陳興科

淵貴州省水利投資淵集團(tuán)冤有限責(zé)任公司袁550081袁貴陽冤

綜合利用水庫是指承擔(dān)兩種以上主要任務(wù)的水庫，可能負(fù)擔(dān)的任務(wù)包括防洪、發(fā)電、灌溉、供水、航運(yùn)等，大多為大中型水庫，其公益性、準(zhǔn)公益性性質(zhì)，決定了政府在其中的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用，建設(shè)和運(yùn)行管理主體主要是事業(yè)單位，建設(shè)投資和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)主要依靠各級政府財(cái)政投入。但近年國家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與重大水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)和運(yùn)營，綜合利用水庫投資運(yùn)營主體日趨多元化，初步形成了事業(yè)單位、國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)等多種投融資建設(shè)和運(yùn)行管理主體并存的新局面，而現(xiàn)有運(yùn)行管理體制主要針對事業(yè)單位定制，已經(jīng)不能適應(yīng)多種市場主體利益訴求，不利于項(xiàng)目的良性運(yùn)行。本文提出基于效率導(dǎo)向的綜合利用水庫運(yùn)行管理機(jī)制，有利于解決政府治理高浪費(fèi)和低效率導(dǎo)致的政府失靈問題，有利于解決供水服務(wù)無法獲得合理定價(jià)和收費(fèi)導(dǎo)致的市場失靈問題，有利于平衡多種市場主體、用水戶訴求，提升綜合利用水庫運(yùn)行效率。

一、現(xiàn)行體制及存在問題

1.運(yùn)行管理現(xiàn)狀

（1）運(yùn)行管理主體

根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)和收益狀況，現(xiàn)有水庫管理單位可分為事業(yè)單位和企業(yè)兩類。承擔(dān)防洪、排澇等公益性功能，或承擔(dān)既有公益性功能、又有供水和水力發(fā)電等經(jīng)營性功能水庫運(yùn)行管理和維護(hù)的水管單位，不具備自收自支條件的，定性為事業(yè)單位，綜合利用水庫大多屬于這一類型；承擔(dān)城市供水、水力發(fā)電水庫運(yùn)行管理和維護(hù)的水管單位，定性為企業(yè)。

（2）運(yùn)行管理情況

綜合利用水庫運(yùn)行管理重點(diǎn)內(nèi)容是工程的運(yùn)行調(diào)度和對建筑物、設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)，重點(diǎn)范圍主要集中在大壩樞紐區(qū)和渠系。大壩樞紐區(qū)又是管理的核心，渠系次之。日常對庫區(qū)、庫岸、消落區(qū)管理相對不足，入庫集水區(qū)基本未納入日常管理。綜合利用水庫多為大中型水庫，一般均配套建設(shè)了較為完善的運(yùn)行管理硬件設(shè)施，大部分都針對最核心、最緊要的職責(zé)和功能建立了水利工程管理軟件系統(tǒng)。

（3）運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源

按來源渠道劃分，現(xiàn)有水管單位經(jīng)費(fèi)來源主要包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目運(yùn)營收入，其中財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要用于公益性項(xiàng)目或公益性功能部分工程的運(yùn)行管理與維護(hù)。

（4）運(yùn)營收入來源

項(xiàng)目運(yùn)營收入包括供水水費(fèi)、庫區(qū)養(yǎng)殖、旅游等，其中供水水費(fèi)是主要來源，包括糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工業(yè)、自來水廠、水力發(fā)電和其他供水水費(fèi)。早在1965年，水利電力部就制定了《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》，明確提出水利工程向受益單位征收水費(fèi)解決運(yùn)行維護(hù)維修費(fèi)用；1985年，國務(wù)院頒布實(shí)施了《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，明確了成本加合理利潤的水價(jià)核定原則；2003年，國家發(fā)改委、水利部頒布實(shí)施了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，進(jìn)一步明確水利工程供水價(jià)格由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤和稅金構(gòu)成，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也相繼出臺文件，明確了水價(jià)測算辦法、價(jià)格形成調(diào)整機(jī)制、階梯水價(jià)、指導(dǎo)價(jià)格等，形成了較為完善的制度保障。

