楊曉東

（漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書(shū)館 河南漯河 462002）

1 引言

政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)是當(dāng)今世界政府向社會(huì)公眾供給圖書(shū)館服務(wù)的基本模式。研究表明，在大多數(shù)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家里，政府對(duì)社會(huì)組織的這種依賴如此普遍，以至于政府資助已經(jīng)成為社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，社會(huì)組織也已經(jīng)成為政府資助的廣泛的公共服務(wù)主要載體[1]。社會(huì)力量參與圖書(shū)館服務(wù)供給是大趨勢(shì)，在大多數(shù)情況下通過(guò)政府購(gòu)買或與民間合作提供公共服務(wù)產(chǎn)生的效率會(huì)更高[2]。政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)又是我國(guó)推動(dòng)政府治理模式創(chuàng)新、優(yōu)化圖書(shū)館服務(wù)供給機(jī)制的重要途徑。例如，2017年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定，“國(guó)家采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)”；2017年5月7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出：“推動(dòng)各級(jí)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)……鼓勵(lì)社會(huì)組織和企業(yè)參與公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)品服務(wù)供給”；2018年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》規(guī)定：“國(guó)家采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，對(duì)公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館提供服務(wù)給予扶持”。支娟認(rèn)為，政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)能夠推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新服務(wù)方式，降低運(yùn)營(yíng)成本，提升資源利用效率，激發(fā)圖書(shū)館活力，提升服務(wù)品質(zhì)，有效滿足公眾的文化需求[3]。

對(duì)于圖書(shū)館服務(wù)供給來(lái)說(shuō)，政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)，不僅是引入了新的供給模式，更是對(duì)原有的政府通過(guò)設(shè)立公共圖書(shū)館進(jìn)行壟斷性供給相應(yīng)服務(wù)的改造和變革。因此，政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)隱含了特定的變遷邏輯，蘊(yùn)含著特殊的改革機(jī)理，這一機(jī)理可望通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)圖書(shū)館服務(wù)供給模式和政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)模式進(jìn)行比較分析而揭示，這構(gòu)成了本文的主題。

2 文獻(xiàn)評(píng)述與研究問(wèn)題

2.1 作為公共產(chǎn)品的圖書(shū)館服務(wù)與供給模式的變遷

面向社會(huì)公眾的圖書(shū)館服務(wù)作為公共產(chǎn)品有著深厚的歷史背景和理論基礎(chǔ)。①圖書(shū)館服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品是當(dāng)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)共識(shí)，將圖書(shū)館服務(wù)同環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、公園、警察等公共服務(wù)一樣，看作是政府必須向社會(huì)公眾供給的公共產(chǎn)品[4]；②“由公共經(jīng)費(fèi)（收稅）支持，面向社會(huì)公眾提供免費(fèi)服務(wù)”的公共圖書(shū)館制度肇始于英美而擴(kuò)散至全球[5]，圖書(shū)館服務(wù)作為政府供給的公共產(chǎn)品貫穿于公共圖書(shū)館發(fā)展史；③在當(dāng)前的研究中，公共圖書(shū)館和圖書(shū)館服務(wù)作為“公共產(chǎn)品”[6]的屬性在更加堅(jiān)實(shí)的理論和公共政策基礎(chǔ)上得以確認(rèn)。由此可見(jiàn)，圖書(shū)館服務(wù)嵌植于當(dāng)代國(guó)家、政府與社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，反映著國(guó)家治理的合法性和有效性。向社會(huì)公眾供給圖書(shū)館服務(wù)，是作為國(guó)家代理人的政府必須承擔(dān)的責(zé)任。

