吳 超

(中國社會科學院 當代中國研究所，北京 100009)

社會治理事關國家興衰、社會發(fā)展、人民福祉，是世界各國執(zhí)政黨和政府最為關心的重大問題。習近平指出，“獨特的文化傳統(tǒng)，獨特的歷史命運，獨特的國情，注定了中國必然走適合自己特點的發(fā)展道路?！盵1]改革開放以來，從中國的國情和時代要求出發(fā)，圍繞“建立什么樣的社會”以及“怎樣進行社會治理”，探索和開拓社會治理發(fā)展道路，由傳統(tǒng)意義的社會管理走向共建共享共治的現(xiàn)代化社會治理。

一、發(fā)展歷程

當代中國社會治理發(fā)展道路，是一個歷史的、動態(tài)的、發(fā)展的、與時俱進的探索歷程，是中國共產(chǎn)黨領導下在社會經(jīng)濟的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化沖擊的綜合考量作

出的歷史選擇，經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)的社會管理到現(xiàn)代社會治理的發(fā)展歷程。

(一)改革開放前社會治理的探索和實踐(1949-1978年)

1949年新中國的成立，為實現(xiàn)國家富強、民族振興和人民幸福創(chuàng)造了必要的前提。中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領中國人民完成社會主義革命，確立社會主義基本制度，推進了社會主義建設，實現(xiàn)了中華民族由不斷衰落到根本扭轉(zhuǎn)命運、持續(xù)走向繁榮富強的偉大飛躍。基于中國工業(yè)化基礎十分薄弱，以及資金、技術、人才十分匱乏的現(xiàn)實，打破了原來設想的從改善人民生活入手先發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)再發(fā)展重工業(yè)的計劃，選擇了強大的政府主導型的計劃經(jīng)濟體制和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，以最快的速度集中力量加快工業(yè)化進程，以保

障國家的安全和發(fā)展。這一發(fā)展戰(zhàn)略要求確保國家擁有強大的資源動員和配置能力，利用有限的資源推進現(xiàn)代化建設，因而迅速創(chuàng)建了國家全面管控的社會治理體制。這種社會治理體制，具體表現(xiàn)為：一是政府全能的社會管理體制。通過干部統(tǒng)一調(diào)配、職業(yè)身份統(tǒng)一確定、人員統(tǒng)一安置、社會事務統(tǒng)一部署、一切社會活動統(tǒng)一組織等，建立起以政府為中心的全能社會管理體制。二是以“單位”為基礎的從業(yè)人員管理體制。國家機關、企事業(yè)單位、人民公社，都成為一個個“大而全”或“小而全”的單位組織，既是工作組織，也是提供基本公共服務、解決各種社會事務和落實社會管理控制任務的基層組織體系。三是以“街居”為基礎的城市社會人員管理體制。通過街道——居委會體系，管理社會無工作人員、閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等。由于絕大多數(shù)人都隸屬于某一單位，街居體制起著社會管理的輔助作用。四是以單位制度、戶籍制度、職業(yè)身份制度和檔案制度為基礎的社會流動管理體制。一般社會成員的就業(yè)和居住盡量固定，使社會高度組織化和有序化。

在當時的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟社會發(fā)展條件下，這種一元化的社會管理體制最大限度地整合社會力量，把“一盤散沙”的中國社會凝聚成一個整體，使國家具備了強大的社會動員能力，使新中國僅用30年時間就建立了獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，并在低水平下促進社會事業(yè)的發(fā)展，解決了總體性貧困。從國民經(jīng)濟恢復后的1952年到1978年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從119元增加到381元，居民消費水平從80元增加到184元，人口死亡率從17.0%降低到6.25%。1972年，英國學者湯因比在與日本學者池田大作的對話中就說，“幾千年來，比世界上任何民族都成功地把幾億民眾，從政治文化上團結(jié)起來。他們(中國人)顯示出這種在政治、文化上統(tǒng)一的本領，具有無與倫比的成功經(jīng)驗?！盵2]中國依靠獨特的體制保障了全體人民的基本民生需要，中國的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)有了很大發(fā)展，城鄉(xiāng)人民的健康水平大大提高。但是，這種管理體制和管理模式最大的弊端是權力過于集中，黨政不分、政企不分、政社不分和管制過死，使經(jīng)濟和社會生活缺少活力，嚴重制約了社會經(jīng)濟的進一步快速發(fā)展。

