陳文軍

（陜西省防汛抗旱總指揮部辦公室,710004,西安）

一、陜西省水旱災(zāi)害特性

陜西省是全國洪澇干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生的省份之一，陜北以旱災(zāi)為主，水災(zāi)次之；陜南以洪災(zāi)為主，旱災(zāi)次之；關(guān)中旱、澇災(zāi)害并存。在災(zāi)害發(fā)生季節(jié)上，陜北水災(zāi)多在7～8月，旱災(zāi)多以春旱為主或春夏連旱；陜南水災(zāi)較之陜北提前或滯后，一般在6～9月發(fā)生，干旱以春夏旱為主；關(guān)中水災(zāi)常見于7～8月，且水旱交替頻繁，旱災(zāi)常出現(xiàn)春旱、夏伏旱，間有秋冬旱發(fā)生。

陜西省洪澇災(zāi)害具有分布廣泛、區(qū)域明顯，發(fā)生頻繁、季節(jié)性強(qiáng)，易于突發(fā)、難以預(yù)測，成災(zāi)很快、危害極大等特點(diǎn)。干旱災(zāi)害幾乎每年都在不同區(qū)域發(fā)生，近年旱災(zāi)影響范圍由以農(nóng)業(yè)為主擴(kuò)展到工業(yè)、城市及生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。主要特點(diǎn)表現(xiàn)為區(qū)域性分布明顯、季節(jié)性表現(xiàn)突出、持續(xù)性趨于增長。

二、防御體系建設(shè)

1.建設(shè)思路

一是信息實時采集，數(shù)據(jù)同步共享，監(jiān)控實景顯示。進(jìn)一步強(qiáng)化雨、水、墑、旱、險、災(zāi)情等信息監(jiān)測，實現(xiàn)監(jiān)測信息種類全覆蓋；進(jìn)一步強(qiáng)化工程視頻監(jiān)控、應(yīng)急移動監(jiān)控、遙測遙感監(jiān)控、低空無人機(jī)監(jiān)視等，實現(xiàn)監(jiān)測手段全覆蓋。

二是網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，網(wǎng)管三級布控，安全內(nèi)外隔離。進(jìn)一步強(qiáng)化中央、省、市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）五級計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與視頻會商系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)信息傳輸網(wǎng)絡(luò)全暢通。

三是平臺共享公用，預(yù)報動態(tài)模擬，調(diào)度輔助決策。進(jìn)一步強(qiáng)化洪水預(yù)測預(yù)報、抗旱水源調(diào)度、氣象預(yù)警監(jiān)控、大數(shù)據(jù)分析、智能化決策、實時災(zāi)情評估等應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)指揮決策輔助系統(tǒng)全共享。

四是預(yù)案職責(zé)明晰，預(yù)警到村入戶，撤離警戒管理。進(jìn)一步強(qiáng)化各級政府及防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)和社會各相關(guān)部門、受威脅區(qū)應(yīng)對暴雨洪澇與干旱缺水災(zāi)害防御預(yù)案，實現(xiàn)各級責(zé)任人與防御區(qū)群眾全明白。

五是應(yīng)對關(guān)口前移，值守同步備份，運(yùn)行建管分離。進(jìn)一步強(qiáng)化各級防汛抗旱工作部門監(jiān)視、巡查、值守、處置的超前性、規(guī)范性，保障各類設(shè)施設(shè)備和系統(tǒng)平臺正常運(yùn)行，實現(xiàn)快速應(yīng)對處置全天候。

2.實施要求

陜西省在防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程和山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)中，堅持按照“目標(biāo)、任務(wù)、體系、管理、統(tǒng)一”等要求實施。

實現(xiàn)“一個目標(biāo)”。堅持按照“不群死、少損失”的總體目標(biāo)，組織國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期、二期和山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)。

完成“兩項任務(wù)”。堅持按照“指揮系統(tǒng)工程、山洪災(zāi)害項目”兩項任務(wù)，統(tǒng)一規(guī)劃、單項設(shè)計、分期實施，既明確各端點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容又落實分級建設(shè)資金。

建設(shè)“三大體系”。堅持按照“監(jiān)測預(yù)警體系、會商決策體系、群測群防體系”三大體系建設(shè)，監(jiān)測預(yù)警“中央、省、市、縣”分級監(jiān)視，會商決策“中央、省、市、縣、鎮(zhèn)”和“防汛、抗旱、水文、氣象、水庫、水?！笨v橫級聯(lián)，群測群防“鎮(zhèn)、村、組、戶”分別防范。

