任 洋

(北京大學 法學院，北京 100871)

2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，指出將通過重新配置行政處罰職能、集中行政處罰權(quán)等措施推進行政執(zhí)法體制改革。在整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍方面，將環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責進行整合，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一指導實施生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。

一、環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法體制改革背景回顧

在通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》之前，環(huán)保部門在履行監(jiān)管職責上面臨著法制缺位、能力不足、職權(quán)不清等問題。根據(jù)《計量法》的規(guī)定，計量部門只對實驗室內(nèi)的檢驗行為實施監(jiān)管，其職能只涉及監(jiān)管形成樣品(作為樣品)以后的實驗室內(nèi)的行為與活動，而有關(guān)環(huán)境監(jiān)測的來樣、采樣、傳輸?shù)鹊姆椒ê鸵髣t不屬于計量部門職權(quán)范圍，然而，各項法律法規(guī)亦無授權(quán)環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測活動的全過程享有監(jiān)管權(quán)。因此，環(huán)境監(jiān)測采樣、運輸、保存等過程長期處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。

為緊密結(jié)合環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管，提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，2015年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，提出必須加快推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的總體要求。為更有效地依法查處環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為，2015年12月原環(huán)境保護部印發(fā)了《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》，對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的判定及懲處進行了規(guī)定。為加快解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。為解決排污單位自行監(jiān)測弄虛作假、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測地方干預等突出問題，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，對全面建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量保障責任體系提出了新思路、新要求。

為優(yōu)化各部門的職能配置、轉(zhuǎn)變國家治理模式，2018年《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》對于整合部門職能、強化責任分工、深化體制改革無疑具有重要意義。在環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量保障方面，組建生態(tài)環(huán)境部，擬訂并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作；組建國家市場監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作。

二、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實的問題梳理

我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測活動是在政府主導下，政府所屬監(jiān)測單位與社會和企業(yè)檢測機構(gòu)共同參與進行的。其中絕大部分監(jiān)測任務(wù)由政府監(jiān)測機構(gòu)組織實施。目前全國環(huán)保系統(tǒng)設(shè)立了國家、省、市、縣四級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，主要承擔環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境應急和其他專項監(jiān)測等工作。除此之外，重點排污單位和部分企業(yè)也在自行或者委托一部分具備實力的高等院校、科研院所、行業(yè)監(jiān)測站和國內(nèi)外檢測機構(gòu)等監(jiān)測單位開展污染源監(jiān)測工作。當前，與環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)準確性相關(guān)的問題主要表現(xiàn)如下。

(一)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實的表現(xiàn)形式

1.環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實

在我國，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作依法由政府環(huán)保部門組織實施，一般是由環(huán)保部門以及其他部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)實際執(zhí)行的。根據(jù)地方政府對所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責的法律規(guī)定，以及環(huán)境質(zhì)量狀況已經(jīng)成為中央對地方政府和官員工作績效進行考核的重要指標，社會各界對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度越來越高，中央對地方領(lǐng)導干部政績考核的規(guī)定中各項環(huán)保指標所占權(quán)重和影響力越來越大。在此背景之下，一些地方政府和官員為應對各類環(huán)?？己恕皽厝釄?zhí)法”[1]，利用其行政權(quán)力干預所屬環(huán)保部門和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)修改或編造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。

例如，陜西西安市環(huán)保局長安區(qū)環(huán)境空氣自動監(jiān)測站站長李某出于自身政績考量，鋌而走險偷配監(jiān)測站鑰匙，用棉紗堵塞采樣器，通過給采樣器“戴口罩”的方式，致使空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)失真?！拔靼箔h(huán)境空氣自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假案”是一起環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假典型案例。

2.污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實

污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實既包括因未遵守監(jiān)測檢驗規(guī)范實施監(jiān)測活動和檢驗工作而導致的數(shù)據(jù)結(jié)論不真實，也包括企業(yè)為逃避違法制裁自行造假或者企業(yè)委托的第三方檢測機構(gòu)故意造假。