(二)改革開放中社會治理的調(diào)整與變革(1978-1992年)

社會管理制度的變革一直和改革開放同行，從1978年黨的十一屆三中全會直到1992年十四大確定社會主義市場經(jīng)濟為止，中國的社會結(jié)構、社會組織形式、社會價值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化，大量社會矛盾易發(fā)多發(fā)，原有的權力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會管理方式已經(jīng)不能適應新的現(xiàn)實要求。伴隨著這一轉(zhuǎn)型過程，必然要求“多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應的生產(chǎn)關系和上層建筑，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式”，中國的社會管理也不斷調(diào)整、完善，以適應快速發(fā)展的經(jīng)濟社會。針對政治、經(jīng)濟一體化的權力高度集中的管理體制，實行了黨政分開、政社分開、政企分開的“放權”改革。在農(nóng)村，廢止政社合一的人民公社體制，建立鄉(xiāng)政權，實行政社分開；在城市，為了“搞活企業(yè)”，實行政企職責分開，所有權和經(jīng)營權“兩權分離”，企業(yè)實行經(jīng)營承包責任制。

改革開放以來，身份制得到了合理化的改革。由于經(jīng)濟建設成為各項工作的中心，社會生活中的政治色彩開始淡化，原有的階級身份系列在城鄉(xiāng)社會都日益弱化，并趨于消滅。以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使農(nóng)民有了生產(chǎn)與分配的自主權，與生活資源的分配密切相連的戶籍制度、票證制度的日益松動，經(jīng)濟體制改革以來城市中計劃外經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，體制內(nèi)的干部與工人在利益驅(qū)使下流向體制外新的就業(yè)崗位，所有制身份日益弱化，使社會上逐漸出現(xiàn)了新的社會群體。1985年頒布《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》開始對流動人口實施暫住證管理，同年開始實施居民身份證制度。1990年全國流動人口突破3000多萬人。改革開放以來整個社會經(jīng)濟體制和社會調(diào)控體制的變革，使單位的地位和作用發(fā)生了重要的變化。政企分開，使企業(yè)成為利益主體，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，對政府指令的責任減少。新組織形態(tài)開始萌生，主要包括行業(yè)協(xié)會、商會、文化體育協(xié)會、學術性協(xié)會、基金會、聯(lián)誼會等，使民間社會組織化程度加強，開始與單位制分離。社會治理由原來的高度集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)向放松管制、放權搞活，使不同的社會組織和市場主體開始參與社會治理，由黨和政府包攬一切向注重激發(fā)社會活力轉(zhuǎn)變。運動式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代。作為社會控制細胞和福利供給者的單位逐漸變?yōu)楸容^單純的工作場所。

社會管理體制的調(diào)整和變革推動著改革開放事業(yè)的順利發(fā)展。放松管制帶來了市場活力和社會生機，使社會生產(chǎn)力獲得新的解放，安定團結(jié)的政治局面不斷鞏固，十一億人民的溫飽問題基本解決，并在向小康邁進。但由于未從根本上觸動計劃經(jīng)濟體制，社會管理的調(diào)整和變革是在許多方面未進行配套改革、政府主要通過行政手段管理社會經(jīng)濟的方式?jīng)]有改變的情況下進行的，社會管理仍從屬于行政體制下的社會管理。

(三)從社會行政管理到社會管理的市場化轉(zhuǎn)軌(1992-2002年)

1992年，鄧小平南方談話和中共十四大的召開，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展目標。自此經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和法制化建設的步伐加快，在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的基礎上推進社會全面發(fā)展，社會體制的改革滲透到社會領域的各個方面。這一時期，社會治理服務配套于經(jīng)濟體制的市場化改革，從社會行政管理向社會治理的市場化轉(zhuǎn)變，同時也加快了社會治理法制化進程，并且出現(xiàn)了結(jié)構分化和治理重心下移。

市場化。隨著社會主義市場經(jīng)濟改革的推進，加之各級政府社會管理職能擴大帶來的財政壓力，政府公共服務和社會事業(yè)管理越來越多地吸收和應用市場要素、市場機制和市場手段，市場的原則被大量引入社會管理領域，管理的效率和效益均有不同程度的提高。社會管理方式手段的市場化發(fā)展有多種表現(xiàn)形式，一是公共服務市場化。二是社會事業(yè)單位的市場化改革。在社會管理的方式手段市場化、經(jīng)營化發(fā)展中也形成了一些有效的工具性方法，如合同外包、特許經(jīng)營、用者付費、內(nèi)部市場等，這些市場化的工具提高了管理的效率。但是也出現(xiàn)了政府的“公司化”趨勢、職能部門的“尋租”現(xiàn)象，以及再分配權力濫用市場邏輯的問題。

