張 燕，張金生

（1.貴州省畢節(jié)市勘測設(shè)計研究院，551700，畢節(jié)；2.貴州省畢節(jié)市人民政府，551700，畢節(jié)）

畢節(jié)地處烏蒙山腹地，位于川、滇、黔三省結(jié)合部，屬典型的喀斯特巖溶山區(qū)，是全國貧困人口最多、貧困程度最深的地區(qū)，曾是西部貧困地區(qū)的典型。全市10個縣（區(qū)）中，有9個為國家烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)。20世紀(jì)80年代，畢節(jié)經(jīng)濟落后、生態(tài)惡化、人口增多，群眾生活十分艱難，陷入了“越窮越生—越生越墾—越墾越窮”的惡性循環(huán)。1988年6月，在時任貴州省委書記胡錦濤同志的倡導(dǎo)下，國務(wù)院批準(zhǔn)建立畢節(jié)“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”試驗區(qū)，開啟了治山治水、治窮治愚探索實踐的新征程。2014年5月15日，習(xí)近平總書記對畢節(jié)試驗區(qū)作出重要批示，賦予畢節(jié)試驗區(qū)“為貧困地區(qū)全面建成小康社會闖出一條新路子”和“在多黨合作服務(wù)改革發(fā)展實踐中探索新經(jīng)驗”的新的歷史使命。畢節(jié)試驗區(qū)成立30年來，全市的貧困發(fā)生率已從65.1%下降到8.89%，累計減少貧困人口594萬，實現(xiàn)了人民生活從普遍貧困到基本小康、生態(tài)環(huán)境從不斷惡化到明顯改善的歷史性跨越。

一、水利扶貧“五項機制”實踐探索

畢節(jié)雖屬長江和珠江兩大流域，但因喀斯特地貌，缺水成為群眾脫貧的最大制約因素。近年，畢節(jié)試驗區(qū)著力強化水利扶貧“五項機制”的探索實踐，努力在民生水利建設(shè)、區(qū)域發(fā)展水利保障、重大水利工程建設(shè)等方面取得新進展，為解決區(qū)域性整體貧困提供了水利支撐和保障。

1.落實水利扶貧需求調(diào)查機制

一是立足民生需求，開展“十三五”農(nóng)村飲水安全鞏固提升需求調(diào)查。2016年，畢節(jié)市以村為單位，按照2020年全國農(nóng)村飲水安全標(biāo)準(zhǔn)要求，重點圍繞全市173個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 981個貧困村、125.9萬貧困人口，開展水利扶貧需求調(diào)查。同時，組織編制完成《畢節(jié)市農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程“十三五”總體規(guī)劃》，對排查出不符合農(nóng)村飲水安全標(biāo)準(zhǔn)、不滿足飲用水條件的173個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 772個貧困村的107.65萬貧困人口進行鞏固提升。二是落腳實處，開展百名水利干部下基層行動。2015年以來，市、縣兩級水務(wù)部門共抽調(diào)200余名業(yè)務(wù)骨干到全市8個縣（區(qū)）、33個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49個貧困村開展駐村幫扶工作，通過駐村工作隊（組）走村入戶，面對面了解貧困村貧困戶水利需求，因地施策，為幫扶村協(xié)調(diào)落實水利扶貧項目130余個，涉及項目資金2億多元。三是致力于重點，開展脫貧攻堅任務(wù)較重鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧工作。按照“突出重點、集中攻堅”的原則，市委、市政府對全市79個脫貧攻堅任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，建立了市級領(lǐng)導(dǎo)和市直部門精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作包保機制，市、縣兩級水務(wù)部門明確局領(lǐng)導(dǎo)定點聯(lián)系，想方設(shè)法協(xié)調(diào)項目和資金，科（股）室一對一定期跟蹤調(diào)度各幫扶點的水利扶貧工作推進情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時研究解決。

