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(1.南京審計(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院； 2.南京南大三寶資本管理有限公司， 江蘇 南京 211815)

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出，要“深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，深化利率和匯率市場(chǎng)化改革。健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)?！盵1]2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步指出：“打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，要服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線(xiàn)，促進(jìn)形成金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)，做好重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范和處置，堅(jiān)決打擊違法違規(guī)金融活動(dòng)，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)。”[2]

由此可見(jiàn)，提升金融體系效能是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)與發(fā)展的必然要求。當(dāng)前中國(guó)的金融體系仍以間接融資為主，金融需求、金融供給、金融監(jiān)管與貨幣政策等因素及其相互作用都對(duì)金融體系效能具有深刻的影響。譬如國(guó)有企業(yè)、地方政府作為重要的金融需求主體所引發(fā)的金融機(jī)構(gòu)規(guī)模偏向型信貸擴(kuò)張，在很大程度上擠占了中小企業(yè)可以獲得的金融資源，并在普惠金融供給不足條件下，造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)分化；金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)部治理不完善、外部監(jiān)管力度不足與協(xié)調(diào)失靈時(shí)容易滋生資金空轉(zhuǎn)和監(jiān)管套利行為。金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)中央重大政策的落實(shí)力度不足、定向貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制不夠暢通，就會(huì)進(jìn)一步削弱金融體系效能，降低金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，甚至誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行合規(guī)性、績(jī)效性審計(jì)，可以約束微觀金融資本的經(jīng)營(yíng)行為；通過(guò)深化對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，進(jìn)一步提升金融監(jiān)管效能；通過(guò)全面地揭示金融業(yè)的運(yùn)行狀況，并對(duì)后續(xù)的金融政策設(shè)計(jì)和監(jiān)管制度改革提供建設(shè)型服務(wù)。[3-5]本文從“金融需求—金融供給—金融監(jiān)管—貨幣政策”的綜合角度，在分析金融體系效能的內(nèi)涵及其主要影響因素的基礎(chǔ)上，特別是將對(duì)金融需求主體審計(jì)納入，并提出國(guó)家審計(jì)與定向貨幣政策協(xié)同配合形成“政策相機(jī)續(xù)約機(jī)制”，從而可以更加全面地探討國(guó)家審計(jì)促進(jìn)金融體系效能提升的機(jī)制與條件。

二、金融體系效能的內(nèi)涵及其主要影響因素

金融體系效能可以界定為：在一定的市場(chǎng)與政策條件下，金融資本經(jīng)由金融機(jī)構(gòu)配置過(guò)程和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管控過(guò)程所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值創(chuàng)造與風(fēng)險(xiǎn)控制水平。其理論內(nèi)涵主要包括：(1)微觀上金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)需要具備穩(wěn)健性與盈利性，為產(chǎn)業(yè)資本價(jià)值創(chuàng)造提供資金支持。金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)形成合理化的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，為市場(chǎng)上所有金融需求主體提供體系完備的金融服務(wù)。(2)金融監(jiān)管不留空白、協(xié)調(diào)有度，可以有效防范潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。(3)貨幣政策經(jīng)由金融體系傳導(dǎo)可以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)看，目前我國(guó)金融體系仍以間接融資為主導(dǎo)，影響金融體系效能的主要因素包括以下幾個(gè)方面：