法制化。在單位體制的瓦解中，原來承擔生產(chǎn)經(jīng)營、秩序維持、生活保障的共同體單位逐漸解體，致使基層社會管理、社會治安管理、社會團體管理的改革成為市場經(jīng)濟體制下社會秩序重構的迫切要求。首先，基層社會管理的法制化得到加強。1998年公布的《村民委員會組織法》，對農(nóng)村基層組織建設做出了全面的戰(zhàn)略部署，對村民委員會的性質(zhì)、職能和相關問題作了更明確的規(guī)定；2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見的通知》，將城市基層社會管理納入了社區(qū)建設范疇。其次，社會治安管理法制化也在穩(wěn)步推進。這期間，中央相繼出臺了《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的若干規(guī)定》(中央綜治委等1993年)、《關于加強農(nóng)村治保會工作的意見》、《關于加強社會治安綜合治理的決定》(中共中央、國務院1996年)、《關于進一步開展基層安全創(chuàng)建活動的意見》(中央綜治委1997年)等，中共中央、國務院于2001年發(fā)出的《關于進一步加強社會治安綜合治理的決定》提出要堅持“打防結(jié)合，預防為主”的方針。第三，隨著政社合一體制退出歷史舞臺，社會團體在我國大量涌現(xiàn)，社團的法制化管理也步入正軌。1998年6月，在國務院機構改革中成立了民政部民間組織管理局；1998年9月國務院重新修訂了《社會團體登記管理條例》，并于同年10月頒布《民辦非企業(yè)單位管理條例》。

重心下移。市場化改革帶來的社會管理事務的增多、社會管理主體多元化發(fā)展、社會管理結(jié)構分化與重心下移的趨勢非常明顯。20世紀90年代以后，政府雖然仍然是最重要的社會管理主體，承擔著其他社會管理主體難以完成的社會管理任務，如社會保障、社會治安、環(huán)境治理、危機應急、基礎公共設施建造等等，但是除了政府之外，社會管理主體的多元化發(fā)展的趨勢已相當明顯。在這段時期，政府之外的社會管理主體包括事業(yè)單位、社區(qū)自治組織、社會組織、企業(yè)組織，這與計劃經(jīng)濟體制下政府一元化社會管理形成了鮮明的對比。民間組織管理從定期清理走向依法登記管理，并獲得很大發(fā)展。城市社區(qū)建設提上黨和政府的議程，農(nóng)村村民自治走上規(guī)范化管理的軌道。

這一階段，社會治理發(fā)展迅速但不平衡，這主要是由于市場化推動，或者說是服務于、配套于經(jīng)濟體制的市場化改革的結(jié)果。社會治理著眼于解決社會巨大變遷和經(jīng)濟發(fā)展中不斷凸顯的社會問題，以緩和社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，從而減少經(jīng)濟建設的阻力。作為經(jīng)濟體制改革的“配套工程”，為給企業(yè)減負，給政府甩包袱，各項社會建設政策得以制定和實施。盡管這一時期還沒有把社會治理和社會建設作為獨立的概念提出，也沒有形成較為完備和系統(tǒng)的理論，但是已經(jīng)把社會治理作為社會發(fā)展的重要組成部分，將社會治理的具體內(nèi)容包含在經(jīng)濟、政治和文化建設之中，而且出現(xiàn)在黨的報告和文獻之中，為下一階段社會治理的進一步推進奠定了良好的基礎。

(四)在構建和諧社會中加強和創(chuàng)新社會管理(2002-2012年)

2002年召開的黨的十六大，提出了全面建設小康社會的奮斗目標，并把社會更加和諧列為全面建設小康社會的一個重要目標；明確了構建社會主義和諧社會在中國特色社會主義事業(yè)總體布局中的地位，并將社會管理作為政府的四大職能之一；同時從維護社會穩(wěn)定的角度提出要“改進社會管理、保持良好的社會秩序”。2003年7月，胡錦濤在總結(jié)防治非典經(jīng)驗教訓時指出，要進一步加強社會管理體制的建設和創(chuàng)新，建立健全與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟相適應的社會管理體制。