圖書(shū)館服務(wù)供給模式的變遷反映著公共產(chǎn)品供給模式的變革歷程。傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給模式基于“政府—市場(chǎng)”的二分法，即認(rèn)為公共產(chǎn)品應(yīng)由政府供給，而私人產(chǎn)品交由市場(chǎng)配置；在此背景下，不同層級(jí)的政府設(shè)置隸屬的公共圖書(shū)館，壟斷性地供給圖書(shū)館服務(wù)成為不二選擇。人們?cè)谔剿鞴伯a(chǎn)品最佳供給模式的過(guò)程中特別是席卷全球的新公共管理理論主張，通過(guò)分解公共產(chǎn)品的供給過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化，如薩瓦斯主張有必要區(qū)別公共服務(wù)中的消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者（提供者）作為公共服務(wù)的基本參與者，認(rèn)為這一區(qū)分是整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)[7]。這一理念對(duì)于包括圖書(shū)館服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)的意義在于，其打破了圖書(shū)館服務(wù)依賴政府設(shè)置的公共圖書(shū)館作為唯一供給主體的局面，而可以在科層制和市場(chǎng)機(jī)制的“自制或購(gòu)買（Make or Buy）”之間進(jìn)行選擇。這正是賀偉[8]所指出的，政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)是政府與圖書(shū)館服務(wù)組織簽訂向公眾提供特定圖書(shū)館服務(wù)產(chǎn)品的契約，是“政府出資、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型圖書(shū)館服務(wù)供給模式。在最近的公共產(chǎn)品供給理論和實(shí)踐中，政府購(gòu)買的概念進(jìn)一步打破了“自制或購(gòu)買”二元模式，形成了協(xié)同供給（Make and Buy）[9]或網(wǎng)絡(luò)化治理（Government by Network）[10]的圖書(shū)館服務(wù)供給模式，即更多的以伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)從事并完成圖書(shū)館服務(wù)供給，并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予社會(huì)公眾更多的選擇權(quán)。正如蘇福等人[11]所指出，社會(huì)化使得公共圖書(shū)館服務(wù)從單一依托國(guó)家財(cái)政支撐轉(zhuǎn)向既由國(guó)家財(cái)政為主，也由社會(huì)、市場(chǎng)組織及個(gè)人等多元主體共同提供。上述研究表明，圖書(shū)館服務(wù)供給模式隨著政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整而變革，總的趨勢(shì)是圖書(shū)館服務(wù)供給模式越來(lái)越多樣化。政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)在公共文化服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)中得以確認(rèn)，理解其對(duì)圖書(shū)館服務(wù)供給的改革機(jī)理成為亟待研究的議題。

2.2 政府購(gòu)買與圖書(shū)館服務(wù)供給模式的變革

關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)給圖書(shū)館服務(wù)供給帶來(lái)的變革，當(dāng)前的研究主要有案例分析、邊界劃分和變革性質(zhì)3種研究理路。①在案例分析研究中，研究者主要通過(guò)對(duì)相關(guān)典型案例的分析，描述政府購(gòu)買的供給模式相對(duì)于傳統(tǒng)圖書(shū)館服務(wù)供給模式的創(chuàng)新之處。例如，李紅分析評(píng)估了無(wú)錫市新區(qū)圖書(shū)館、廣州市南沙區(qū)圖書(shū)館和蕪湖市鏡湖區(qū)圖書(shū)館實(shí)行整體服務(wù)外包的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、動(dòng)力和承接者、外包方式、內(nèi)容和監(jiān)管等[12]。此類研究為人們?cè)谖⒂^上透視政府購(gòu)買給圖書(shū)館服務(wù)供給帶來(lái)的變革提供了豐富的素材，但缺乏對(duì)變革機(jī)理的把握。②在邊界劃分研究中，研究者嘗試通過(guò)設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)背景下哪些圖書(shū)館服務(wù)應(yīng)通過(guò)社會(huì)組織生產(chǎn)，而哪些仍應(yīng)由公共圖書(shū)館進(jìn)行生產(chǎn)。例如，馬曉軍引入交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為選擇圖書(shū)館服務(wù)供給模式的決定因素在于該供給模式交易成本最小化[13]；胡蓮香以圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)的成熟度、政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)政策的性質(zhì)和圖書(shū)館服務(wù)的性質(zhì)3個(gè)維度，構(gòu)建一個(gè)政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)范圍的戰(zhàn)略決策模型[14]。此類研究為人們從中觀層面理解政府購(gòu)買行為給圖書(shū)館服務(wù)供給帶來(lái)的變革提供了判定的基準(zhǔn)，但這些基準(zhǔn)在圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程中涉及到效率與公平、復(fù)雜性和簡(jiǎn)約主義的矛盾，也無(wú)法完整地闡述變革的機(jī)理。③在變革性質(zhì)的研究中，研究者分析了政府購(gòu)買帶給圖書(shū)館服務(wù)供給模式變革的性質(zhì)。例如，陳傳夫等人指出，在圖書(shū)館轉(zhuǎn)型實(shí)施過(guò)程中，在資金、技術(shù)、人力都可能面臨風(fēng)險(xiǎn)的情況下，圖書(shū)館應(yīng)該吸納更多的社會(huì)力量參與到圖書(shū)館治理和公共服務(wù)體系中來(lái)，實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館轉(zhuǎn)型“成本社會(huì)化”[15]；張軍華認(rèn)為，提出政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)雖然沒(méi)有改變公共圖書(shū)館制度的本質(zhì)，但改變了圖書(shū)館服務(wù)的供給模式和委托代理關(guān)系，給公共圖書(shū)館帶來(lái)變革的壓力[16]。此類研究為人們從宏觀層面理解政府購(gòu)買給圖書(shū)館服務(wù)供給帶來(lái)的變革提供了總體框架，也與本文的研究主題最為接近，并提供了啟示和借鑒。但本文著眼于對(duì)政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)這一新供給模式所蘊(yùn)含的變革邏輯和演進(jìn)理路進(jìn)行更加系統(tǒng)、清晰的闡述。