(一)金融需求主體議價(jià)勢(shì)力

金融機(jī)構(gòu)的盈利主要取決于滿(mǎn)足金融需求主體的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模與定價(jià)。金融需求主體的融資規(guī)模、市場(chǎng)定位、所有制屬性、對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)能力共同決定了其與金融機(jī)構(gòu)交易時(shí)的議價(jià)勢(shì)力。不同的議價(jià)勢(shì)力決定了金融機(jī)構(gòu)的信貸規(guī)模配置結(jié)構(gòu)及其盈利模式。金融需求主體的議價(jià)勢(shì)力越強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)的盈利模式越依賴(lài)于低息差與規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而自愿或非自愿地向該類(lèi)金融需求主體配置大量金融資源。在其他條件不變時(shí)，一定時(shí)期內(nèi)的金融資源規(guī)模可以視為既定，因此，議價(jià)勢(shì)力弱的金融需求主體就會(huì)面臨較少的金融資源，并承擔(dān)較高的融資成本，使其利潤(rùn)空間受到擠壓。從實(shí)踐來(lái)看，大企業(yè)客戶(hù)尤其是國(guó)有企業(yè)資信等級(jí)、資產(chǎn)規(guī)模、利潤(rùn)水平較高，在商業(yè)銀行間的轉(zhuǎn)換成本較低，融資規(guī)模較大，可以支付較低的融資價(jià)格，因而其在投資項(xiàng)目的決策方面面臨著較低的預(yù)期收益率約束，在順周期時(shí)更加容易產(chǎn)生投資沖動(dòng)，造成較高的財(cái)務(wù)杠桿，并導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩。另外，地方發(fā)展型政府在晉升激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)下的公共支出擴(kuò)張對(duì)金融資源產(chǎn)生了大量的需求，并且其可以利用行政權(quán)力對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資源配置決策施加影響，導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模龐大，主要體現(xiàn)為地方融資平臺(tái)貸款。國(guó)有企業(yè)與地方政府融資平臺(tái)通過(guò)議價(jià)勢(shì)力獲取了大部分的金融資源，使得經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小、在各商業(yè)銀行間的轉(zhuǎn)換成本較高的中小企業(yè)面臨著更為嚴(yán)格的融資約束，表現(xiàn)為融資難與貴。上述分析表明，來(lái)自金融需求主體的議價(jià)勢(shì)力通過(guò)影響金融機(jī)構(gòu)決策可能削弱金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是中小企業(yè)的能力。

(二)金融供給機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，首先，金融供給機(jī)構(gòu)擁有的金融資本有著內(nèi)在增值需求，一方面通過(guò)將分散在居民、企業(yè)和政府的閑置資金集聚并將其貸給需要資金的投資項(xiàng)目(動(dòng)員儲(chǔ)蓄)，另一方面通過(guò)將有限的資金在行業(yè)或企業(yè)間優(yōu)化配置，從而獲得最大的資本回報(bào)(資本配置)。其次，不管金融供給機(jī)構(gòu)處于壟斷地位還是競(jìng)爭(zhēng)地位，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的本質(zhì)屬性決定了其必然產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為，只是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平高低不同。理論和實(shí)證研究均表明，金融供給機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、面臨的資本監(jiān)管強(qiáng)度、金融創(chuàng)新空間、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等要素對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平具有深刻影響。[6]資本監(jiān)管越強(qiáng)，金融供給機(jī)構(gòu)為了滿(mǎn)足監(jiān)管要求，一般會(huì)降低其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平。但是如果存在規(guī)避資本監(jiān)管的金融創(chuàng)新空間，金融供給機(jī)構(gòu)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善的條件下，就容易追求短期利益最大化，形成粗放式的經(jīng)營(yíng)模式，背離其服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)職能。從實(shí)踐看，在經(jīng)濟(jì)增速放緩、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇、金融脫媒加速與資本監(jiān)管加強(qiáng)的大環(huán)境下，作為主要金融供給機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)運(yùn)行出現(xiàn)息差收窄、盈利增速下降，由此引發(fā)表外業(yè)務(wù)擴(kuò)張與混業(yè)交叉經(jīng)營(yíng)。此外，金融供給體系的不健全尤其是普惠金融供給總量、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品、定價(jià)仍不能較好地滿(mǎn)足弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和農(nóng)戶(hù)的金融需求，從而進(jìn)一步制約了金融體系效能。