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)與企業(yè)運營成本和經(jīng)濟效益密切相關(guān)。一方面，為減少治污減排的成本支出，一些企業(yè)不惜以身試法，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)。當前雖然很多企業(yè)按要求安裝運行在線監(jiān)控，但設(shè)備的采購運行費用卻需自理，導致一些企業(yè)與在線設(shè)備運營方沆瀣一氣，共同造假。另一方面，環(huán)保部門監(jiān)督性監(jiān)測每季度一次，存在周期過長和監(jiān)督真空，無疑讓企業(yè)造假有空子可鉆。從環(huán)保部門通報的一些案例看，造假獲益大而違法成本低，是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假屢禁不止、層出不窮的一個重要原因。有數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)環(huán)境數(shù)據(jù)造假的成本僅80～100元，卻可以節(jié)省幾十萬元的環(huán)境處理成本[2]。違法成本低又缺乏監(jiān)管乃是企業(yè)自行造假的主要原因。

而第三方檢測機構(gòu)則出于經(jīng)濟利益的考量，以出具良好的監(jiān)測數(shù)據(jù)報告為交換條件進行變相交易，例如出售儀器設(shè)備的機構(gòu)為了出售更多的儀器設(shè)備而為企業(yè)出具不真實的數(shù)據(jù)報告，以此實現(xiàn)雙方的共同經(jīng)濟利益。

事實上，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假并非個案。據(jù)統(tǒng)計，僅在2015年全國共發(fā)現(xiàn)2 658家污染源自動監(jiān)控設(shè)施存在不正常運行、弄虛作假等問題，有17省區(qū)市立案78起[3]。

(二)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實的主要原因

經(jīng)過多年的發(fā)展建設(shè)，我國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)已經(jīng)形成一整套科學有效的質(zhì)量管理工作體系，有力地保障了監(jiān)測工作的科學性。但是，目前對環(huán)境監(jiān)測活動的管理，主要只是從技術(shù)層面對環(huán)境監(jiān)測的程序進行規(guī)范，依照《計量法》的規(guī)定實施監(jiān)督管理。實踐證明，這種方式只能保證監(jiān)測工作本身的科學規(guī)范，并不能完全排除環(huán)境監(jiān)測活動受到政府的行政干擾或者來自企業(yè)領(lǐng)導人的不當干預。

1.環(huán)保部門缺乏環(huán)境監(jiān)測計量檢定權(quán)

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》雖然賦予了生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局在環(huán)境監(jiān)測工作事項上的職權(quán)，但尚未明確環(huán)境監(jiān)測計量檢定權(quán)與建立計量標準器具權(quán)的職能權(quán)屬。

環(huán)保部門雖然可以依法統(tǒng)一制定監(jiān)測規(guī)范、會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站(點)的設(shè)置、建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制以及加強對環(huán)境監(jiān)測的管理，但是現(xiàn)行法律法規(guī)和國務(wù)院“三定方案”并未授權(quán)環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測的計量檢定權(quán)，雖然一些規(guī)章制度要求監(jiān)測單位對監(jiān)測方法、過程和結(jié)果的完整準確性負責，但由于法律尚未賦權(quán)環(huán)保部門檢定環(huán)境監(jiān)測計量的權(quán)力，長期以來環(huán)境監(jiān)測活動的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督一直缺位，而這些活動中的多數(shù)行為又不歸計量部門負責監(jiān)管，導致一些地方政府及其主管部門、某些排污企業(yè)和提供服務(wù)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)為了各自的利益而采取各種手段干預環(huán)境監(jiān)測活動，致使監(jiān)測數(shù)據(jù)不能真實反映環(huán)境質(zhì)量情況和污染物排放的實際情況。

而依照《計量法》規(guī)定，雖然該法將環(huán)境監(jiān)測納入強制計量的范圍，但在新出現(xiàn)的在線監(jiān)測環(huán)節(jié)及其信息的傳輸?shù)确绞降谋O(jiān)管方面，法律法規(guī)以及國務(wù)院“三定方案”既未賦予環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測計量檢定權(quán)，也未賦予除水行政主管部門和氣象主管機構(gòu)以外的其他部門相關(guān)的監(jiān)管職權(quán)，計量部門則只能依據(jù)《計量法》對實驗室內(nèi)的環(huán)境檢驗活動實行監(jiān)管，致使環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測活動的全過程監(jiān)管無法進行。

