(fā)它們的參與熱情和主觀能動(dòng)性。各州、各地方不是被動(dòng)參與，而是要依據(jù)各自具體情況制定現(xiàn)實(shí)可行的公共圖書館發(fā)展計(jì)劃和實(shí)施綱要，并且要“自掏腰包”，配合聯(lián)邦政府下好這全國(guó)性的“一盤棋”。州政府和地方政府的公共圖書館服務(wù)意識(shí)和參與意識(shí)被喚醒和激發(fā)出來(lái)。公共圖書館是公共文化設(shè)施，尤其是像中國(guó)、美國(guó)這種地域遼闊的大國(guó)，在公共圖書館建設(shè)中要鼓勵(lì)地方政府主動(dòng)負(fù)責(zé)、自我管理，鼓勵(lì)各地發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣?，因地制宜、靈活多樣地發(fā)展，避免簡(jiǎn)單劃一的發(fā)展模式。這在我國(guó)公共圖書館法的實(shí)施過(guò)程中可以作為借鑒。

3.2.3 專業(yè)機(jī)構(gòu)的輿論和理論支持

從以上美國(guó)《圖書館服務(wù)法案》的背景介紹和評(píng)述中我們可以看到民間非政府組織在公共圖書館事業(yè)上的貢獻(xiàn)之大。例如：美國(guó)公共圖書協(xié)會(huì)不斷地奔走游說(shuō)，積極反映公眾切實(shí)需要。由該協(xié)會(huì)組織實(shí)施的各種宏觀的和微觀的調(diào)查研究成果層出不窮，這些都為《圖書館服務(wù)法案》的擬定和出臺(tái)提供了充分的科學(xué)依據(jù)和扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，從而保證了其政策的正確性和準(zhǔn)確性。

3.2.4 法案的片面性和不足可以引以為戒

由于美國(guó)政治制度的歷史局限性，聯(lián)邦政府和各州政府、地方政府之間關(guān)系十分微妙。這也直接導(dǎo)致《圖書館服務(wù)法案》沒(méi)有成為真正的完整意義上的“美國(guó)聯(lián)邦圖書館法”。包括我國(guó)的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》在內(nèi)的許多國(guó)家的公共圖書館法會(huì)包含一整套關(guān)于公共圖書館建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)、組織等內(nèi)容。嚴(yán)格地講，美國(guó)1956年的《圖書館服務(wù)法案》充其量也只是一份財(cái)政意義上的撥款法案，由聯(lián)邦政府撥款到州和地方，推動(dòng)建立和發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓矆D書館服務(wù)。正如著名的圖書館學(xué)者摩爾茲（R. Kathleen Molz）曾經(jīng)這樣說(shuō)道：“在這個(gè)國(guó)家（美國(guó)），并沒(méi)有清晰明確的、綜合性的針對(duì)圖書館的聯(lián)邦政策”[18]。但是，不能因此而否定《圖書館服務(wù)法案》所具有的重要?dú)v史地位和影響。1956年的《圖書館服務(wù)法案》是美國(guó)聯(lián)邦政府公共圖書館政策的奠基石，它拉開了20世紀(jì)50年代至今美國(guó)聯(lián)邦政府參與公共圖書館事業(yè)的政策決策的序幕，并且見(jiàn)證了其不斷完善的歷史進(jìn)程。如1962年的《圖書館服務(wù)和建設(shè)法案》、1996年的《圖書館服務(wù)和技術(shù)法案》等一系列重大圖書館法案都是以其為基石，針對(duì)不同時(shí)期、不同社會(huì)發(fā)展階段和需求而制定的政策決策。

（來(lái)稿時(shí)間：2018年4月）