2.落實水利扶貧項目儲備機制

一是建立了“十三五”水利扶貧項目庫。規(guī)劃116座大、中、小型水庫（續(xù)建14座、新開工建設(shè)102座），實施13處抗旱引提水工程，實現(xiàn)“縣縣有中型水庫、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有穩(wěn)定水源”；實施612.78萬人的農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，涉及107.65萬貧困人口；治理19條重點中小河流 （河段）、13座病險水庫和21處山洪溝；實施金黔、黔西北2個大型灌區(qū)和8個縣 （區(qū)）農(nóng)田水利建設(shè)，發(fā)展耕地灌溉面積98.28 萬畝(1 畝＝1/15 hm2，下同）；新增水土流失綜合治理面積2 000 km2，實施15個農(nóng)村水電站建設(shè)；建設(shè)17處城鎮(zhèn)供水項目和209處污水處理項目。二是政企合作共同推進項目前期工作。在積極協(xié)調(diào)做好水利扶貧項目與國家和省相關(guān)規(guī)劃相銜接的同時，對入庫項目實行3年滾動管理。采取政企合作方式，市縣兩級協(xié)商引進有資質(zhì)、實力強、有墊資意愿的勘察設(shè)計單位，由設(shè)計單位墊資70%、項目業(yè)主出資30%，合作推進“十三五”規(guī)劃開工建設(shè)的102座水庫前期工作，有效解決因地方財政困難導(dǎo)致前期工作經(jīng)費投入不足的問題。三是利用水利融資平臺積極爭取金融支持。策劃包裝一批水利建設(shè)項目進入農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行水利建設(shè)PSL項目庫，積極爭取多渠道解決水利扶貧項目資金，全市共17個項目進入農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行水利建設(shè)PSL項目庫，申請貸款金額67.68億元。

3.落實水利扶貧投資傾斜機制

一是省、市兩級出臺了“骨干水源工程建設(shè)項目資金管理辦法”，明確對貧困縣的小型水庫建設(shè)給予資金補助，其中國家扶貧開發(fā)重點縣小型水庫中央及省與市縣投資比例由6∶4調(diào)整為 9∶1， 其余貧困縣調(diào)整為 8∶2，切實幫助貧困縣解決小型水庫建設(shè)投資困難的問題。二是省級設(shè)立了“貴州脫貧攻堅投資基金”，作為全國首支省級脫貧發(fā)展基金，計劃安排200億元用于全省農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程建設(shè)，預(yù)計安排給畢節(jié)22億元。市級設(shè)立50億元的“畢節(jié)市水利水務(wù)投資發(fā)展基金”，重點用于骨干水源工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程、農(nóng)田水利建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)等水利脫貧攻堅領(lǐng)域，為全市水利脫貧攻堅提供了資金保障。目前，首批水務(wù)投資發(fā)展基金已到位20億元。三是建立部門協(xié)調(diào)機制，水務(wù)、發(fā)改、財政等部門對涉及貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的水利項目優(yōu)先安排審查和批復(fù)，對具備開工條件的水利扶貧項目優(yōu)先安排資金并啟動實施。

4.落實水利扶貧統(tǒng)計工作機制

一是嚴(yán)格執(zhí)行水利統(tǒng)計月調(diào)度機制。明確專人負(fù)責(zé)“水利統(tǒng)計管理信息系統(tǒng)”“水利扶貧信息管理系統(tǒng)”等統(tǒng)計平臺，對縣（區(qū)）報送的水利扶貧項目投資、項目建設(shè)、工程效益及扶貧效果等信息進行分析審核后及時上報。組織縣（區(qū)）水利統(tǒng)計人員參加水利扶貧統(tǒng)計工作培訓(xùn)，進一步提升水利扶貧統(tǒng)計工作水平，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時準(zhǔn)確。二是強化督促加快推進水利扶貧項目建設(shè)。建立分縣 （區(qū)）督促檢查機制，對各縣（區(qū)）水利扶貧項目實施情況每月集中調(diào)度一次，每季度由市水務(wù)局1名縣級領(lǐng)導(dǎo)帶隊對水利扶貧工作進行督促檢查，指導(dǎo)和幫助基層解決實際困難。