實行“四級管理”。按照“中央、省、市、縣”四級防御職責(zé)，堅持分級負(fù)責(zé)、屬地管理的原則，分別落實防汛抗旱機(jī)構(gòu)、人員、責(zé)任和運(yùn)行、管護(hù)、經(jīng)費(fèi)等管理職責(zé)。

保障“五個統(tǒng)一”。堅持按照“規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備、平臺軟件、組織實施”統(tǒng)一原則，組織實施防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程和山洪災(zāi)害防治項目整合集成共享共用建設(shè)。

3.目標(biāo)任務(wù)

一是實時信息全共享。對與水旱災(zāi)害防御相關(guān)的氣象、水文、水庫、水保、國土、住建、交通、電力等部門的實時監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報等信息，可以對管理權(quán)限、工作職責(zé)范圍內(nèi)的指揮機(jī)構(gòu)和受威脅區(qū)域社會公眾實現(xiàn)信息共享共用。

二是視頻監(jiān)控全方位。對主要江河、控制河段、重要水庫（湖泊）、重點(diǎn)城市、重大工程和洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)等防洪區(qū)域，實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)控、三維實景顯示；對其他涉河涉水防治區(qū)、危險區(qū)、避災(zāi)區(qū)、旅游區(qū)、風(fēng)景區(qū)等建立公眾圖像信息接收平臺，實現(xiàn)水旱災(zāi)害防御監(jiān)控全面覆蓋。

三是異地會商全暢通。按照“一縱五橫”的格局，縱向貫通中央、省、市、縣、鎮(zhèn)五級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，橫向聯(lián)接氣象、水文、國土、住建、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門，形成防汛抗旱專用網(wǎng)絡(luò)視頻會商監(jiān)控系統(tǒng)，達(dá)到五級級聯(lián)分點(diǎn)可控，主分會場任意切換，會商對象隨機(jī)可呼，會場（視頻會議）現(xiàn)場（視頻監(jiān)控）無縫融合，固定（指揮中心）移動（無線終端）同步聯(lián)接。

四是預(yù)報預(yù)警全過程。分級分區(qū)域建立降雨、徑流、洪水預(yù)報系統(tǒng)，對不同區(qū)域（流域）、不同歷時、不同量級的降雨數(shù)值預(yù)報達(dá)到定點(diǎn)、定時、定量，對不同河流、不同斷面、不同量級的洪水過程預(yù)報做到洪峰、洪量、洪時同步。

五是應(yīng)用平臺全統(tǒng)一。充分利用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云服務(wù)和微信、QQ等技術(shù)手段，統(tǒng)一建立防汛抗旱數(shù)據(jù)中心、監(jiān)測預(yù)警管理系統(tǒng)、決策指揮應(yīng)用平臺、綜合信息服務(wù)門戶。

六是調(diào)度決策全同步。按照江、河、湖、庫聯(lián)通、聯(lián)控、聯(lián)調(diào)、聯(lián)防的思路，建立流域縱（上下游）、橫（左右岸）之間的聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)，利用洪水資源進(jìn)行豐枯調(diào)節(jié)。

七是應(yīng)急值守全備份。可將防汛抗旱重要業(yè)務(wù)與值班管理有關(guān)的數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)服務(wù)器在線備份，在遭遇特殊事件導(dǎo)致系統(tǒng)故障時會自動啟動并接管應(yīng)急值守。

八是群測群防全到戶。在基層鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、組、戶四級全面落實洪澇、干旱及山洪災(zāi)害防御責(zé)任，修訂完善防御預(yù)案，配備簡易雨量、水位觀測報警設(shè)施和無線預(yù)警廣播、人工預(yù)警設(shè)備等，廣泛開展防汛抗旱與山洪防御知識宣傳培訓(xùn)演練，形成責(zé)任、預(yù)案、預(yù)警、撤離“入村到戶、聯(lián)戶叫醒”的群測群防體系。

九是調(diào)查評價全覆蓋。按照“流域不分大小，有災(zāi)害就調(diào)查；人口不分多少，有居住就核對；單位不分類別，有名稱就登記；區(qū)域不分重點(diǎn)，有村落就詳查；高程不分遠(yuǎn)近，有基準(zhǔn)就黃海；坐標(biāo)不分多少，有標(biāo)繪就測量；斷面不分長短，有需要就實測；評價不分村鎮(zhèn)，有危險就分析”的要求，開展全覆蓋調(diào)查評價。

4.建設(shè)內(nèi)容

通過近20年國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一、二期工程和2010—2016年連續(xù)7年的山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)，陜西省基本形成覆蓋全省防汛抗旱與山洪災(zāi)害防治區(qū)的監(jiān)測預(yù)警、會商決策、群測群防三大體系，在近年洪澇干旱災(zāi)害防御中取得了顯著的成效。