依據(jù)《水文條例》(2017)和《氣象法》(2016)的授權(quán)，水行政主管部門和氣象主管機構(gòu)分別享有對檢定規(guī)程的制定權(quán)以及建立氣象計量標準器具權(quán)?！端臈l例》(2017)第19條規(guī)定：“水文監(jiān)測所使用的專用技術(shù)裝備應當符合國務(wù)院水行政主管部門規(guī)定的技術(shù)要求。水文監(jiān)測所使用的計量器具應當依法經(jīng)檢定合格。水文監(jiān)測所使用的計量器具的檢定規(guī)程，由國務(wù)院水行政主管部門制定，報國務(wù)院計量行政主管部門備案?！痹摋l款雖未直接賦予水行政主管部門對于計量器具的檢定權(quán)，但水行政主管部門擁有對檢定規(guī)程的制定權(quán)。依照《氣象法》第14條的規(guī)定：“氣象計量器具應當依照《中華人民共和國計量法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)氣象計量檢定機構(gòu)檢定。未經(jīng)檢定、檢定不合格或者超過檢定有效期的氣象計量器具，不得使用。國務(wù)院氣象主管機構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)可以根據(jù)需要建立氣象計量標準器具，其各項最高計量標準器具依照《中華人民共和國計量法》的規(guī)定，經(jīng)考核合格后，方可使用。”該條款賦予氣象計量檢定機構(gòu)檢定權(quán)，同時賦予氣象主管機構(gòu)根據(jù)需要建立氣象計量標準器具權(quán)。

綜上可以看出，在國務(wù)院各部門環(huán)境監(jiān)測實行監(jiān)督管理的權(quán)限方面，水行政主管部門和氣象主管機構(gòu)與環(huán)保部門的最大不同在于，水行政主管部門擁有對檢定規(guī)程的制定權(quán)，氣象主管機構(gòu)可根據(jù)需要建立氣象計量標準器具權(quán)。法律法規(guī)對這兩項權(quán)力的賦權(quán)，彌補了水質(zhì)和氣象監(jiān)測計量監(jiān)管中計量部門受專業(yè)限制而監(jiān)管不到位的空缺。這種做法值得環(huán)保部門和計量部門借鑒。

2.監(jiān)測機構(gòu)的人員及儀器設(shè)備因素

首先，從事環(huán)境監(jiān)測人員的專業(yè)素養(yǎng)水平較低?；鶎迎h(huán)境監(jiān)測技術(shù)是一門融合物理、化學和生物等多種現(xiàn)代科學技術(shù)的多元學科。以山西為例，直到現(xiàn)在，大部分基層環(huán)境監(jiān)測站質(zhì)量管理人員具備的工作能力還只是簡單地通過密碼標樣測定值是否與其保證值一致，加標回收、平行樣測定值是否在《環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測質(zhì)量保證手冊》《空氣和廢氣監(jiān)測質(zhì)量保證手冊》中某分析項目給定的精密度和準確度允許差范圍，來進行監(jiān)測數(shù)據(jù)準確與否的判定，而對于運用統(tǒng)計方法進行異常數(shù)據(jù)的取舍等知識一無所知[4]。復合型中高級人才嚴重匱乏。

其次，環(huán)境監(jiān)測任務(wù)重但監(jiān)測的工作人員少。根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標準》(環(huán)發(fā)[2007]56號)的要求，縣級監(jiān)測站實驗室面積不少于1 000平方米，東部地區(qū)人員編制不少于20人，中部地區(qū)不少于18人，西部地區(qū)不少于10人。但即使在發(fā)達的東部地區(qū)，很多區(qū)縣監(jiān)測站也達不到標準要求[5]。大多數(shù)現(xiàn)場監(jiān)測人員，需要攜帶大量的監(jiān)測儀器往返于各采樣地點，工作任務(wù)量很大[6]。