2.存在問題

（1）運(yùn)行維護(hù)市場化程度低

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，事業(yè)單位仍然是綜合利用水庫最主要的運(yùn)行管理主體。水庫管理單位中，沒有企業(yè)法人單位，即使將水利工程綜合管理單位列入統(tǒng)計(jì)，企業(yè)法人單位占比不足水庫管理單位和水利工程綜合管理單位總和的2%；同時(shí)，養(yǎng)護(hù)維修服務(wù)市場化程度不高，維修養(yǎng)護(hù)單位的從業(yè)人員僅占水庫管理從業(yè)人員的5%。

（2）運(yùn)行維護(hù)付費(fèi)機(jī)制不完善

從現(xiàn)有制度體系來看，運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)僅面向事業(yè)單位撥付，尚未建立面向服務(wù)付費(fèi)的機(jī)制。事業(yè)單位人員基本支出預(yù)算偏高，造成了高浪費(fèi)和低效率的政府失靈問題。全國2016年體制內(nèi)落實(shí)的兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中，人員基本支出占比高達(dá)60%，真正用于工程維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)不足40%。同時(shí)，項(xiàng)目內(nèi)部公益性、經(jīng)營性功能費(fèi)用未實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算，也不利于面向服務(wù)付費(fèi)機(jī)制的形成。

（3）水價(jià)改革政策落實(shí)不到位

長期以來，我國實(shí)際執(zhí)行水價(jià)普遍低于供水成本、低于設(shè)計(jì)水價(jià)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取率普遍偏低，多因素導(dǎo)致了市場失靈。

（4）信息化建設(shè)普遍滯后

采取收支兩條線管理，擁有穩(wěn)定財(cái)政預(yù)算的事業(yè)法人水管單位，沒有通過信息化提高生產(chǎn)力的動(dòng)機(jī)?？傮w來看，水庫運(yùn)行管理中，普遍存在重硬件輕軟件、重平臺輕內(nèi)容的問題，管理用房、物資倉庫、車船、辦公設(shè)備、通信通電等硬件設(shè)施較為完善，但信息化、智能化系統(tǒng)等軟件設(shè)施建設(shè)相對落后，運(yùn)行管理調(diào)度手段現(xiàn)代化程度不高，即使建設(shè)了信息化系統(tǒng)，大多也只是一個(gè)缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的空殼，僅用于展示、演示，未實(shí)現(xiàn)無人（少人）值守、遠(yuǎn)程調(diào)度、網(wǎng)絡(luò)辦公、網(wǎng)上繳費(fèi)、物聯(lián)網(wǎng)管理，對提升水庫生產(chǎn)運(yùn)行調(diào)度的實(shí)際效用十分有限。

二、效率導(dǎo)向相關(guān)原理

1.關(guān)于效率導(dǎo)向

在詞典中，效率是指最有效地使用社會(huì)資源以滿足人類的愿望和需要的評價(jià)方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，效率是指在不會(huì)使其他人境況變壞的前提下，一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再有可能增進(jìn)任何人的經(jīng)濟(jì)福利。從管理學(xué)角度來講，效率是指在特定時(shí)間內(nèi)，組織的各種收入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系；效率與投入成反比，與產(chǎn)出成正比。公共部門的效率包括兩方面：一是生產(chǎn)效率，它指生產(chǎn)或者提供服務(wù)的平均成本；二是配置效率，它指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足利害關(guān)系人的不同偏好。

效率導(dǎo)向就是通過提高生產(chǎn)效率，充分利用有限的投入滿足最大的需求，或者說滿足特定的需求投入最少，通過優(yōu)化配置追求和達(dá)到帕累托最優(yōu)。

2.影響綜合利用水庫運(yùn)行管理效率的因素

（1）運(yùn)行維護(hù)單位性質(zhì)

