杜海蓉 李 明/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

自2016年啟動(dòng)立法工作，經(jīng)過兩年的調(diào)研、討論、論證，《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2018年10月1日開始施行?！稐l例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著江蘇農(nóng)村集體資產(chǎn)管理進(jìn)入了有法可依的新階段，具有里程碑意義。

理解好《條例》的出臺(tái)背景

江蘇省政府1999年頒布實(shí)施《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》，對(duì)規(guī)范全省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，全省先后有38個(gè)縣（市、區(qū)）被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)定為全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣，總數(shù)位居全國(guó)各省區(qū)第一。但是隨著形勢(shì)的變化及改革的深入，該辦法已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實(shí)際要求，迫切需要出臺(tái)新的法規(guī)加以規(guī)范引導(dǎo)。一是龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)亟需嚴(yán)格的法律約束。至2017年末，全省村級(jí)集體資產(chǎn)總額近3000億元，村均1650萬元，當(dāng)年村均集體經(jīng)營(yíng)性收入174萬元，迫切需要以法律形式管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。二是新時(shí)期農(nóng)村改革實(shí)踐亟需法律保障。上世紀(jì)90年代后期，蘇南農(nóng)村就自發(fā)地探索開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2005年省“兩辦”印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的意見》，2017年省委省政府印發(fā)《江蘇省關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》。在一系列政策的引領(lǐng)指導(dǎo)下，全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，至2017年底已有近50%的村完成改革。三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方針政策基本落定。黨的十八大以來，中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，作為全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)進(jìn)行部署。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對(duì)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出全面系統(tǒng)的部署，改革的重大意義、總體要求、目標(biāo)措施等一系列關(guān)鍵問題已經(jīng)形成廣泛共識(shí)，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容納入《條例》調(diào)整規(guī)范范圍的條件已經(jīng)成熟。

領(lǐng)會(huì)好《條例》的主要精神

《條例》主要依據(jù)《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律，落實(shí)了中央和省委的相關(guān)文件精神，借鑒了上海、浙江、廣東等兄弟?。ㄊ校┑牧⒎ń?jīng)驗(yàn)，還總結(jié)提煉了江蘇的基層實(shí)踐成果?！稐l例》共有8章63條，立法思路有四個(gè)方面：一是堅(jiān)持社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)的基本經(jīng)濟(jì)制度不動(dòng)搖，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制；二是堅(jiān)定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革；三是體現(xiàn)強(qiáng)村富民的工作導(dǎo)向，既要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，又要切實(shí)增加農(nóng)民收入；四是堅(jiān)持因地制宜的原則，既要有效規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，又要充分尊重農(nóng)民意愿和基層實(shí)踐。

此次江蘇農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)由政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，不僅僅是法律效力提升，而且內(nèi)容更加系統(tǒng)全面，把農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等內(nèi)容全部納入其中，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性針對(duì)性指導(dǎo)性。重點(diǎn)解決了十個(gè)方面的問題：農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體缺失問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬與登記問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立、解散問題，農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易問題，政府扶持缺少法律保障問題，指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不明問題。

把握好《條例》的基本原則

堅(jiān)持規(guī)范管理與深化改革相結(jié)合?！稐l例》除了對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理運(yùn)營(yíng)作出明確規(guī)定，還把中央和省關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策，以及基層實(shí)踐中一些成熟的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固定下來，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了明確的法律依據(jù)，將對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極促進(jìn)作用。

堅(jiān)持依法管理與自主決策相結(jié)合。集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。《條例》對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理、完善集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)等必須由法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)做出明確規(guī)定，體現(xiàn)了法律剛性。同時(shí)，為適應(yīng)農(nóng)村基層千差萬別、錯(cuò)綜復(fù)雜的客觀實(shí)際，充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)和農(nóng)民意愿，對(duì)于適合交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定、成員集體討論決定的事項(xiàng)，在規(guī)范民主決策程序的基礎(chǔ)上交由成員集體民主決策，給集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)，以便于基層操作，更好地維護(hù)廣大成員的合法權(quán)益?！稐l例》同時(shí)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，不得有侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?？偠灾?，就是要在依法管理的總體框架下，推進(jìn)完善集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理，推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的法治化。

堅(jiān)持內(nèi)部管理與外部監(jiān)管相結(jié)合?！睹穹倓t》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是特別法人。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)具有市場(chǎng)主體地位，可以獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。雖然《條例》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)構(gòu)建成員大會(huì)、成員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織治理模式，但是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總體仍然處于發(fā)展起步階段，民主管理也面臨成員分散、訴求多元的難題，非常需要政府部門加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，《條例》對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的監(jiān)督管理部門及其監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管方式也做了比較明確的規(guī)定。

堅(jiān)持集體所有與維護(hù)成員權(quán)益相結(jié)合。按照“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資產(chǎn)侵占”的要求，《條例》牢牢把握農(nóng)村集體所有制這一底線，確保集體資產(chǎn)管好用好，同時(shí)又注重維護(hù)農(nóng)民個(gè)體作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)享有的合法權(quán)益。