再次，監(jiān)測排放標準的監(jiān)測要求與實際工作存在一定的差異，例如《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)中規(guī)定的采樣頻次及采樣時段問題、《污水綜合排放標準》(GB8978-1996)及其他行業(yè)標準中按生產(chǎn)周期確定監(jiān)測頻次的問題等，實踐當中部分監(jiān)測標準和技術(shù)規(guī)范無法有效指引監(jiān)測人員的工作，一定程度上增加了監(jiān)測人員的工作負荷。再比如，不同方法在檢出限、精密度、檢測范圍等方面存在差異，如剛剛制定的《水質(zhì) 苯胺類化合物的測定 氣相色譜-質(zhì)譜法》(HJ822-2017)與《水質(zhì) 苯胺類化合物的測定N-(1-萘基)乙二胺偶氮分光光度法》(GB11889-1989)在檢出限、精密度和適用范圍均有較大差別，測定結(jié)果差異較大。

最后，儀器設(shè)備落后等因素導致監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實。一是對常規(guī)和基礎(chǔ)設(shè)備的投入不平衡問題突出。雖然環(huán)保部門對于監(jiān)測儀器設(shè)備的總體財力投入比重較大，但是投入不平衡的問題較為明顯，一方面是對所投入設(shè)備的選擇方面，側(cè)重于對高精尖儀器的投入，而對現(xiàn)場質(zhì)量監(jiān)測等常用的基礎(chǔ)儀器的投入比重過低，而在實際操作過程中，這種基礎(chǔ)儀器的使用率最高，破損率也最高。投入不平衡的另一個表現(xiàn)是在投入?yún)^(qū)域選擇方面，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的投入比重嚴重不足，個別監(jiān)測單位現(xiàn)場使用的監(jiān)測儀器設(shè)備數(shù)量上無法滿足使用需求[7]。二是缺乏日常維護和管理意識，儀器設(shè)備故障率較高。據(jù)統(tǒng)計，大概有50%的監(jiān)測站在實際工作中，沒有定時進行維護[8]?？傊?，對于常規(guī)和基礎(chǔ)設(shè)備的投入不平衡問題以及缺乏日常維護和管理客觀上加劇了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實情況的出現(xiàn)。

3.環(huán)境監(jiān)測違法犯罪的制裁機制不完備

除了環(huán)保部門缺乏環(huán)境監(jiān)測計量檢定權(quán)外，即使環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測的弄虛作假行為，也不能及時有效地予以制裁。

第一，法律法規(guī)對環(huán)境監(jiān)測違法行為的行政處罰規(guī)定尚不完善。現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件對環(huán)境監(jiān)測違法行為的行政處罰規(guī)定主要有《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》等，分析一下可以發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定存在著不足和缺陷：例如對環(huán)境監(jiān)測行為違法處罰主要是拘留、責令限期改正、罰款，行政處罰方式手段單一；現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件側(cè)重于對企業(yè)的偷排漏排和弄虛作假行為，而對環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)據(jù)造假行為及處罰方式規(guī)定的內(nèi)容較少。

第二，刑法未將環(huán)境監(jiān)測造假行為規(guī)定為犯罪。面對國家公權(quán)力機構(gòu)弄虛作假在各國都屬于嚴重失信的犯罪行為，應當受到刑罰制裁。然而我國《刑法》并未將環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為定性為犯罪。比如，2016年12月最高人民法院和最高人民檢察院在修訂的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中，雖然將“重點排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施”的行為認定為“嚴重污染環(huán)境”，將“針對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)”實施造假行為以“破壞計算機信息系統(tǒng)罪”論處，但對這兩類行為通過司法解釋準用刑法規(guī)定的方法明顯屬于權(quán)宜之計，與法治的要求不符，該司法解釋對于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為的歸納并不全面，并且環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為并非侵害的是計算機信息系統(tǒng)安全這一客體。再如，2015年印發(fā)的《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》中明確了篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等二十多種違法行為中，包括“采取人工遮擋、堵塞和噴淋等方式”“稀釋排放或者旁路排放，或者將部分或全部污染物不經(jīng)規(guī)范的排污口排放”以及“故意更換、隱匿、遺棄監(jiān)測樣品或者通過稀釋、吸附、吸收、過濾、改變樣品保存條件等方式改變監(jiān)測樣品性質(zhì)”“對原始數(shù)據(jù)進行不合理修約、取舍，或者有選擇性評價監(jiān)測數(shù)據(jù)、出具監(jiān)測報告或者發(fā)布結(jié)果，以至評價結(jié)論失真的”等在內(nèi)的行為與嚴重污染環(huán)境本身也毫無關(guān)系。