2.3 研究問(wèn)題

上述研究的啟示是圖書(shū)館服務(wù)供給模式的變遷遵循了公共產(chǎn)品供給模式變革的歷程；政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)打破了過(guò)去那種傳統(tǒng)供給模式一統(tǒng)天下的局面；政府購(gòu)買模式推動(dòng)了圖書(shū)館服務(wù)供給的供給過(guò)程、主體關(guān)系、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、發(fā)展動(dòng)力、供養(yǎng)關(guān)系和價(jià)值取向等方面的變革。基于此，本文采用比較分析法，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)圖書(shū)館服務(wù)供給模式和政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)模式比較分析，來(lái)闡述政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)所蘊(yùn)含的機(jī)理，揭示促成圖書(shū)館服務(wù)供給的公平性、有效性和公共性的變革邏輯。

3 政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的變革機(jī)理分析

3.1 通過(guò)對(duì)供給過(guò)程的合理分解實(shí)現(xiàn)供給環(huán)節(jié)的重塑

在傳統(tǒng)的供給模式中，圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單，涉及到的主體主要有政府、公共圖書(shū)館和社會(huì)公眾。3個(gè)主體的關(guān)系也相對(duì)簡(jiǎn)單，公共圖書(shū)館作為政府設(shè)立的事業(yè)單位成為政府履行圖書(shū)館服務(wù)供給責(zé)任的代理人，社會(huì)公眾通過(guò)公共圖書(shū)館獲取服務(wù)。其基本邏輯可以表述為：作為國(guó)家主權(quán)終極所有者的社會(huì)成員需要信息知識(shí)公平獲取、作為國(guó)家代理人的政府設(shè)置公共圖書(shū)館、公共圖書(shū)館滿足社會(huì)成員的信息知識(shí)公平獲取的需求[17]。在其中，政府承擔(dān)著多重角色，它既是圖書(shū)館服務(wù)的出資者、生產(chǎn)者和提供者（委托隸屬的公共圖書(shū)館），又是規(guī)則制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)督者；而社會(huì)公眾是服務(wù)的消費(fèi)者。政府多重角色的混雜往往使得圖書(shū)館服務(wù)供給在宏觀層面對(duì)公共圖書(shū)館投入不力、管理不規(guī)范、發(fā)展動(dòng)力不足，而微觀方面管得過(guò)多過(guò)死、活力不足。如李國(guó)新等人的調(diào)查顯示，中部地區(qū)出現(xiàn)了一些地方政府公共文化服務(wù)主體責(zé)任落實(shí)不到位；有的地方政府甚至取消了基本保障投入，沒(méi)有落實(shí)免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)的地方配套資金等狀況，是形成公共圖書(shū)館事業(yè)“中部洼地”現(xiàn)象的重要原因[18]。