5.落實水利扶貧工作考核機制

一是逐級簽訂水利扶貧 “軍令狀”。圍繞年度水利扶貧任務(wù)，及時分解下達(dá)到縣，層層簽訂責(zé)任書，做到一級抓一級、一級促一級、層層抓落實。二是把飲水問題作為貧困戶脫貧的重要評定標(biāo)準(zhǔn)。為確保精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)扶貧工作落到實處，印發(fā)了《畢節(jié)市“貧困村出列、貧困戶脫貧”檢查驗收辦法（試行）》，把“有安全飲水”作為評定貧困戶脫貧 “四有五覆蓋”標(biāo)準(zhǔn)之一。三是實行水利改革發(fā)展年度考評。為有效促進各地貫徹落實國家和貴州省關(guān)于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的決策部署，對省、市、縣各級水利扶貧工作均進行考核評價，并將考評結(jié)果作為下年度項目立項和資金安排的重要依據(jù)，對工作推進滯后的市、縣進行督促提示和通報約談。

二、水利扶貧工作的啟示

1.各級高度重視、切實加強領(lǐng)導(dǎo)是推動水利扶貧工作的根本保證

水利部及貴州省委、省政府高度重視畢節(jié)水利建設(shè)工作。2008年以來，水利部多位部領(lǐng)導(dǎo)和各相關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)先后深入畢節(jié)試驗區(qū)考察指導(dǎo)工作，水利部先后派出了8名優(yōu)秀干部到畢節(jié)掛職，在協(xié)調(diào)項目資金、政策和指導(dǎo)地方水利工作等方面發(fā)揮了重要的作用。水利部持續(xù)大力推進“水利重點扶持對口支援聯(lián)系點”工作，繼2008年8月水利部、貴州省政府簽署《共同推進畢節(jié)試驗區(qū)水利重點扶持對口支援工作合作備忘錄》后，2010年7月水利部、貴州省政府印發(fā)了《關(guān)于貴州省畢節(jié)地區(qū)水利重點扶持對口支援實施規(guī)劃的批復(fù)》，2013年9月水利部印發(fā)了《關(guān)于對畢節(jié)試驗區(qū)水利改革發(fā)展給予差別化政策支持的復(fù)函》，給予畢節(jié)在政策、資金、項目、人才等方面的大力傾斜和支持。為切實做好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，畢節(jié)市委、市政府先后出臺了《關(guān)于加快推進水利重點扶持對口支援工作的實施意見》《關(guān)于加快推進水利改革發(fā)展的實施意見》等政策文件，特別是2015年開展水利扶貧工作以來，市委、市政府進一步將水利工作擺在全市經(jīng)濟工作的突出位置，成立了以市委書記任第一組長、市長任組長、四大班子分管聯(lián)系水利工作的領(lǐng)導(dǎo)任副組長的全市水務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動全市水利建設(shè)大會戰(zhàn)，明確在“2020年實現(xiàn)全面開工建設(shè)116座水庫”“全面解決農(nóng)村安全飲水問題”“全面處理城鄉(xiāng)污水”“全面管護好水利基礎(chǔ)設(shè)施”等“四個全面”的目標(biāo)。水利部門主動作為，有力、有序推動了水利扶貧工作。

2.強化規(guī)劃引領(lǐng)、抓好項目建設(shè)是推動水利扶貧工作的重要抓手

2010年，水利部、貴州省政府印發(fā)了《關(guān)于貴州省畢節(jié)地區(qū)水利重點扶持對口支援實施規(guī)劃的批復(fù)》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》總投資59.99億元，于2010—2015年實施。規(guī)劃實施以來，實際共投入資金99.93億元，是計劃投入的166.6%。在水利部的關(guān)心幫助下，夾巖水利樞紐及黔西北供水工程開工建設(shè)，一大批骨干水源工程、農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)田水利工程、中小河流治理、病險水庫除險加固、水土保持等重點水利項目有序?qū)嵤?，惠及全市人民和各行各業(yè)。