(三)金融監(jiān)管體制與能力

金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的職能屬性及其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為決定了必須對(duì)其實(shí)施金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。決定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效能的主要是金融監(jiān)管體制與能力。金融監(jiān)管體制決定了金融監(jiān)管活動(dòng)的范圍、頻率、難度與約束力。金融監(jiān)管能力決定了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判、監(jiān)測(cè)與處置水平?，F(xiàn)代金融活動(dòng)愈發(fā)呈現(xiàn)跨市場(chǎng)跨國(guó)界的復(fù)雜性，由于金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、關(guān)聯(lián)性、傳染性及其化解路徑的綜合性和專(zhuān)業(yè)性，因而相應(yīng)決定了金融監(jiān)管任務(wù)的艱巨性。這對(duì)金融監(jiān)管體制與能力提出了更高的要求。例如，與一般性的金融風(fēng)險(xiǎn)不同，影子銀行體系潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)很大程度上來(lái)自于因分業(yè)監(jiān)管體制所導(dǎo)致的監(jiān)管協(xié)調(diào)失靈，以及分立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)傳染的認(rèn)識(shí)不夠及時(shí)全面。因此，金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活動(dòng)沿著監(jiān)管空白或協(xié)調(diào)失靈的空間展開(kāi)，其風(fēng)險(xiǎn)卻極有可能由整個(gè)社會(huì)承擔(dān)。從中國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管體制看，“一行三會(huì)”既分工負(fù)責(zé)又協(xié)調(diào)配合。但是，監(jiān)管主體的多元化、監(jiān)督權(quán)責(zé)的不清晰，使得監(jiān)管重疊或者監(jiān)督盲區(qū)客觀存在，導(dǎo)致監(jiān)管主體在一些具體問(wèn)題上協(xié)調(diào)成本較高；在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下，銀行、證券、基金、信托、期貨等行業(yè)之間相互融合、界限模糊，導(dǎo)致分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)成本不斷增加，監(jiān)督難度進(jìn)一步加大。

(四)貨幣政策的設(shè)計(jì)與傳導(dǎo)

貨幣政策具有刺激投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。撇開(kāi)不同的宏觀經(jīng)濟(jì)理論學(xué)派對(duì)貨幣政策產(chǎn)出效應(yīng)的不同主張，世界上絕大部分的經(jīng)濟(jì)體在需要燙平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)時(shí)，均采用貨幣政策的調(diào)控方式。上述影響金融體系效能的金融需求主體議價(jià)勢(shì)力、金融供給機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)、金融監(jiān)管體制與能力相互作用，進(jìn)而對(duì)貨幣政策的設(shè)計(jì)與傳導(dǎo)產(chǎn)生深刻影響，從而制約貨幣政策的產(chǎn)出效應(yīng)。例如，金融供給機(jī)構(gòu)的信貸配給特征以及監(jiān)管資本約束都會(huì)對(duì)貨幣政策傳導(dǎo)路徑與傳導(dǎo)效果產(chǎn)生顯著影響。[7]在宏觀經(jīng)濟(jì)下行階段，總量寬松的貨幣政策可以刺激投資。但如果金融資本利潤(rùn)率持續(xù)高于產(chǎn)業(yè)資本，并且金融供給機(jī)構(gòu)的資源配置決策受金融需求主體議價(jià)勢(shì)力的約束，加上其本身對(duì)金融業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)偏好，則會(huì)加劇“資金脫實(shí)向虛”與“融資約束”并存的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致貨幣政策不能通過(guò)信貸渠道有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，商業(yè)銀行的表外理財(cái)擴(kuò)張需求與混業(yè)經(jīng)營(yíng)的供給方式相互作用，形成了規(guī)模龐大的影子銀行體系，也對(duì)貨幣政策傳導(dǎo)產(chǎn)生了深刻影響。