（1）監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)

陜西省共有雨水墑情自動監(jiān)測站6 000余處，其中新建山洪災(zāi)害自動監(jiān)測站2 030處，新建土壤墑情固定、移動采集站612處，建設(shè)整合氣象部門自動氣象站1 500處；改造共享水文系統(tǒng)報汛站1 953處。

在98個縣1 182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)27 336個村配備簡易雨量報警器3.2萬套，在受山洪災(zāi)害威脅嚴(yán)重的沿河村落設(shè)立簡易水位報警站1.2萬處；在防治區(qū)村配備無線預(yù)警廣播；在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）、村配備手搖報警器、應(yīng)急照明燈、手持?jǐn)U音器、銅鑼、口哨作為預(yù)報預(yù)警設(shè)備。

（2）會商決策系統(tǒng)

建成覆蓋省、10個市、100個縣（市、區(qū)）、1 218 個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）四級計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與視頻會商系統(tǒng)；建成共享共用的省、市、縣（市、區(qū)）三級防汛抗旱指揮系統(tǒng)（山洪災(zāi)害信息管理共享系統(tǒng)、監(jiān)測預(yù)警平臺），縣級監(jiān)測預(yù)警平臺延伸到山洪災(zāi)害防治區(qū)1 182個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）；統(tǒng)一建立了防汛抗旱數(shù)據(jù)中心（庫）、監(jiān)測預(yù)警管理系統(tǒng)、決策指揮應(yīng)用平臺、綜合信息服務(wù)門戶，采取固定端與移動端同步共用，實現(xiàn)“一套庫、一組圖、一平臺、一門戶”的應(yīng)用系統(tǒng)。

（3）群測群防體系

完成山洪災(zāi)害普查、劃定危險區(qū)和確定預(yù)警指標(biāo)，編制和完善山洪災(zāi)害防御縣、鎮(zhèn)、村三級預(yù)案共17 261個，企事業(yè)單位預(yù)案5 082個；印制并向群眾發(fā)放各類山洪災(zāi)害防御知識宣傳品，制作鄉(xiāng)村級制度牌、宣傳掛圖、宣傳標(biāo)語等；全省組織培訓(xùn)2 552場，共計培訓(xùn)近14萬人次；組織開展避災(zāi)演練3 357場。

5.主要成效

通過防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程和山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)，在信息采集、觀測預(yù)警、會商預(yù)警、決策調(diào)度、預(yù)警指標(biāo)、防御管理、避險防災(zāi)、應(yīng)對處置等八個方面取得了初步成效。

一是信息采集時效性增強(qiáng)。通過新建、共享雨水墑工情自動監(jiān)測（視）站點(diǎn)信息，形成覆蓋全省防汛抗旱及山洪災(zāi)害防治區(qū)的雨水墑工情監(jiān)測（視）站網(wǎng)，基本建成省、市、縣三級雨水墑情實時監(jiān)測預(yù)警信息共享與工旱災(zāi)情跟蹤采集統(tǒng)計上報系統(tǒng)。

二是簡易觀測預(yù)警設(shè)備更加多樣。通過配備鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村簡易雨量報警器、簡易水位報警器、無線預(yù)警廣播及各類人工觀測預(yù)警設(shè)備，實現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警信息快速有效傳遞到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、組、戶、人的多途徑傳遞。

三是異地視頻會商更加暢通。通過“一縱三橫”網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，異地視頻分級級聯(lián)，網(wǎng)絡(luò)安全管理布控，形成中央、省、市、縣、鎮(zhèn)五級計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與視頻會商、視頻監(jiān)控系統(tǒng)互聯(lián)互通、分級管理、同步融合。

四是決策調(diào)度指揮更加科學(xué)。統(tǒng)一構(gòu)建了省、市、縣三級防汛抗旱指揮系統(tǒng)暨山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息管理平臺，防汛抗旱決策指揮與山洪災(zāi)害防御資源整合共享、平臺分級應(yīng)用。

五是預(yù)警指標(biāo)確定更加合理。通過調(diào)查評價，基本完成了山洪災(zāi)害防治區(qū)的村落人口分布，以及防汛重點(diǎn)區(qū)域和山洪災(zāi)害防治區(qū)流域特性、河溝特征、涉水工程、氣象水文、社會經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和威脅對象、現(xiàn)狀能力、危險區(qū)劃的調(diào)查測量與分析評價。

六是應(yīng)急值守管理更加主動。通過分級負(fù)責(zé)、屬地管理的防汛責(zé)任落實和預(yù)案修訂完善，縣、鎮(zhèn)、村、組、戶五級防御責(zé)任和縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級防御預(yù)案體系基本形成。