現(xiàn)有運(yùn)行維護(hù)單位大多為事業(yè)單位，政府對其采取收支兩條線管理的經(jīng)費(fèi)—收入核算支付體制。作為預(yù)算主體的水管單位，在一定程度上都有做大運(yùn)行成本、大幅度增加資本性投入放大預(yù)算的沖動(dòng)，導(dǎo)致其申報(bào)的預(yù)算往往大于實(shí)際需求，導(dǎo)致政府治理的高浪費(fèi)和低效率。

（2）運(yùn)行維護(hù)付費(fèi)機(jī)制

綜合利用水庫提供的是公共服務(wù)，付費(fèi)機(jī)制包括政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)兩大類。一方面，政府付費(fèi)項(xiàng)目與運(yùn)行維護(hù)管理績效脫鉤，運(yùn)維單位主動(dòng)收取水費(fèi)、提高效率、追求利潤的積極性不高，導(dǎo)致單位運(yùn)行和資源配置效率低下。另一方面，使用者付費(fèi)項(xiàng)目長期執(zhí)行低價(jià)政策，未能反映原水真實(shí)價(jià)值，導(dǎo)致供水工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、長期帶病運(yùn)行，很難發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

（3）供水水價(jià)形成機(jī)制

我國水利工程供水價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤和稅金構(gòu)成。固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、水資源費(fèi)等成本及利潤、稅金易于核定，理順正常供水生產(chǎn)過程中發(fā)生的直接工資、直接材料費(fèi)、其他直接支出及銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用等財(cái)務(wù)費(fèi)用形成機(jī)制是影響水庫運(yùn)行效率的關(guān)鍵。如果成本、費(fèi)用核算機(jī)制不合理，水庫運(yùn)行維護(hù)主體就容易弱化效率、放大運(yùn)營成本。

（4）運(yùn)維單位治理與管控

運(yùn)行維護(hù)單位是否具有有效制衡的治理結(jié)構(gòu)、精簡高效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、有序的工作流程、合理的人才結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代化的管理手段等，都將影響其運(yùn)行管理效率。

三、基于效率導(dǎo)向的綜合利用水庫運(yùn)行管理體制

1.培育發(fā)展多元化的運(yùn)行維護(hù)主體

基于綜合利用水庫投融資建設(shè)主體多元化的現(xiàn)狀，分類施策、分類管理，大力培育、加快發(fā)展市場化運(yùn)行維護(hù)主體。以財(cái)政資金投入為主、已經(jīng)建成運(yùn)行的綜合利用水庫，要在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)市場化改革，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)維修購買服務(wù)，逐步縮小事業(yè)編制，最終實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理和養(yǎng)護(hù)維修采購服務(wù)。新建綜合利用水庫，要堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，全面推行“建管養(yǎng)用”一體化，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與投融資建設(shè)和運(yùn)營管理。同時(shí)，運(yùn)行維護(hù)單位要建立起相互支持、互為支撐、有效制衡的治理結(jié)構(gòu)，充分考慮項(xiàng)目單位、用水戶、項(xiàng)目所在地重大關(guān)切，精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，提高人員素質(zhì)，實(shí)行扁平化管理。

2.建立面向服務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算支付機(jī)制

基于效率導(dǎo)向，必須打破現(xiàn)有面向事業(yè)單位撥款的綜合利用水庫運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)核算支付體制，建立面向服務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算支付機(jī)制。要以項(xiàng)目為單位，以社會(huì)平均成本為基礎(chǔ)，進(jìn)行運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)核算；要優(yōu)先考慮通過經(jīng)營性收入 “以水養(yǎng)水、以電養(yǎng)水”，當(dāng)經(jīng)營性收入不足以滿足成本回收和合理回報(bào)時(shí)，可通過提供使用者付費(fèi)的公共服務(wù)補(bǔ)充部分經(jīng)費(fèi)。使用者付費(fèi)后仍不足以滿足成本回收和合理回報(bào)時(shí)，可通過政府以支付現(xiàn)金、配套資源、優(yōu)惠政策等其中一種或多種購買服務(wù)形式給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)經(jīng)營性收入、使用者付費(fèi)之外的缺口部分。付費(fèi)額度以核算缺口為基礎(chǔ)，掛鉤運(yùn)營績效浮動(dòng)支付。