2004年，《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中正式提出，“加強社會建設和社會管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，明確了社會管理的領導體制。2006年10月，中共十六屆六中全會審議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，從健全社會管理格局、健全社會管理機制、完善社會治安防控體系等三個方面對加強社會管理的具體途徑進行了部署，將“社會管理體系更加完善”作為“2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務”之一。2007年，中共十七大報告從實現(xiàn)全面建設小康社會新要求的角度提出了建設更加健全的社會管理體系的要求，提出了要“最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求，并提出全民進行以民生為重點的社會建設。由此，社會體制改革正式提上黨委和政府的工作日程，體現(xiàn)了社會管理思想逐步成熟。

2011年，中國躍居“全球第二大經(jīng)濟體”，這進一步要求加強和創(chuàng)新社會管理。3月，“加強和創(chuàng)新社會管理”獨立成篇，寫入了“十二五”規(guī)劃綱要；7月，中共中央、國務院又專門出臺了我國第一個關于創(chuàng)新社會管理的正式文件《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，以構建社會主義和諧社會為目標，將社會秩序與社會發(fā)展貫通起來，實現(xiàn)社會建設與社會管理并舉。至此，經(jīng)過長期探索和實踐，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，并且在社會管理的手段方面，做到行政手段、法律規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導、輿論引導等多措并舉。

(五)打造全民共建共治共享的社會治理格局(2012-2018年)

2012年11月，中共十八大召開，提出“全面建成小康社會”的戰(zhàn)略任務，凸顯了以民生和社會管理為核心的社會建設的重要性，并且第一次鮮明地提出“構建中國特色社會主義社會管理體系”的重要戰(zhàn)略思想。其一是“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”，將社會管理和民生并列為社會建設的兩個重要方面，統(tǒng)一于社會主義和諧社會建設之中。其二是要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。在社會管理體制中增加了“法治保障”這一新內(nèi)容，體現(xiàn)了社會管理與依法治國的結(jié)合。社會管理，不只是政府層面的行政性管理，法治是社會管理的基礎性保障。其三是對加強和創(chuàng)新社會管理的措施提出了新要求，以提高社會管理科學化水平。

經(jīng)過探索和實踐，2013年11月召開的中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出“全面深化改革”的戰(zhàn)略思想，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標，并直接提出“加快形成科學有效的社會治理體制”的任務?！吧鐣卫怼背蔀閲抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2014年3月，十二屆全國人大二次會議的政府工作報告對“推進社會治理創(chuàng)新”作了具體部署，要求“注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。黨的十八屆四中全會把“推進法治社會建設”作為全面依法治國的重要內(nèi)容，第一次明確提出“提高社會治理法治化水平”，在依法治國的基本方略下，把社會治理納入法治化軌道，并要求努力實現(xiàn)社會治理體系和運行機制的法治化、制度化。

2017年，黨的十九大報告指出，社會主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。當下，人民群眾對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長。為了有效回應這些新需要，解決社會的新矛盾，十九大報告在加強和創(chuàng)新社會治理領域，提出要打造“共建共治共享的社會治理格局”，這與黨的十八屆五中全會提出的“構建全民共建共享的社會治理格局”相比，增加了“共治”的表述，進一步豐富了加強和創(chuàng)新社會治理工作的內(nèi)容；同時提出了社會治理的制度建設、提高四化水平和加強四個體系建設；并且在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國的目標中，提出到2035年基本形成現(xiàn)代社會治理格局。

隨著全面深化改革的推進，中國的社會體制改革進入新階段。以習近平為核心的黨中央，從統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，加強和創(chuàng)新社會治理，在社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設方面取得了明顯的進展，政府社會管理和公共服務職能得到加強，就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生事業(yè)得到進一步發(fā)展，公共安全體系和應急管理建設不斷加強，基層社區(qū)服務管理有序推進。

二、顯著的中國特色和獨特優(yōu)勢

習近平指出：“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是適應我國國情和發(fā)展要求的?！盵3]中國特色社會治理具有顯著的中國特色和獨特的優(yōu)勢。