三、國(guó)家審計(jì)促進(jìn)金融體系效能提升的路徑

(一)通過(guò)國(guó)有企業(yè)和地方政府審計(jì)調(diào)節(jié)金融資源分配

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)和地方政府的績(jī)效審計(jì)、政策跟蹤落實(shí)審計(jì)以及主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，關(guān)鍵在于客觀揭示債務(wù)水平，約束投融資行為，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革以及地方政府預(yù)算問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建，從而調(diào)節(jié)宏觀總體的金融資源分配。具體措施包括：(1)推動(dòng)國(guó)家重大政策措施尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落實(shí)，辨明產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)中國(guó)有企業(yè)負(fù)債形成的金融機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)提質(zhì)增效，發(fā)揮其在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中的“阻尼器”功能。(2)通過(guò)揭示和反映國(guó)有資本混合所有制改革面臨的問(wèn)題，剖析問(wèn)題背后的深層體制機(jī)制根源，推動(dòng)國(guó)有資本與社會(huì)資本的共同發(fā)展，充分釋放改革紅利。(3)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)責(zé)任審計(jì)，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，遏制消極腐敗行為。(4)通過(guò)對(duì)地方政府融資平臺(tái)審計(jì)，客觀揭示地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(5)通過(guò)對(duì)PPP(公私合營(yíng))項(xiàng)目審計(jì)，為后續(xù)通過(guò)基礎(chǔ)資產(chǎn)證券化尤其是廣義REITs的金融創(chuàng)新提供制度保障。*全國(guó)PPP項(xiàng)目超過(guò)11 000個(gè)，大部分PPP項(xiàng)目要求政府提供補(bǔ)貼或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，變成政府的間接負(fù)責(zé)和長(zhǎng)期負(fù)債。這些PPP項(xiàng)目形成的基礎(chǔ)資產(chǎn)可以通過(guò)廣義REITs進(jìn)行盤(pán)活。所謂REITs是指房地產(chǎn)信托基金，它把流動(dòng)性較低的、非證券形態(tài)的房地產(chǎn)投資直接轉(zhuǎn)化為資本市場(chǎng)上的證券資產(chǎn)。(6)通過(guò)對(duì)地方政府預(yù)算執(zhí)行、公共支出績(jī)效、權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，有助于“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。[1]預(yù)算制度的完善可以進(jìn)一步規(guī)范地方政府的公共支出及其投融資行為。

(二)通過(guò)金融供給機(jī)構(gòu)審計(jì)強(qiáng)化其服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的職能

金融供給機(jī)構(gòu)審計(jì)主要是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況、內(nèi)部控制、政策執(zhí)行以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任等進(jìn)行審計(jì)，關(guān)鍵在于揭示國(guó)有金融機(jī)構(gòu)“脫實(shí)向虛”的程度及其背后的體制機(jī)制原因。對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，一方面可以揭示國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在國(guó)家重大規(guī)劃所確定的重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的金融資源配置情況，將其作為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要參考；另一方面可以揭示國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利行為，并為決策部門(mén)堵住金融政策漏洞提供指導(dǎo)性意見(jiàn)，從而促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)回歸支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本源和主業(yè)。具體措施包括：(1)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)信貸投放情況進(jìn)行全口徑分析，揭示差別化信貸政策的落實(shí)情況。(2)完善國(guó)有金融機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，將其與領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)掛鉤，構(gòu)建基于審計(jì)結(jié)果的金融機(jī)構(gòu)干部激勵(lì)約束和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。(3)根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管要求，摸清整體金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債損益情況，關(guān)注資本監(jiān)管的順周期問(wèn)題，對(duì)影子銀行資金規(guī)模、交易結(jié)構(gòu)及其最終投向進(jìn)行穿透式審計(jì)。(4)采取連續(xù)審計(jì)的方法與模式對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控，重點(diǎn)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控，改善國(guó)有金融資產(chǎn)質(zhì)量和提高其流動(dòng)性。[8-9](5)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的短板，特別是普惠金融體系建設(shè)存在的問(wèn)題，并向決策部門(mén)提供建設(shè)性服務(wù)。(6)強(qiáng)化對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的新興金融業(yè)務(wù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融、供應(yīng)鏈金融和結(jié)構(gòu)性信托業(yè)務(wù)的審計(jì)，切斷系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散渠道。

(三)通過(guò)金融監(jiān)管部門(mén)審計(jì)提升金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力