貫徹好《條例》的重點(diǎn)內(nèi)容

關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體。由于江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)間差別很大，因此對(duì)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜搞“齊步走”“一刀切”?！稐l例》對(duì)是否專門設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、設(shè)立什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有強(qiáng)制性規(guī)定，主要還是立足基層實(shí)際，把選擇權(quán)交給成員集體。實(shí)踐中還要注意區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的民主管理職能，妥善處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)與基層社區(qū)事務(wù)的關(guān)系。目前江蘇很多農(nóng)村社區(qū)仍然由村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體資產(chǎn)管理職能，為了防止一些外來人口較多的農(nóng)村社區(qū)將社區(qū)居民等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，使后者利益受損，《條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬情況，尊重和體現(xiàn)集體成員意愿，保障和維護(hù)其合法權(quán)益。對(duì)于設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村，推動(dòng)村民委員會(huì)事務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)相分離，剝離村民委員會(huì)在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)方面的功能，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)問題。為充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織成為管理規(guī)范、運(yùn)行高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，《條例》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理模式作出規(guī)定。同時(shí)，考慮到江蘇村集體成員少則幾百人，多則幾千人甚至上萬人，召開成員大會(huì)比較困難，《條例》賦予成員代表大會(huì)與成員大會(huì)同樣的重大事項(xiàng)的決策權(quán)。成員大會(huì)、成員代表大會(huì)的主要職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、議事規(guī)則，以及成員代表產(chǎn)生和代表具體人數(shù)等事項(xiàng)，由成員大會(huì)、成員代表大會(huì)審議通過后以章程形式固定下來。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)屬于公有制經(jīng)濟(jì)，改革后的村（社區(qū)）股份經(jīng)濟(jì)合作社仍然是集體所有、合作經(jīng)營(yíng)、民主管理、服務(wù)成員的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，成員具有完全平等的民主權(quán)利，因此《條例》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會(huì)會(huì)議表決實(shí)行一人一票制。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員問題?！稐l例》只對(duì)成員身份確認(rèn)的原則，以及現(xiàn)實(shí)中爭(zhēng)議較小，一般應(yīng)當(dāng)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的幾種情形作出規(guī)定，立足解決成員身份確認(rèn)的共性問題，個(gè)性問題則交由集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定?？h級(jí)人民政府可以制定成員身份確認(rèn)的指導(dǎo)性意見，明確必要的程序和標(biāo)準(zhǔn)。為了便于成員行使民主權(quán)利，《條例》規(guī)定成員（代表）大會(huì)會(huì)議表決事項(xiàng)可以采用紙質(zhì)或者手機(jī)信息、電子郵件等方式實(shí)名投票。有條件的地方應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息化等多種手段，方便農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使權(quán)利、履行義務(wù)。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是特別法人，不能破產(chǎn)倒閉，所以防范風(fēng)險(xiǎn)也是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的重點(diǎn)?！稐l例》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)定期開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要處置農(nóng)村集體資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，制定具體的實(shí)施方案，經(jīng)成員（代表）大會(huì)表決通過。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其獨(dú)資、控股、參股的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)通過制定、參與制定該企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織章程的方式，建立權(quán)責(zé)明確的內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)債權(quán)債務(wù)管理，縣級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)規(guī)模設(shè)置警戒線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照警戒線標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員發(fā)布預(yù)警信息。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其管理人員，不得以農(nóng)村集體資產(chǎn)為其他單位或者個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保。本著既方便農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，又便于部門實(shí)施監(jiān)督管理的目的，《條例》規(guī)定，除土地補(bǔ)償費(fèi)專門賬戶外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能開設(shè)一個(gè)基本存款賬戶，用于辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付，禁止多頭開戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)構(gòu)代理兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為獨(dú)立會(huì)計(jì)核算主體，分設(shè)銀行賬戶。

關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革問題。為了確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久穩(wěn)定和公有制性質(zhì)，《條例》從集體資產(chǎn)股份權(quán)能、股份轉(zhuǎn)讓實(shí)行封閉運(yùn)行、單個(gè)農(nóng)戶家庭持有股份實(shí)行上限控制、“量化到人、固化到戶”等方面作出規(guī)定，明確折股量化到集體成員的資產(chǎn)股份，作為成員參與集體收益分配的依據(jù)；農(nóng)村集體資產(chǎn)股份不得向本集體成員之外的人員轉(zhuǎn)讓；本集體成員之外的人員通過繼承取得股份的，不享有表決權(quán)，但章程另有規(guī)定的除外；每個(gè)農(nóng)戶家庭持有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份，占本集體經(jīng)濟(jì)組織總股份的比例不得超過章程規(guī)定的最高比例；農(nóng)戶家庭的股份總額一般不隨戶內(nèi)人口增減而調(diào)整。

關(guān)于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的支持保護(hù)問題?！稐l例》重點(diǎn)從加大財(cái)政扶持、實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠、推行征地留用地制度、加強(qiáng)外部指導(dǎo)監(jiān)督等四個(gè)方面做出規(guī)定?！?/p>