(一)圍繞大局，和諧有序

圍繞大局、和諧有序是實現(xiàn)社會治理的目標和首要特征。促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是建設中國特色社會主義的必然要求，也是全面建成小康社會的必然要求。經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮并不能必然地解決現(xiàn)存的社會矛盾問題，而是更多地要靠加快以社會治理為重點的社會建設來解決。社會治理的時代主題隨經(jīng)濟社會的發(fā)展變化不斷調(diào)整變化，從社會穩(wěn)定、社會發(fā)展向更高階段的社會和諧邁進。在社會主義建設時期，通過社會整合和社會動員，調(diào)動一切積極因素，鞏固新生政權，恢復發(fā)展國民經(jīng)濟，讓人民過上安定有序的社會生活；在改革開放時期，社會治理的目標偏重于以經(jīng)濟建設為中心，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系，把促進改革發(fā)展同保持社會和諧穩(wěn)定結(jié)合起來，堅持改革力度、發(fā)展速度和社會可承受程度的統(tǒng)一，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和人民生活富庶；在全面深化改革的新時代，提出了建設平安中國的社會治理總目標，全社會共建共享，全面推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會公正公平、人民幸福。

雖然社會治理的主題順應時勢，但其根本目標堅定明確，始終圍繞中心工作，服務大局。改革開放以來，逐步建立健全了黨和政府主導的維護群眾權益機制、群眾利益保障機制、社會利益協(xié)調(diào)機制、群眾訴求表達機制、社會矛盾糾紛排查預警機制、社會矛盾調(diào)解機制、政府重大決策的社會風險評估機制、突發(fā)事件監(jiān)測預警機制、虛擬社會綜合管理機制等等，不斷推進社會治理體系的完善和能力的提升，從而實現(xiàn)了國家的長治久安和人民的安居樂業(yè)。

(二)以人為本，服務為先

以人為本、服務為先是中國社會治理的顯著特色。社會治理是對人的管理和服務，管理社會不是最終目的，服務社會才是根本要求。黨的十八屆三中全會總結(jié)了改革開放積累的寶貴經(jīng)驗，其中很重要的一條就是強調(diào)必須堅持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革。習近平指出，加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。他還指出，社會管理主要是對人的服務和管理，說到底是做群眾的工作。一切社會管理部門都是為群眾服務的部門，一切社會管理工作都是為群眾謀利益的工作，一切社會管理過程都是做群眾工作的過程。十八大以來，堅持以人為本、服務為先的理念，以保障改善民生、促進社會公平正義為重點，大力發(fā)展社會事業(yè)，完善公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會治理，促進人民安居樂業(yè)、社會安定有序；同時，寓管理于服務之中，管理中體現(xiàn)服務，服務中延伸管理，正確處理好維穩(wěn)與維權、活力與秩序、民主與法治的關系，在實踐中探索形成有效體制機制，努力實現(xiàn)管理與服務的有機統(tǒng)一，解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題。

(三)黨政主導，多元協(xié)同

黨政主導、多元協(xié)同，是中國社會治理的最大優(yōu)勢和最大特色。社會治理既是對全社會的治理，也是全社會共同參與的治理。黨政主導的社會治理，必須處理好黨政的“掌舵”與社會的“劃槳”關系。習近平強調(diào)，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局。

堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持多方參與，能夠最大限度地凝識聚力，完善鞏固符合中國社會體制特點的高效領導模式。堅持黨的領導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，確保社會治理的正確方向。發(fā)揮政府在社會治理中的主導作用，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，加強和優(yōu)化公共服務，促進社會公平正義和社會穩(wěn)定，促進共同富裕。十八大以來，既充分發(fā)揮黨政的主導作用，又充分發(fā)揮各種社會力量、社會組織在社會治理中的作用，共同參與社會治理，共同分享發(fā)展成果，經(jīng)濟、高效、公平地解決好各類社會問題，從而發(fā)揮了國家整體效應、促進了政府積極作為、實現(xiàn)了國家集體意志，促進了經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)依法治理，綜合施策

依法治理、綜合施策的社會治理方式，是中國社會治理的又一顯著特點。習近平指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”應善于運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題，統(tǒng)籌運用經(jīng)濟調(diào)節(jié)、行政管理、法律規(guī)范、道德教化、心理疏導、輿論引導等手段，增強社會治理實效。經(jīng)過多年的探索和創(chuàng)新，逐步形成了“自上而下”的社會管理與“自下而上”的社會自治之“縱向有機結(jié)合”，“自外而內(nèi)”的法治與“自內(nèi)而外”的德治之“橫向有機結(jié)合”，以及“縱向治理”與“橫向治理”的結(jié)合，注重源頭治理、動態(tài)管理與應急處置的相互結(jié)合。在社會治理手段上，要實現(xiàn)市場的無形之手、政府的有形之手、社會的隱形之手的有機結(jié)合。在社會管理的環(huán)節(jié)和重點上，要實現(xiàn)治本與治標、事后救濟與源頭防范的合理布局。同時，應積極探索互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動社交媒體等新興技術手段在社會治理中的運用，努力構建與信息社會相適應的現(xiàn)代治理技術手段。