政府購(gòu)買模式區(qū)分了圖書(shū)館服務(wù)的“提供”與“生產(chǎn)”，將“掌舵和劃槳分開(kāi)”，其中，“掌舵”是指公共服務(wù)供給的決策和提供，而“劃槳”是公共服務(wù)的生產(chǎn)[19]12。圖書(shū)館服務(wù)供給的參與者分為出資者、生產(chǎn)者、監(jiān)管者和消費(fèi)者；供給的過(guò)程可以細(xì)分成不同的環(huán)節(jié)，在每一個(gè)環(huán)節(jié)中按照主體性質(zhì)引進(jìn)多元化競(jìng)爭(zhēng)主體。這其中，政府的角色定位是出資者和監(jiān)管者；公共圖書(shū)館或生產(chǎn)圖書(shū)館服務(wù)的社會(huì)力量是生產(chǎn)者。社會(huì)力量主要包括公益性民間圖書(shū)館、圖書(shū)館服務(wù)企業(yè)或其他相關(guān)組織，公共圖書(shū)館與社會(huì)力量分別基于科層制與市場(chǎng)機(jī)制圍繞圖書(shū)館服務(wù)生產(chǎn)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)或合作；社會(huì)公眾是消費(fèi)者，但政府購(gòu)買模式實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者賦權(quán)，社會(huì)公眾通過(guò)作為圖書(shū)館服務(wù)供給監(jiān)管人的政府而擁有的選擇最終產(chǎn)品的控制權(quán)，參與機(jī)制和消費(fèi)機(jī)制更加體現(xiàn)社會(huì)公眾的權(quán)益。由此可見(jiàn)，政府購(gòu)買實(shí)現(xiàn)了對(duì)圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程的合理分解，實(shí)現(xiàn)了供給環(huán)節(jié)的重塑，實(shí)現(xiàn)了圖書(shū)館服務(wù)生產(chǎn)主體的多元化。

3.2 引入市場(chǎng)化契約關(guān)系打破行政壟斷關(guān)系，構(gòu)建多主體之間的新關(guān)系

傳統(tǒng)的圖書(shū)館服務(wù)供給是依靠政府設(shè)置隸屬的公共圖書(shū)館來(lái)實(shí)現(xiàn)的，公共圖書(shū)館是圖書(shū)館服務(wù)供給的唯一主體，圖書(shū)館服務(wù)的生產(chǎn)和提供不做區(qū)別。這一配置模式有助于打破政治經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論所指出的公共產(chǎn)品供給中的排他性成本過(guò)高、“搭便車”現(xiàn)象和節(jié)約交易成本問(wèn)題。但是，科層制成本、軟預(yù)算約束和競(jìng)爭(zhēng)不足導(dǎo)致的“套杯結(jié)構(gòu)”[20]“島嶼結(jié)構(gòu)”[21]“分配不公、供給不足”[22]等“政府失靈”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著圖書(shū)館服務(wù)供給的公平性、有效性和公共性。究其實(shí)質(zhì)，在這一供給模式中，政府、公共圖書(shū)館與社會(huì)公眾是以公共權(quán)力為紐帶的，圖書(shū)館服務(wù)的供給構(gòu)成了典型的行政壟斷關(guān)系。