3.切實解放思想、堅持改革創(chuàng)新是推動水利扶貧工作的基本前提

全面深化水利水務(wù)改革，積極探索和建立適合貧困山區(qū)水利發(fā)展的體制機制。市級和8縣（區(qū)）成立了水務(wù)局，初步實現(xiàn)了涉水事務(wù)的一體化管理。開展水資源管理體制改革，制定了最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”控制指標(biāo)體系并納入市對縣（區(qū)）的工作考核。完成了金沙縣、赫章縣等小型水利工程管理體制改革試點工作，小型水利工程全部明晰產(chǎn)權(quán)并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，基本落實管護主體和管護責(zé)任。畢節(jié)市水務(wù)投資（集團）公司組建工作有序推進，解決地方水利投入不足的問題。

4.加強機構(gòu)建設(shè)、注重人才培養(yǎng)是推動水利扶貧工作的主要支撐

建立了覆蓋全市所有鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）或片區(qū)的水利站，金沙縣、威寧自治縣、七星關(guān)區(qū)、黔西縣4個縣（區(qū)）以片區(qū)或流域為單元組建片區(qū)水務(wù)站，實現(xiàn)“以條為主”的管理模式。組建了261個鄉(xiāng)級、3 666個村級防汛機構(gòu)，實現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有防辦，村村有中心”。引進各類水利專業(yè)人才263名，組織1 800余人參加水利專業(yè)知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為推進水利發(fā)展提供了有力的人才支撐。

三、面臨的主要問題

畢節(jié)試驗區(qū)水利扶貧工作雖然取得了一定的成績，但對照新形勢下的新任務(wù)、新要求、新挑戰(zhàn)，還存在不足和差距，主要表現(xiàn)在兩個方面：

1.扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨

畢節(jié)的扶貧開發(fā)雖然取得階段性成效，但離黨中央、國務(wù)院的要求和全面建成小康社會的目標(biāo)以及全市人民群眾的期盼還有很大差距。一是貧困人口多。截至2017年年底，全市仍有72.46萬農(nóng)村貧困人口，占全國貧困人口總量的2.4%、全省的25.8%。二是貧困面廣。全市8個建制縣區(qū)中，有7個是貧困縣，2 285個行政村中，有529個是深度貧困村。在烏蒙山片區(qū)10.75萬km2中，畢節(jié)有2.46萬km2，占烏蒙山片區(qū)面積的22.88%，占全省連片特困地區(qū)面積的15.77%，占全市面積的90.59%。三是貧困程度深。首先是資金缺口大，實際投入與需求差距較大，預(yù)計共需投入資金454.29億元。其次是民生欠賬多、公共服務(wù)能力弱，公共服務(wù)未能有效延伸到鄉(xiāng)村，教育硬件設(shè)施不足、師資緊缺，部分行政村缺乏村級文化服務(wù)中心，農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)人員嚴(yán)重不足，仍然存在“看病難、看病貴”問題。再次是產(chǎn)業(yè)脫貧難度較大，主要表現(xiàn)為需要產(chǎn)業(yè)脫貧和就業(yè)脫貧的貧困人口比例高，且無先天資源優(yōu)勢，經(jīng)營主體弱小，就業(yè)技能素質(zhì)偏低。全市72.46萬貧困人口中，需要通過產(chǎn)業(yè)脫貧的占60%左右；就農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說，作為喀斯特山區(qū)，山高坡陡、土地破碎，“九山半水半分田”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高，農(nóng)業(yè)比較效益低。