三、社會治理改革面臨的新情況新挑戰(zhàn)

當前，世界多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會信息化深入發(fā)展,不穩(wěn)定不確定因素增多。同時，我國GDP已居世界第二位，并進入全面建成小康社會決勝階段，社會正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。因之，創(chuàng)新社會治理任務越來越艱巨繁重、標準要求越來越高。在此背景下，社會治理面臨新的階段性特征，既蘊含新機遇，也伴隨新挑戰(zhàn)。

(一)經(jīng)濟社會的持續(xù)深刻變革

世界格局正經(jīng)歷大變革大調(diào)整，世界經(jīng)濟復蘇乏力，經(jīng)濟全球化出現(xiàn)波折，我國與世界的合作與競爭同步上升、互動持續(xù)加深，國際因素的倒灌效應和國內(nèi)因素的溢出效應相互交織。我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，新常態(tài)特征明顯，但新舊發(fā)展動能轉(zhuǎn)換需要一個過程，經(jīng)濟下行壓力依然較大，給社會和諧穩(wěn)定帶來潛在風險。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，經(jīng)濟體制持續(xù)深刻變革、利益格局持續(xù)深刻調(diào)整、思想觀念持續(xù)深刻變化，社會日趨開放多樣。社會結(jié)構日益多元化，但作為社會穩(wěn)定之中堅力量的中等收入階層卻規(guī)模偏小、不穩(wěn)定性偏高；同時，人口結(jié)構發(fā)生了深刻變化，老齡化在加速行進，家庭結(jié)構日益小型化，養(yǎng)老保險收支平衡面臨巨大壓力。人口流動加速，少數(shù)大城市人口疏解往往出現(xiàn)制度性歧視。人們生產(chǎn)生活方式、社會組織動員形式發(fā)生深刻變化，社會自組織日益活躍，原有的社會規(guī)范和管理手段逐漸弱化。

(二)社會沖突復雜化、多樣化

在社會的大變動、大轉(zhuǎn)型時期，社會各階層的利益結(jié)構不斷分化、重組，貧富差距擴大、地區(qū)發(fā)展不平衡、分配不公以及與此相聯(lián)系的腐敗問題刺激著社會。不同群體的利益訴求日趨多樣化，表達訴求的方式與途徑也呈現(xiàn)出多樣化，但應對訴求的舉措準備明顯不足、綜合統(tǒng)籌不夠。近年來，環(huán)境污染、勞資糾紛、食品安全、“大城市病”等新的挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)，影響人民群眾安居樂業(yè)，影響社會和諧穩(wěn)定。在新的歷史條件下，社會矛盾、社會問題的爆發(fā)具有集中性、關聯(lián)性、擴散性的特點。新老問題交織在一起，各地發(fā)生了不少參與人數(shù)眾多、沖突激烈、影響廣泛的群體性沖突事件，并且呈現(xiàn)出利益矛盾普遍化、矛盾主體多元化、一般問題復雜化、單一問題擴大化、利益問題政治化、個體問題群體化、群體問題組織化、組織發(fā)動網(wǎng)絡化、訴求表達對抗化、內(nèi)部矛盾外部化的趨勢，困擾著我國的社會穩(wěn)定、社會秩序。

(三)新型社會安全的不確定性

當前，中國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，各類矛盾風險交織疊加，社會矛盾復雜程度加深，公共安全風險增多，防范化解管控難度大，維護社會大局穩(wěn)定面臨新壓力。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能的發(fā)展，人類生活所經(jīng)歷的一切都在轉(zhuǎn)變。這樣一個快速發(fā)展的時代，從未在人類歷史上發(fā)生過。這既為我們增強社會治理的前瞻性、精準性、高效性，解決社會治理難題，提供了重要機遇，也給社會治理帶來新的挑戰(zhàn)。當前，我們面臨的最現(xiàn)實安全威脅主要來自網(wǎng)絡空間。網(wǎng)絡安全的復雜性、影響力遠遠超過傳統(tǒng)安全。當前中國網(wǎng)絡犯罪已占犯罪總數(shù)的三分之一，并以每年30%以上速度增長。在社會生活全球化和信息傳播網(wǎng)絡化的情況下，發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)成了放大器?；ヂ?lián)網(wǎng)正在全方位地改變著人們生活的方方面面，揭示了新時期的社會治理不可能再簡單地延續(xù)過去的方式方法。