政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)是以市場(chǎng)化契約關(guān)系代替行政壟斷關(guān)系的供給模式，是政府與社會(huì)力量基于市場(chǎng)化契約和法律關(guān)系實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)供給，即政府提供資金、社會(huì)力量生產(chǎn)和向社會(huì)公眾提供圖書(shū)館服務(wù)。在政府購(gòu)買包括圖書(shū)館服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)過(guò)程中，關(guān)系確立是否符合契約精神是購(gòu)買模式的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。公平、事先約定、程序公開(kāi)、責(zé)權(quán)對(duì)等、主體獨(dú)立等原則，是購(gòu)買關(guān)系需要遵循的準(zhǔn)則[23]。就此而言，圍繞圖書(shū)館服務(wù)的需求與供給，政府購(gòu)買重塑了政府、公共圖書(shū)館、社會(huì)組織與社會(huì)公眾之間的聯(lián)系紐帶和責(zé)任關(guān)系。因此，政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)是對(duì)國(guó)家、社會(huì)、社會(huì)公眾之間關(guān)系的改造。改造的過(guò)程是基于市場(chǎng)化契約重塑政府、公共圖書(shū)館、社會(huì)組織和社會(huì)公眾之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系；改造的愿景是推動(dòng)政府公共文化治理和圖書(shū)館服務(wù)供給模式的現(xiàn)代化。

3.3 以多種供給機(jī)制有效對(duì)接，有機(jī)組合優(yōu)化圖書(shū)館服務(wù)供給

奧斯特羅姆指出，在公共服務(wù)供給方面，政府可以整合各提供主體的優(yōu)勢(shì)，將不同屬性的公共服務(wù)交由不同的供給主體提供[24]。政府購(gòu)買并不完全取代公共圖書(shū)館供給機(jī)制，其引入意味著圖書(shū)館服務(wù)供給多元化機(jī)制的發(fā)展。第一種機(jī)制即科層制機(jī)制，即政府通過(guò)設(shè)置公共圖書(shū)館，將圖書(shū)館服務(wù)供給縱向一體化；第二種機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制，即通過(guò)市場(chǎng)化契約來(lái)實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)的供給；第三種是社會(huì)機(jī)制，即社會(huì)志愿力量提供圖書(shū)館服務(wù)。3種機(jī)制運(yùn)作的基礎(chǔ)分別是權(quán)威性的行政權(quán)力指令、市場(chǎng)化契約和社會(huì)志愿精神。政府購(gòu)買模式以市場(chǎng)為紐帶，以實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)供給的公平性、有效性和公共性為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)與社會(huì)資源的有效對(duì)接、有機(jī)組合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有著廣泛的思想基礎(chǔ)、法理基礎(chǔ)和管理基礎(chǔ)。

就思想基礎(chǔ)而言，以多種圖書(shū)館服務(wù)供給機(jī)制對(duì)接和組合超越了政府、市場(chǎng)和社會(huì)在公共產(chǎn)品供給方面相互排斥、非此即彼的傳統(tǒng)思維，打破了圖書(shū)館服務(wù)供給只能以特定機(jī)制的僵化思維。每一種圖書(shū)館服務(wù)供給機(jī)制都隱含著效率表現(xiàn)，同時(shí)也隱含著“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”等因素，最優(yōu)效率的圖書(shū)館服務(wù)供給模式不是非此即彼地檢討每一種供給模式的“失靈”，而應(yīng)該是綜合平衡多種因素進(jìn)行選擇[25]。就法理基礎(chǔ)而言，政府購(gòu)買公共服務(wù)整合了政府、市場(chǎng)和社會(huì)3種公共產(chǎn)品供給機(jī)制，超越了原有的權(quán)責(zé)利歸一的法理思維，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、供給權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、生產(chǎn)權(quán)、享用權(quán)和評(píng)估權(quán)的合理分離與有機(jī)結(jié)合[26]。政府負(fù)有圖書(shū)館服務(wù)供給的法理責(zé)任，但將生產(chǎn)、提供、評(píng)估等權(quán)利以恰當(dāng)?shù)姆绞绞谟璨煌黧w，通過(guò)重新塑造圖書(shū)館服務(wù)供給的委托—代理關(guān)系激發(fā)相關(guān)主體積極性，整合圖書(shū)館服務(wù)資源。就管理基礎(chǔ)而言，政府購(gòu)買模式不是將3種機(jī)制簡(jiǎn)單相加，而是將政府責(zé)任、契約規(guī)則和志愿能量以協(xié)調(diào)互補(bǔ)的方式克服自身存在的缺陷，實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)供給的最優(yōu)化。其中，政府責(zé)任意味著發(fā)揮其圖書(shū)館服務(wù)供給的合法性、正當(dāng)性、權(quán)威性和穩(wěn)定性而克服其壟斷、低效和尋租傾向；契約規(guī)則意味著發(fā)揮其圖書(shū)館服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)性、成本效益最大化、對(duì)需求的敏感性而克服其負(fù)外部性、信息不對(duì)稱和壟斷傾向；志愿能量意味著發(fā)揮其圖書(shū)館服務(wù)供給的自愿性、公益性和利他性而克服其固有的“資源不足、特殊主義、家長(zhǎng)式作風(fēng)和業(yè)余主義”[27]。