三、深化環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法體制改革的建議

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》為環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法體制改革提供了契機和平臺。在此背景下，應當從統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)力、整合執(zhí)法隊伍、建立保障機制等方面深化和推動環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法體制改革。

(一)統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法權(quán)

1.修改《環(huán)境保護法》

方案一是修改《環(huán)境保護法》，增設(shè)環(huán)保部門享有對環(huán)境監(jiān)測計量器具檢定權(quán)的條款。建議參照《氣象法》的相關(guān)規(guī)定，在修改《環(huán)境保護法》中增加一條規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)測計量器具應當依照《中華人民共和國計量法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)環(huán)境監(jiān)測計量檢定機構(gòu)檢定。未經(jīng)檢定、檢定不合格或者超過檢定有效期的環(huán)境監(jiān)測計量器具，不得使用。國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)需要建立環(huán)境監(jiān)測計量標準器具，其各項最高計量標準器具依照《中華人民共和國計量法》的規(guī)定，經(jīng)考核合格后，方可使用。”

2.完善國務(wù)院“三定”方案

方案二是在國務(wù)院“三定”方案中增加環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測享有計量檢定權(quán)與建立計量標準器具權(quán)。鑒于《計量法》的規(guī)定，環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測行為的監(jiān)督管理涉及與計量部門管理職權(quán)的交叉，因此應當以《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》為依托，以《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)對企業(yè)和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的義務(wù)性要求為依據(jù)，由環(huán)保部門出面與國家計量監(jiān)管部門商定環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域進行監(jiān)管執(zhí)法的相關(guān)事宜，主要是賦予環(huán)保部門與計量部門聯(lián)合實施環(huán)境監(jiān)測計量檢定權(quán)與建立計量標準器具權(quán)，特別要明確環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測各階段、各環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)，彌補現(xiàn)有體制之漏洞。

3.盡快制定《環(huán)境監(jiān)測管理條例》

方案三是盡快制定《環(huán)境監(jiān)測管理條例》，明確環(huán)保部門對從事環(huán)境監(jiān)測的各類機構(gòu)的資質(zhì)資格認定權(quán)以及對計量器具的檢定權(quán)。建議盡快重啟《環(huán)境監(jiān)測管理條例》的起草工作，明確環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督管理的主體、對象、方法等事項，著重強化對環(huán)境監(jiān)測行為實施監(jiān)管職權(quán)和各類環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的法律義務(wù)以及其他負有環(huán)境監(jiān)測管理職責的主體(如政府)的義務(wù)和責任。建議《環(huán)境監(jiān)測管理條例》借鑒《水文條例》(2017)的規(guī)定，在《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》的背景下，明確賦予環(huán)保部門對從事環(huán)境監(jiān)測的各類機構(gòu)的資質(zhì)資格認定權(quán)以及對計量器具的檢定權(quán)。

(二)加強監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)

1.組建高質(zhì)量的執(zhí)法隊伍

一方面，建議通過一整套完整的“招聘-培訓-考核機制”組建高質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法隊伍。由生態(tài)環(huán)境部指導組建一支既熟悉環(huán)境監(jiān)測政策、法律法規(guī)，又熟悉并掌握監(jiān)測技術(shù)、方法和操作規(guī)程的監(jiān)測隊伍。所有參與環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的人員應接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓，既應包括對于行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)培訓，也應包括對于開展監(jiān)測業(yè)務(wù)的專業(yè)技能培訓，監(jiān)測部門可互派監(jiān)測人員進行交流學習，交叉進行數(shù)據(jù)采樣、保存、運輸?shù)裙ぷ鞯呐嘤?。與此同時應建立相應的考核機制，借助優(yōu)勝劣汰的考核機制實現(xiàn)定期培訓和能力考查的常態(tài)化，通過系統(tǒng)完整的“招聘-培訓-考核機制”增強環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法人員的整體水平，從而為環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量提供保障。