2.水利基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱

一是水利工程供水能力不足。畢節(jié)市以骨干水源工程為主的水利工程供水能力約8.69億m3，全市年需水量10.96億m3，而到2020年需水量約16.43 億 m3，缺水約 7.74 億 m3，現(xiàn)有水庫庫容及供水能力不能滿足發(fā)展的需要。二是農(nóng)村飲水安全保障能力不足。農(nóng)村飲水工程在水量水質(zhì)保障、方便程度、保證率等方面還比較薄弱，全市農(nóng)村飲水安全集中供水率為74%，自來水普及率僅57%，均低于到2020年集中供水率達(dá)到85%以上、自來水普及率達(dá)到80%以上的標(biāo)準(zhǔn)，離“十三五”農(nóng)村飲水安全鞏固提升的標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距，達(dá)不到全面建成小康社會的要求。三是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力不足。全市土地有效灌溉面積率為28.53%，與全面建成小康社會要求的到2020年有效灌溉面積率要達(dá)到40%的目標(biāo)差距較大，水利保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力還不足，還需增加有效灌溉面積92.38萬畝。四是水環(huán)境保護能力不足。全市很多集中式飲用水水源均存在污染安全隱患，主要河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不高，全市228個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成污水處理設(shè)施，污水處理覆蓋面窄、處理能力弱。全市水土流失面積10 342 km2，占全省的21.19%，水土流失治理任務(wù)艱巨。水資源管理及保護能力亟須進一步加強。

四、建 議

1.加大水流生態(tài)補償力度

國家將江河源頭區(qū)、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)等劃定為禁止開發(fā)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)，禁止進行開發(fā)，防止污染水體。建議按照“誰受益、誰補償”的原則，在水體未受污染的前提下，由下游受益區(qū)對上游保護區(qū)進行合理生態(tài)補償，生態(tài)補償資金直接用于保護區(qū)水生態(tài)修復(fù)治理工作。若保護區(qū)內(nèi)違規(guī)開發(fā)導(dǎo)致水體污染的，由保護區(qū)對下游受益區(qū)（受害區(qū)）進行生態(tài)補償，并嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任。

2.加大對貧困地區(qū)傾斜支持力度

畢節(jié)屬貧困程度深、貧困面大的集中連片貧困地區(qū)，水利項目在脫貧攻堅中面臨投資規(guī)模大、項目涉及面廣、地方財力薄弱等突出問題。建議國家加大對武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)等連片特困地區(qū)項目和資金投入，在水利扶貧項目資金安排上以中央資金補助為主，地方適當(dāng)配套或免于配套，減輕貧困縣區(qū)資金壓力。

3.加大對貧困地區(qū)民生水利項目支持力度

“十三五”期間，實施的農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程只針對建檔立卡的貧困人口給予項目資金補助，實際實施過程中以水源為單位涉及整個村寨甚至是多個村寨的人口，項目資金缺口大。建議加大對涉及脫貧摘帽考核項目的支持力度，在安排貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程項目資金時，根據(jù)貧困人口涉及的實際情況從國家層面給予項目資金補助。

4.加強對水利扶貧工作的考核

水利扶貧在脫貧攻堅中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、保障性作用，建議建立完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級水利扶貧考核機制，協(xié)調(diào)加大水利扶貧在地方黨委、政府扶貧考核指標(biāo)中的權(quán)重。同時，自上而下強化水利系統(tǒng)內(nèi)部黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，筑牢制度“堤壩”，確保一泓“清水”滴入民心。

5.大力實施人才扶貧計劃

加大對集中連片貧困地區(qū)人才建設(shè)的經(jīng)費投入，實施基層水利人才和急需緊缺專業(yè)人才能力提升工程，建立適應(yīng)現(xiàn)代水利發(fā)展需要的水利人才隊伍。在繼續(xù)選派干部到貧困地區(qū)黨政部門掛職幫扶的同時，在水利部屬單位遴選年輕優(yōu)秀的科技人才、管理人才尤其是企業(yè)融資管理人才到基層科研單位、水投公司任職，掛職干部除享受原單位工資及福利外，也享受掛職單位績效獎勵，解決貧困地區(qū)人才隊伍建設(shè)面臨的困境和瓶頸。