3.4 以政府、市場(chǎng)和社會(huì)的“多動(dòng)力”為圖書(shū)館服務(wù)供給注入強(qiáng)大動(dòng)力

政府購(gòu)買模式意味著圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程中，依靠政府供給的單一動(dòng)力機(jī)制變?yōu)檎⑹袌?chǎng)和社會(huì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的多動(dòng)力機(jī)制。張軍華從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系、公共政策、話語(yǔ)體系3個(gè)角度闡述了這種動(dòng)力機(jī)制的來(lái)源，即它源于國(guó)家通過(guò)法治化、制度化和市場(chǎng)化重塑與社會(huì)關(guān)系的行動(dòng)，國(guó)家不再將自身視為公共事務(wù)治理的壟斷者，而轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩聞?wù)治理的協(xié)調(diào)者、合作者和制度供給者，反映了政府力求尋求更加高效、透明、靈活和多樣化的政策工具，優(yōu)化圖書(shū)館服務(wù)供給模式的意圖，吸納了新公共管理理論、公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和多中心治理理論等，契合了我國(guó)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的方向[28]。筆者認(rèn)同這一觀點(diǎn)，但進(jìn)一步而言，政府購(gòu)買之所以能為圖書(shū)館服務(wù)供給提供多動(dòng)力機(jī)制，最直接的原因是政府治理現(xiàn)代化過(guò)程中政府工具的多樣化。

政府工具是一系列具有相似特征的行動(dòng)，其指向是治理和影響社會(huì)過(guò)程或致力于控制和治理社會(huì)進(jìn)步的具有共同特性的政策活動(dòng)的集合[29]。現(xiàn)代政府治理一個(gè)最明顯的特征是有一系列的政府工具可供選擇，每一種購(gòu)買工具都包含著獨(dú)特的程序、技能、機(jī)制和責(zé)任，對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)動(dòng)力的討論最終都?xì)w結(jié)為對(duì)政府工具的選擇和評(píng)價(jià)。因?yàn)?，政府工具的選擇不僅僅是技術(shù)決策，更是政治決策，對(duì)公共事務(wù)管理有著重要意義的技術(shù)操作性選擇[30]，如奧斯本等將政府工具總結(jié)為補(bǔ)助、合同承包、貸款擔(dān)保、特許經(jīng)營(yíng)、志愿服務(wù)和公私伙伴關(guān)系等36種[19]8-9。就圖書(shū)館服務(wù)供給而言，陳紅認(rèn)為，合同外包制、使用者付費(fèi)制、補(bǔ)貼制、憑單制、特許經(jīng)營(yíng)制和采購(gòu)配送制是主要方式，是今后政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的主要工具[31]。由此可見(jiàn)，國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的變遷、公共政策的變革、話語(yǔ)體系的研究和政府工具的多樣化，重新鑄造了圖書(shū)館服務(wù)供給的改革動(dòng)力，重新凝聚了圖書(shū)館服務(wù)供給的生產(chǎn)動(dòng)力，重新培養(yǎng)了圖書(shū)館服務(wù)的發(fā)展動(dòng)能。

3.5 以對(duì)圖書(shū)館服務(wù)的購(gòu)買替代對(duì)圖書(shū)館服務(wù)生產(chǎn)者的供養(yǎng)