另一方面，生態(tài)環(huán)境部應會同并組織相關(guān)部門健全環(huán)境監(jiān)測的相關(guān)環(huán)境標準和技術(shù)規(guī)范。要確保獲得高質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)就必須有由權(quán)威機構(gòu)對監(jiān)測機構(gòu)、監(jiān)測人員、監(jiān)測過程設(shè)定嚴格的規(guī)范要求，對監(jiān)測機構(gòu)組建及建設(shè)標準、監(jiān)測機構(gòu)及其監(jiān)測人員的資質(zhì)要求、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范的制定、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系的建立、環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一標志制度進行規(guī)范；同時，還需對監(jiān)測布點、采樣、現(xiàn)場測試、樣本制備、分析測試、數(shù)據(jù)報告、數(shù)據(jù)傳輸?shù)热^程進行規(guī)范化管理。上述任務(wù)主要通過制定相應的環(huán)境標準和技術(shù)規(guī)范來完成。因此，在保證監(jiān)測機構(gòu)與監(jiān)測人員資質(zhì)的情況下，完善相關(guān)環(huán)境標準對保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量具有重要意義。統(tǒng)一、完備的環(huán)境標準和技術(shù)規(guī)范有助于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測人員有據(jù)可循、有法可依。

2.建立調(diào)查取證機制

從司法審判實踐看，訴訟當事人對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行質(zhì)證時的主要關(guān)注點包括監(jiān)測機構(gòu)與人員的資質(zhì)、監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量、監(jiān)測數(shù)據(jù)的形式等。提升環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督管理應不斷完善執(zhí)法手段。目前環(huán)保部門和其他部門在調(diào)查取證方面已制定有大量規(guī)范性文件，如《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(公安部，2012)、《環(huán)境行政處罰辦法》(原環(huán)境保護部，2010)、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》(原環(huán)境保護部，2014)、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》(原環(huán)境保護部，2014)、《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》(原環(huán)境保護部，2014)等。因此，在構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法調(diào)查取證機制時應對以下內(nèi)容加以明確：(1)需要調(diào)查的行為類型和方式；(2)調(diào)查取證的基本原則(例如：回避原則)；(3)調(diào)查取證的程序(如：專人負責調(diào)查取證、協(xié)助調(diào)查取證等)；(4)調(diào)查人員的權(quán)責；(5)證據(jù)的類別、認定、保存；(6)實施強制措施的條件和程序；(7)案件移送審查等。

應建立事前互相溝通、事中密切配合、事后聯(lián)合會商的協(xié)同調(diào)查取證辦案機制[9]。事前溝通機制強調(diào)環(huán)保部門在制定《環(huán)境執(zhí)法年度工作計劃》《專項執(zhí)法檢查方案》時應充分征求監(jiān)測機構(gòu)和執(zhí)法部門的意見，在政策文件制定層面做到真正的執(zhí)法聯(lián)動。與此同時，監(jiān)測機構(gòu)應按照規(guī)范性文件的要求及時調(diào)整配備相應的人員、儀器設(shè)備等；事中密切配合旨在實現(xiàn)監(jiān)測機構(gòu)和執(zhí)法部門在現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法檢查時的合理分工、有效合作。概言之，執(zhí)法人員負責突擊檢查、調(diào)查取證、制作筆錄，監(jiān)測人員負責樣品采集和現(xiàn)場監(jiān)測，遇監(jiān)測數(shù)據(jù)異常的及時向執(zhí)法人員報告，執(zhí)法人員對此進行合理排查；事后聯(lián)合會商是指執(zhí)法部門在發(fā)布處罰決定時，應參考監(jiān)測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告，必要時與監(jiān)測機構(gòu)一同開展補充監(jiān)測、調(diào)查，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、完整性、有效性，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)能夠作為行政處罰的依據(jù)。

3.完善社會監(jiān)督機制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們會一直使用權(quán)力直到遇有界限方才休止?！盵10]環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督不能只依賴行政部門，而是需要社會各個方面的廣泛參與，這樣才能將環(huán)境監(jiān)測管理切實落到實處。除了增強法律層面的問責力度，還要擴大環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督管理的社會參與度，引入新聞媒體和公眾對環(huán)保監(jiān)測運行開展全程監(jiān)督，讓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為面臨更多障礙。