3.切實(shí)落實(shí)水利工程供水水價(jià)政策

切實(shí)落實(shí)水利工程供水水價(jià)政策，逐步建立起以用水戶可承受能力為基礎(chǔ)、政府購買服務(wù)為補(bǔ)充的水價(jià)形成機(jī)制并重點(diǎn)抓好落實(shí)，是綜合利用水庫良性運(yùn)行并切實(shí)發(fā)揮效益的重要保障。要嚴(yán)格按照“保本、微利”和“新水新價(jià)、一水一價(jià)”的原則，合理核定水利工程供水價(jià)格；有條件的地區(qū)，原水價(jià)格調(diào)整可以一步到位，有困難的地區(qū)，實(shí)行定價(jià)期內(nèi)“一次定價(jià)，分步調(diào)整”，調(diào)價(jià)周期盡可能與自來水終端調(diào)價(jià)周期一致，第一步實(shí)施水價(jià)應(yīng)滿足項(xiàng)目運(yùn)行所需成本費(fèi)用，第二步實(shí)施水價(jià)應(yīng)滿足項(xiàng)目運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)和維修所需成本，第三步實(shí)施水價(jià)應(yīng)覆蓋全成本并產(chǎn)生合理利潤；由于原水水價(jià)上漲導(dǎo)致終端水費(fèi)和農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)上漲，對低收入家庭和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響的，由政府購買服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。政府購買服務(wù)部分由同級政府財(cái)政按照核定的標(biāo)準(zhǔn)按年支付，用水戶承擔(dān)部分水費(fèi)按實(shí)際用水費(fèi)扣除政府購買服務(wù)部分水費(fèi)后據(jù)實(shí)支付。新建綜合利用水庫要全面推行面向工礦企業(yè)、自來水生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的水費(fèi)收取方式。

4.大力推進(jìn)實(shí)施智慧水利工程

智慧水利是水利現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是水利信息化的高級階段，是實(shí)現(xiàn)綜合利用水庫運(yùn)行管理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。要充分利用物聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)控制等技術(shù)，加強(qiáng)感知能力建設(shè)，形成自動(dòng)化、高精度、全天候、多元化智能采集網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建水情雨情工情災(zāi)情、水文水位水量水質(zhì)等水庫信息監(jiān)測采集體系，獲取并存儲相關(guān)信息數(shù)據(jù)；要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，加強(qiáng)輔助決策能力建設(shè)，分析處理獲取的數(shù)據(jù)信息，優(yōu)化水庫運(yùn)行調(diào)度方案，對潛在安全隱患發(fā)出預(yù)警，切實(shí)提高運(yùn)行管理和應(yīng)急處置水平；要充分利用新一代信息技術(shù)，加強(qiáng)管理和服務(wù)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)無人（少人）值守、遠(yuǎn)程調(diào)度、網(wǎng)絡(luò)辦公、網(wǎng)上繳費(fèi)等日常辦公和客戶服務(wù)功能。

四、結(jié) 論

基于效率導(dǎo)向的綜合利用水庫運(yùn)行管理體制，符合水利市場化改革的要求。通過培育發(fā)展多元化的運(yùn)行維護(hù)主體、建立面向服務(wù)的經(jīng)費(fèi)核算支付機(jī)制解決政府失靈的問題，通過合理確定水利工程水價(jià)解決市場失靈的問題，通過建立以用水戶可承受能力為基礎(chǔ)、政府購買服務(wù)為補(bǔ)充的水價(jià)形成機(jī)制平衡多種市場主體、用水戶訴求，通過大力推進(jìn)實(shí)施智慧水利工程提升管理能力，可以為編制重大水利基礎(chǔ)設(shè)施投資方案、制訂相關(guān)政策提供借鑒。 ■