傳統(tǒng)的圖書(shū)館服務(wù)供給，是以作為事業(yè)單位的公共圖書(shū)館來(lái)承擔(dān)的，這形成了政府直接生產(chǎn)和提供圖書(shū)館服務(wù)的延伸。這一機(jī)制的最大特征是政府購(gòu)買了生產(chǎn)圖書(shū)館服務(wù)的“人”，而不是供給圖書(shū)館服務(wù)的“事”。其基本邏輯是政府為履行向社會(huì)公眾供給圖書(shū)館服務(wù)的責(zé)任，運(yùn)用公共資源設(shè)立作為事業(yè)單位的公共圖書(shū)館；公共圖書(shū)館利用從政府獲得的公共資源購(gòu)置相應(yīng)設(shè)施設(shè)備，招募和供養(yǎng)專業(yè)人員和后勤人員，按照政府行政指令從事圖書(shū)館服務(wù)的生產(chǎn)和提供。事實(shí)上，單位制是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)控制、資源分配和社會(huì)整合的組織化形式，承擔(dān)著包括政治控制、專業(yè)分工和生活保障等多種功能，具有功能合一性、非契約性、資源的不可流動(dòng)性等內(nèi)在特質(zhì)[32]。事業(yè)單位組織的多重目標(biāo)和特質(zhì)往往不能相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了職能定位不清、體制僵化、監(jiān)管缺位、效率低下、競(jìng)爭(zhēng)不充分等弊端，這些弊端在公共圖書(shū)館特別是基層圖書(shū)館中不同程度地存在著。如“湖南省衡陽(yáng)市公共圖書(shū)館回訪”調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“養(yǎng)圖書(shū)館比建圖書(shū)館難”，由于政府對(duì)公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)保障不到位，一些縣級(jí)公共圖書(shū)館中存在著從過(guò)去的“書(shū)吃人”“人吃書(shū)”現(xiàn)象演變成“人吃樓”現(xiàn)象，即圖書(shū)館出租轉(zhuǎn)借館舍，以館舍租金、轉(zhuǎn)借補(bǔ)償收入彌補(bǔ)人員或運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的不足；圖書(shū)館人員隊(duì)伍龐大和來(lái)源雜亂，專業(yè)性低下[33]。

政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)以“事”（即圖書(shū)館服務(wù)供給）為核心，其基本邏輯是政府從履行滿足社會(huì)公眾圖書(shū)館服務(wù)需求的責(zé)任出發(fā)，通過(guò)公共資金支付費(fèi)用，購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的契約化交易行為，從過(guò)去的政府（通過(guò)公共圖書(shū)館）直接提供圖書(shū)館服務(wù)過(guò)渡到在公共圖書(shū)館和市場(chǎng)購(gòu)買之間進(jìn)行選擇。圖書(shū)館服務(wù)資源配置方式的變革形成了一個(gè)制度變遷的過(guò)程[13]。這意味著從過(guò)去政府以“養(yǎng)人”為特征的圖書(shū)館服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)向以向社會(huì)力量“買事”為特征的圖書(shū)館服務(wù)，將政府供給圖書(shū)館服務(wù)的責(zé)任有選擇地直接交由社會(huì)力量來(lái)完成。如合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)圖書(shū)館以政府購(gòu)買服務(wù)的方式引入社會(huì)力量參與圖書(shū)館管理，其運(yùn)行實(shí)踐表明，這種政府管文化、企業(yè)辦文化、公眾享文化的社會(huì)化運(yùn)作方式在克服原有不足、提升服務(wù)水平上取得了顯著效果[34]。