金融監(jiān)管部門(mén)審計(jì)主要是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)金融監(jiān)管部門(mén)的業(yè)務(wù)運(yùn)行、監(jiān)管權(quán)運(yùn)用、制度建設(shè)與中央重大政策的落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，關(guān)鍵在于揭示金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管效能，約束金融監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力運(yùn)用，彌補(bǔ)金融監(jiān)管部門(mén)獨(dú)立性和前瞻性的不足，促進(jìn)金融監(jiān)管制度體系的完善，推動(dòng)國(guó)家重大金融政策的有效落實(shí)。對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，一方面可以發(fā)揮審計(jì)的綜合性?xún)?yōu)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管存在的漏洞及其背后的體制機(jī)制問(wèn)題，為國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)提供建設(shè)性服務(wù)，促進(jìn)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、執(zhí)行的有效性與調(diào)整的及時(shí)性；另一方面可以發(fā)揮審計(jì)的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，助力宏觀審慎政策的構(gòu)建與完善，促進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性和前瞻性。具體措施包括：(1)首先根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)與中國(guó)金融業(yè)發(fā)展實(shí)踐，在比較和借鑒國(guó)外先進(jìn)的監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，提出監(jiān)管制度合理性、科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)。在確立標(biāo)準(zhǔn)之后，通過(guò)強(qiáng)化審計(jì)過(guò)程，識(shí)別實(shí)踐中監(jiān)管制度設(shè)計(jì)是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)，并揭示產(chǎn)生偏差的主客觀原因，提出相應(yīng)的審計(jì)建議。(2)適應(yīng)金融監(jiān)管框架改革在不同階段的目標(biāo)要求，確立相應(yīng)的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容及其審計(jì)方式，為國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)提供審計(jì)報(bào)告，幫助其制定切實(shí)可行的監(jiān)管制度調(diào)整方案。(3)根據(jù)宏觀審慎評(píng)估體系的要求，強(qiáng)化金融監(jiān)管績(jī)效審計(jì)，全面揭示金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策落實(shí)尤其是宏觀審慎政策執(zhí)行情況，并將其與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干部考核評(píng)價(jià)掛鉤。

(四)強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用增進(jìn)定向貨幣政策的調(diào)控效果

國(guó)家審計(jì)與定向貨幣政策形成相機(jī)續(xù)約機(jī)制(contingent renewed)，可以對(duì)特定商業(yè)銀行形成有效的激勵(lì)約束，引導(dǎo)其信貸資源配置逐步投向國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱行業(yè)、領(lǐng)域，從而提升定向貨幣政策支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效能。具體措施包括：(1)針對(duì)商業(yè)銀行執(zhí)行定向貨幣政策的情況，設(shè)計(jì)關(guān)鍵指標(biāo)體系，主要包括信貸客戶(hù)規(guī)模和行業(yè)的判定標(biāo)準(zhǔn)、信貸投向的客戶(hù)結(jié)構(gòu)與行業(yè)結(jié)構(gòu)等，并將持續(xù)審計(jì)的結(jié)果提交給中國(guó)人民銀行，為其針對(duì)特定商業(yè)銀行的年度考核提供信息基礎(chǔ)。(2)通過(guò)對(duì)人民銀行實(shí)施“定向降準(zhǔn)”的商業(yè)銀行進(jìn)行連續(xù)審計(jì)，比較政策實(shí)施前后商業(yè)銀行信貸配置結(jié)構(gòu)的變化，深入揭示商業(yè)銀行粉飾信貸配置結(jié)構(gòu)行為的動(dòng)因及其對(duì)政策效果的影響，研究與識(shí)別影響商業(yè)銀行獲取“政策紅利”的關(guān)鍵因素。(3)在審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，針對(duì)可以有效獲取“政策紅利”的商業(yè)銀行，建議加大定向降準(zhǔn)的政策調(diào)控力度。

四、國(guó)家審計(jì)促進(jìn)金融體系效能提升的條件構(gòu)造

在識(shí)別金融體系效能的影響因素以及分析國(guó)家審計(jì)促進(jìn)金融體系效能提升的路徑之后，更重要的是構(gòu)造國(guó)家審計(jì)促進(jìn)金融體系效能提升的現(xiàn)實(shí)條件，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在金融體系運(yùn)行中的揭示、預(yù)防和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

一是構(gòu)造能力條件提升金融審計(jì)過(guò)程的專(zhuān)業(yè)性。金融安全是經(jīng)濟(jì)安全的核心，是國(guó)家總體安全的重要屏障。為了適應(yīng)金融審計(jì)對(duì)象復(fù)雜性、多元性以及審計(jì)內(nèi)容多樣化的需要，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)一方面需要在金融審計(jì)領(lǐng)域投入更多的人財(cái)物等資源，研究國(guó)家重大金融體制改革和金融政策，全面提升金融審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力，從而全面認(rèn)識(shí)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債損益、內(nèi)部控制缺陷、風(fēng)險(xiǎn)管理模型有效性，科學(xué)評(píng)估金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效果，客觀揭示金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨的體制機(jī)制障礙；另一方面要通過(guò)完善和優(yōu)化金融審計(jì)人員的激勵(lì)機(jī)制，更加注重金融審計(jì)成果的制度改進(jìn)效應(yīng)，促進(jìn)國(guó)家審計(jì)人員全面認(rèn)識(shí)金融審計(jì)對(duì)象，及時(shí)準(zhǔn)確識(shí)別和揭示潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，為宏觀調(diào)控部門(mén)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化貨幣政策設(shè)計(jì)、治理影子銀行風(fēng)險(xiǎn)、完善宏觀審慎評(píng)估體系提供切實(shí)可行的審計(jì)建議。