七是避險防災(zāi)意識增強(qiáng)。通過宣傳、培訓(xùn)、演練，增強(qiáng)了山洪災(zāi)害威脅區(qū)各級黨委與政府主導(dǎo)、部門與群眾聯(lián)動參與防災(zāi)避險的自覺性。

八是應(yīng)對處置流程更加規(guī)范。通過各級、各部門嚴(yán)格有序、快速有效的應(yīng)對值守處置，基本形成預(yù)測預(yù)報、會商研判、實時監(jiān)控、超前部署、快速預(yù)警、撤離警戒、避險安置、總結(jié)評估的科學(xué)應(yīng)對水旱災(zāi)害防御機(jī)制。

三、災(zāi)害應(yīng)對策略

1.嚴(yán)格落實分級負(fù)責(zé)屬地管理的災(zāi)害防御責(zé)任，確保都要管

防汛抗旱工作實行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、屬地管理。縣級以上地方人民政府設(shè)立防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，在上級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)和本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮本行政區(qū)域內(nèi)的防汛抗旱工作，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級人民政府水行政主管部門，各級水行政主管部門負(fù)責(zé)防汛抗旱工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理工作，承擔(dān)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的具體工作。

2.認(rèn)真修訂省市縣鎮(zhèn)村各級水旱災(zāi)害防御預(yù)案，確保都明白

水旱災(zāi)害防御預(yù)案是應(yīng)對暴雨洪澇與干旱缺水災(zāi)害的行動指南，是在現(xiàn)有工程設(shè)施條件下，針對可能發(fā)生的洪澇干旱災(zāi)害而預(yù)先制定的防御方案和對策措施，是各級政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)實施會商決策和指揮調(diào)度的依據(jù)。編制修訂科學(xué)性、實用性和操作性、熟知性強(qiáng)的預(yù)案，對政府及其防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)有力有序有效指導(dǎo)開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作至關(guān)重要。

3.提高自動監(jiān)測站和監(jiān)測預(yù)警平臺的技術(shù)維護(hù)，確保都完好

雨水墑情信息自動監(jiān)測站是保障水旱災(zāi)害防御指揮決策等的關(guān)鍵信息支撐，涉及氣象、水文、水庫、水保、防汛、抗旱等相關(guān)部門，應(yīng)按照管理權(quán)限、工作職責(zé)實行分級、分部門管理維護(hù)；防汛抗旱指揮系統(tǒng)及其信息管理共享、監(jiān)測預(yù)警平臺等是各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)處置水旱災(zāi)害的重要手段，應(yīng)按照“統(tǒng)一建設(shè)、專業(yè)維護(hù)、分級共用”的原則進(jìn)行管理。

4.加強(qiáng)鎮(zhèn)村簡易觀測預(yù)警設(shè)施設(shè)備的使用管理，確保都會用

合理配備簡易觀測預(yù)警是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街辦）、村防御山洪災(zāi)害擴(kuò)大信息監(jiān)測范圍、快速預(yù)警關(guān)口前移、群眾參與群測群防的有效措施，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)觀測預(yù)警設(shè)備操作使用方法與技術(shù)培訓(xùn)，逐一落實管理人員責(zé)任與待遇。

5.做好計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)視頻會商監(jiān)控系統(tǒng)互聯(lián)互通，確保都暢通

計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與視頻會商 （監(jiān)控）系統(tǒng)互聯(lián)互通，涉及省市縣、縱橫向、內(nèi)外網(wǎng)及異地視頻、監(jiān)控顯示和安全管理、應(yīng)急值守等，要實現(xiàn)會場現(xiàn)場無縫融合，固定移動同步聯(lián)接，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、保障要求嚴(yán)、使用頻次高，應(yīng)由專業(yè)部門或?qū)I(yè)人員負(fù)責(zé)運(yùn)維管理。

6.完善宣傳警示標(biāo)牌和培訓(xùn)演練群測群防體系，確保都管用

廣泛開展宣傳、培訓(xùn)、演練，設(shè)立宣傳標(biāo)牌、專欄和警示標(biāo)志等，有助于干部群眾掌握了解山洪災(zāi)害發(fā)生的原因、特點(diǎn)和危害，可有效增強(qiáng)山洪災(zāi)害防治區(qū)、危險區(qū)干部群眾的責(zé)任意識、避險意識。

[1]張啟義，張順福，李昌志.山洪災(zāi)害動態(tài)預(yù)警方法研究現(xiàn)狀[J].中國水利，2016（21）.