3.6 以制度理性整合圖書(shū)館服務(wù)供給的工具理性和價(jià)值理性

政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)蘊(yùn)含著圖書(shū)館服務(wù)供給的工具理性和價(jià)值理性的辯證關(guān)系。一方面，政府購(gòu)買意味著，它在圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程中強(qiáng)調(diào)“責(zé)任機(jī)制、產(chǎn)出結(jié)果和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)，采用市場(chǎng)部門(mén)的管理理論、技術(shù)和工具，引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)”[35]，其核心是追求圖書(shū)館服務(wù)供給的效率，具有工具理性的特征。但另一方面，研究者反思了政府購(gòu)買可能產(chǎn)生的不良后果，并無(wú)法實(shí)現(xiàn)其預(yù)設(shè)的目標(biāo)而達(dá)成價(jià)值理性。如政府購(gòu)買模式預(yù)設(shè)了一個(gè)知道想買什么、從哪兒購(gòu)買、到底買到了什么的“精明的買主”[36]。但是，由于政府的有限理性、市場(chǎng)的信息不對(duì)稱，以及政府與社會(huì)力量之間的不完全合同關(guān)系，政府很難成為“精明的買主”。而且，在政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)單純地追求資源配置效率而忽視圖書(shū)館服務(wù)普遍獲取的均等化；單純地追求合法性，可能導(dǎo)致資源配置效率低下，無(wú)法顧及社區(qū)和社群的利益，造成“為購(gòu)買而購(gòu)買”的尷尬局面等現(xiàn)象[16]，其結(jié)果是政府購(gòu)買的價(jià)值理性無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。

制度理性作為思想觀念的政治理性和作為社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的組織體制的結(jié)合，是整合工具理性和價(jià)值理性，在制度和體制上構(gòu)建公共服務(wù)制度化供給的理性形式[37]。通過(guò)制度化構(gòu)建，政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)在堅(jiān)守政府責(zé)任的前提下，是圖書(shū)館服務(wù)供給市場(chǎng)化，使圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程、供給規(guī)則、供給工具趨于理性。在圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程中引進(jìn)以需求為導(dǎo)向的供求機(jī)制、以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的管理機(jī)制、以價(jià)格為導(dǎo)向的生產(chǎn)機(jī)制、以信用和契約為導(dǎo)向的法制機(jī)制、以獨(dú)立客觀剛性為導(dǎo)向的評(píng)估機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到圖書(shū)館服務(wù)供給與需求均衡，推動(dòng)圖書(shū)館服務(wù)生產(chǎn)的多樣性和優(yōu)質(zhì)性，提升圖書(shū)館服務(wù)供給效率和水平，開(kāi)展有效監(jiān)督和剛性管理，最終以制度理性促進(jìn)圖書(shū)館服務(wù)利益相關(guān)者的公共理性。

4 結(jié)語(yǔ)

政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)打破了依靠政府設(shè)置公共圖書(shū)館壟斷性供給圖書(shū)館服務(wù)的模式，推動(dòng)了圖書(shū)館服務(wù)供給的供給過(guò)程、主體關(guān)系、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、發(fā)展動(dòng)力、供養(yǎng)關(guān)系和價(jià)值取向等方面的變革。本文采用比較分析法，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)圖書(shū)館服務(wù)供給模式和政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)模式比較分析，來(lái)揭示政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)所蘊(yùn)含的變革的邏輯和機(jī)理。今后，進(jìn)一步完善政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)，就要做到完善公共文化服務(wù)體系、公共圖書(shū)館法律制度體系、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府購(gòu)買公共服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)；建立政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和處置機(jī)制、糾紛解決機(jī)制以及購(gòu)買失敗的處置機(jī)制；靈活地運(yùn)用合同外包、政府與社會(huì)資本合作、使用者付費(fèi)、稅收支出和補(bǔ)助等政府工具，有效整合公共圖書(shū)館、市場(chǎng)和社會(huì)力量等資源；積極培育和規(guī)范圖書(shū)館服務(wù)企業(yè)、公益性民間圖書(shū)館、志愿組織和家庭圖書(shū)館等服務(wù)生產(chǎn)性組織的發(fā)展；將公共圖書(shū)館打造成基本圖書(shū)館服務(wù)的保障者、圖書(shū)館服務(wù)供給模式創(chuàng)新的引領(lǐng)者、圖書(shū)館服務(wù)供給市場(chǎng)化的合作者以及政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)過(guò)程中可授權(quán)的規(guī)制者。

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