二是構(gòu)造組織條件保障金融審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性?，F(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)幾乎都是跨地域、跨領(lǐng)域和跨市場(chǎng)，對(duì)其行使監(jiān)管權(quán)的主體主要包括中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。金融審計(jì)獨(dú)立性可以避免金融領(lǐng)域的“監(jiān)管俘獲問(wèn)題”。為了保障金融審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)需要在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展金融審計(jì)組織創(chuàng)新，強(qiáng)化金融審計(jì)活動(dòng)所涉及的人、財(cái)、物等資源整合、分工協(xié)作和信息共享，提高金融審計(jì)效率，并“強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”[10]，通過(guò)垂直化管理切斷審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府之間的行政關(guān)系，保證地方金融審計(jì)工作不受地方政府的壓力和干擾。另一方面，在金融審計(jì)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同監(jiān)督中，建立健全業(yè)務(wù)銜接制度，明確不同主體的權(quán)責(zé)，不斷完善協(xié)同監(jiān)督的工作機(jī)制，確保金融審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。

三是構(gòu)造制度條件擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的有效性。審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的有效性主要取決于結(jié)果運(yùn)用的范圍和約束力。黨的十九大報(bào)告提出，要“完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”[1]。因此，需要構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果與金融體系干部考核評(píng)價(jià)掛鉤的制度安排，助力完善金融體系干部激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，從而強(qiáng)化金融體系干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新有為。金融審計(jì)結(jié)果還可以提供給國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，幫助其制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管的公平環(huán)境，消除監(jiān)管套利空間，全面防范金融運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，把握監(jiān)管與發(fā)展的適度平衡。在審計(jì)結(jié)果的約束力方面，需要按照《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》的要求，建立并健全長(zhǎng)效化的審計(jì)整改跟蹤監(jiān)督機(jī)制，使金融審計(jì)對(duì)象能夠認(rèn)真對(duì)待審計(jì)意見(jiàn)，加大整改落實(shí)的力度。

四是構(gòu)造技術(shù)條件增強(qiáng)金融審計(jì)手段的先進(jìn)性。先進(jìn)的金融審計(jì)手段有助于提高審計(jì)過(guò)程效率，擴(kuò)大審計(jì)成果。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、人工智能已經(jīng)成為信息技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)。在技術(shù)應(yīng)用層面，可以利用依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的優(yōu)勢(shì)，獲取地方政府、金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全口徑數(shù)據(jù)，注重?cái)?shù)據(jù)共享，建設(shè)大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)進(jìn)行比對(duì)、挖掘與實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而為更好地開(kāi)展金融審計(jì)提供條件。例如，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建金融交易實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)，并對(duì)相關(guān)金融數(shù)據(jù)進(jìn)行前置審計(jì)，可以為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行溯源式、穿透式監(jiān)管提供技術(shù)支持；基于審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)，并運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，快速辨別和比較不同金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的程度、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平，從而提升金融審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

五、總結(jié)

國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)金融需求主體、金融供給主體、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)，有利于引導(dǎo)金融資本的優(yōu)化配置，約束金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為，理順貨幣政策的信貸傳導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)金融監(jiān)管框架改革，增強(qiáng)金融體系在穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)中的作用，并進(jìn)一步降低潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，國(guó)家審計(jì)需要更加注重批判性與建設(shè)性相結(jié)合，構(gòu)造金融審計(jì)能力條件、組織條件、制度條件和技術(shù)條件，提升金融審計(jì)過(guò)程的專(zhuān)業(yè)性，保障金融審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的有效性，增強(qiáng)金融審計(jì)手段的先進(jìn)性，從而更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)增進(jìn)金融體系效能的作用，更好地服務(wù)于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)。