(四)社會治理的標準日益高企

隨著生活水平不斷改善，人民群眾訴求全面升級，并越來越多樣化，求發(fā)展、要公平、想?yún)⑴c的愿望增強，對安全的要求提高。人們的維權意識與維權方式也在發(fā)生重大變化，從個體維權到集體維權，從底線維權到發(fā)展維權，正在成為一種新常態(tài)。市場經(jīng)濟條件下人們的價值理念發(fā)生深刻變化，與這種變化相適應的社會道德和誠信體系建設卻滯后于變化。另外，約束、監(jiān)督追求個人利益的行為規(guī)范卻沒有建立完善；適應這種復雜性的社會治理和監(jiān)督監(jiān)控技術卻沒有得到符合需求的提高。不依法用權就會導致權力失范，不為民用權就會造成權力侵害權利。如何準確把握新形勢下人民群眾需求新變化，把解決實際問題與解決思想問題結(jié)合起來，增強人民群眾安全感和滿意度，對推進社會治理創(chuàng)新的任務、標準要求越來越高。

四、中國社會治理的改革完善方向

加強和創(chuàng)新社會治理是黨的十八大提出的重大任務。推進社會治理體系現(xiàn)代化，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習近平強調(diào)：“當前，全黨面臨的一個重要課題，就是如何正確認識和妥善處理我國發(fā)展起來后不斷出現(xiàn)的新情況新問題?！狈e極創(chuàng)新社會治理體制，努力提高社會治理能力和服務發(fā)展的水平，應當結(jié)合世情、國情、社情、民情，切實提高社會治理能力。

(一)以新目標引領社會治理的創(chuàng)新

全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，是創(chuàng)新社會治理的目的和歸宿，也是前提和基礎；創(chuàng)新社會治理，是全面建成小康社會的必然要求和重要保障，兩者相輔相承、不可分割。黨的十九大提出的社會主義現(xiàn)代化建設新目標、新部署，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域，突出了人的全面發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕的要求，突出了社會公平正義的要求，突出了人與自然和諧相處、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的要求，反映了人類社會發(fā)展進步的總趨勢，回應了人民對過上美好生活的新向往。因此，必須把社會治理納入到新時代中國特色社會主義建設總體布局中去謀劃和推進，不能簡單地就社會治理抓社會治理，必須以新發(fā)展理念引領社會治理創(chuàng)新，全面提升社會治理能力和水平。貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，通過不斷推進社會治理理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和科技運用創(chuàng)新，運用創(chuàng)新思維、創(chuàng)新路徑、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新手段全面推進社會治理科學化、精細化、現(xiàn)代化。貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念，社會治理應更好服務于促進社會與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，更好加強城鄉(xiāng)基層社會治理和公共安全建設，提升社會治理整體效能。貫徹綠色發(fā)展理念，應注重實現(xiàn)人與自然和諧相處，依法加強生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)環(huán)境的保護與治理，實現(xiàn)“既要綠水青山，也要金山銀山”，不斷提升人民群眾的生態(tài)環(huán)境幸福指數(shù)。貫徹開放發(fā)展理念，應注重把握全球治理與各國社會治理發(fā)展趨勢，加強同各國開展社會治理研究的合作交流，更好促進我國社會治理創(chuàng)新和社會文明進步，推進“人類命運共同體”的形成。貫徹共享發(fā)展理念，堅持以人民為中心，著力提升社會治理全民共建共享的能力和水平，以更好促進社會公平正義，逐步實現(xiàn)共同富裕。

(二)合作共治，完善社會治理體系

多元社會主體合作共治，是社會治理走向現(xiàn)代化的重要標志。要加快形成科學有效的社會治理體制，必須從中國的國情出發(fā)，既不能走把治理權力都集中到政府、政府包管一切社會事務的老路，也不可能走一些西方國家倡導的完全依賴民間組織發(fā)育社會的道路。