因此應當引導并強化對環(huán)境監(jiān)測行業(yè)實現(xiàn)協(xié)會監(jiān)管的社會化管理方式，參照借鑒證券行業(yè)協(xié)會和律師行業(yè)協(xié)會的運營模式成立全國性環(huán)境監(jiān)測行業(yè)自律組織。不僅要使排污企業(yè)“不敢為、不能為”，還要推行“陽光排污口”行動[11]，充分發(fā)揮社會對于監(jiān)測行為與數(shù)據(jù)的監(jiān)督作用。

(三)強化對違法犯罪行為的制裁

1.完善法律法規(guī)對環(huán)境監(jiān)測違法行為的行政處罰規(guī)定

借鑒《氣象法》和《水文條例》的相關(guān)規(guī)定，不斷完善《環(huán)境保護法》和其他環(huán)境保護法律法規(guī)對環(huán)境監(jiān)測違法行為的行政處罰規(guī)定，實現(xiàn)行政處罰方式手段的多樣化和行政處罰對象的全面化。

一方面，在行政處罰方式和手段方面，依據(jù)《行政處罰法》(2017)第八條的規(guī)定，行政處罰的種類包括：警告、罰款、沒收違法所得和沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。未來對環(huán)境監(jiān)測違法行為的行政處罰時可組合使用不同種類的行政處罰方式，而非僅僅采用拘留、責令限期改正、罰款的行政處罰方式。

另一方面，未來在完善法律法規(guī)及規(guī)范性文件的過程中，應將對環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)據(jù)造假行為的處罰和對企業(yè)的偷排漏排、弄虛作假行為的處罰置于同等重要的位置，對于監(jiān)測機構(gòu)和相關(guān)從業(yè)人員應設(shè)定更為嚴格的違法處罰條款，比如規(guī)定從業(yè)禁止條款等。

2.區(qū)分環(huán)境監(jiān)測造假行為的犯罪情節(jié)與定罪量刑標準

(1)將拒報、謊報環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)造假作為嚴重妨害社會管理秩序的行為納入治安管理處罰。依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，“拒不采取措施”“拒不執(zhí)行”“謊報”等行為均被界定為“妨害社會管理的行為”，可以將拒報、謊報環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)造假作為嚴重妨害社會管理秩序的行為納入此類治安管理處罰之中。

(2)對于情節(jié)嚴重的環(huán)境數(shù)據(jù)造假行為應追究妨害社會管理秩序犯罪的刑事責任。依據(jù)《刑法》第六章、《治安管理處罰法》第三章第四節(jié)的規(guī)定，“弄虛作假”“偽造”等行為所涉嫌的犯罪均被界定為“妨害社會管理秩序犯罪”，如偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章罪，偽造公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體印章罪，偽造、變造居民身份證罪等。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為實際侵害的是社會管理秩序，完全符合侵害國家社會管理秩序的犯罪客體要件。從構(gòu)成要件上進行分析，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為可作為獨立的犯罪類別加以定罪量刑。建議在《刑法》第六章妨害社會管理秩序罪第二百八十條中增設(shè)第四款，對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為進行定罪量刑。

3.構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測違法行為的黨政同責機制

建議依據(jù)《環(huán)境保護法》《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等的有關(guān)要求，制定防范和懲治領(lǐng)導干部干預環(huán)境監(jiān)測活動的相關(guān)規(guī)范性文件，任何地方黨委和政府所屬相關(guān)部門、事業(yè)單位中具有國家工作人員身份的領(lǐng)導干部以及國有企業(yè)的領(lǐng)導人員均應納入相關(guān)的規(guī)范性文件之中。與此同時，應當明確領(lǐng)導干部的責任邊界，明確“干預環(huán)境監(jiān)測”的具體情形以及相應的責任追究機制。應當在黨政領(lǐng)導干部違法行為追究機制中設(shè)立環(huán)境監(jiān)測違法行為的黨政同責機制，將地方黨委和政府主要負責人負主要領(lǐng)導責任、分管負責人負直接領(lǐng)導責任具體化。通過公開約談制度加大對黨政領(lǐng)導干部環(huán)境監(jiān)測弄虛作假行為的懲處。根據(jù)違法情節(jié)的嚴重程度，依據(jù)《環(huán)境保護法》《刑法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《環(huán)境保護部約談暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定對相關(guān)責任人進行處理。