在實現(xiàn)社會主體合作共治中，應做到下列四點。第一，實現(xiàn)黨對社會的有效整合，發(fā)揮凝聚和引領作用。創(chuàng)新社會治理要堅持以黨的組織引領社會組織，不斷擴大黨的組織和工作覆蓋面，通過宣傳、教育、發(fā)動、組織、指導人民群眾和社會組織有序地參與社會治理，形成多方參與、共同治理的局面。第二，盡快實施政社分開，培育各類社會組織。加快事業(yè)單位的分類改革，引導和強調(diào)企業(yè)承擔社會責任，建立一批承擔更多社會責任的“社會企業(yè)”，發(fā)展壯大承接政府購買社會服務的社會組織。各類社會組織，或稱為非政府組織，在公共管理體系和政治文明建設中都是必不可少的因素和環(huán)節(jié)，與政府、企業(yè)共同構成多元治理結(jié)構。第三，完善基層群眾自治制度，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。搞好基層治理，是社會治理現(xiàn)代化的基礎性工程。社區(qū)治理的首要任務，是培育以地域為基礎的真實的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認同，改進社會治理方式，進一步樹立起與社會平等合作的治理理念。第四，構建“多中心、協(xié)作型、整體性”治理模式，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，形成多主體參與，整體性協(xié)作，網(wǎng)絡化治理的態(tài)勢，實現(xiàn)治理結(jié)構良性和均衡。

(三)綜合治理，完善社會治理機制

深化社會治理改革，必須采取綜合治理，積極探索社會治理工作機制，靈活運用各種行之有效的治理方法。與新的社會治理理念、工作格局和制度體系相適應，在用好傳統(tǒng)手段的同時，還要善于學會運用新方式，綜合運用多種手段。對于各種社會矛盾糾紛，應當針對其不同的特點，綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段以及教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導、聽證等辦法綜合施策，使各項工作運轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)規(guī)范有序。針對信息化的快速發(fā)展，工作方法上，運用網(wǎng)格化手段，實現(xiàn)社會治理精細化；運用信息化手段，實現(xiàn)社會治理動態(tài)化；運用科技化手段，實現(xiàn)社會治理數(shù)字化。作為東方經(jīng)驗，應充分發(fā)揮調(diào)解在化解社會矛盾，緩和社會沖突，消解社會對立，促進社會和諧的重要作用和優(yōu)勢，通過人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機結(jié)合，實現(xiàn)訴訟和調(diào)解的對接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機制的優(yōu)勢，提高調(diào)解解決糾紛的效率。

社會治理的現(xiàn)代化和科學化的實現(xiàn)，要更加注重聯(lián)動融合、開放共治,更加注重民主法治、科技創(chuàng)新,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平,提高預測預警預防各類風險能力。要堅持問題導向,把專項治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來。要完善社會治安綜合治理體制機制,加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。

(四)系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗，加強頂層設計

加快推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要以現(xiàn)實為基礎，特別是要以實踐經(jīng)驗為基礎。不是從頭再來，不是“另起爐灶”，不是搞“兩張皮”?？偨Y(jié)我國已有的成功經(jīng)驗，借鑒國外的好做法，探索發(fā)展的新路子，都是不可或缺的。

馬克思指出，“批判的武器當然不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀；但是理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本?！盵4]十八屆三中全會的《決定》指出，“堅定走中國特色社會主義道路”，要一切從實際出發(fā)，“總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，勇于推進理論和實踐創(chuàng)新”。治理理論是一個舶來品，要在中國發(fā)揮作用，能夠發(fā)展，需要將其中國化，建立起適合我國國情的社會治理制度。我國各地情況千差萬別，改革過程中被實踐證明的一項成功做法，就是注重總結(jié)地方經(jīng)驗。要通過系統(tǒng)總結(jié)地方經(jīng)驗并加以提煉，完善社會治理創(chuàng)新的頂層設計，走出一條中國特色社會主義的社會治理道路。體制方面，要厘清社會與國家、社會與政治經(jīng)濟的各自領域及邊界，理順政府不同部門之間的權責關系，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要發(fā)展社會組織，塑造公民參與治理的模式。機制方面，要完善協(xié)作機制，加強治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合；要建立信任機制、健全責任機制、強化監(jiān)督機制、完善信息交流機制，構建透明運作型的社會治理模式。