王 欣

（天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院,天津 300350）

作為經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)田,制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心,通過(guò)制度創(chuàng)新為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新承載著我國(guó)在金融改革中尚未完成的使命：匯率市場(chǎng)化、人民幣國(guó)際化、資本項(xiàng)目可自由兌換等艱巨任務(wù)。歷經(jīng)五年的發(fā)展,在堅(jiān)持宏觀審慎、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展了利率市場(chǎng)化、人民幣資本賬戶自由兌換、人民幣跨境使用、資金跨境借貸、外匯管理改革等重要金融領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的先行先試,金融制度創(chuàng)新有了一定的進(jìn)展。但相對(duì)于自貿(mào)區(qū)其他制度創(chuàng)新如貿(mào)易便利化、政府職能轉(zhuǎn)變等,金融制度創(chuàng)新的進(jìn)展還是比較緩慢且創(chuàng)新欠缺系統(tǒng)化情形。造成此種結(jié)果的原因有多種,但根源還是在于創(chuàng)新過(guò)程中的金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。金融風(fēng)險(xiǎn)是金融制度創(chuàng)新過(guò)程中不可避免的伴生品,可以說(shuō)金融風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上限制了自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的步伐,因此研究風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)推動(dòng)自貿(mào)區(qū)金融制度改革創(chuàng)新意義重大。

一、文獻(xiàn)回顧

隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度的提高,金融領(lǐng)域累計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題越來(lái)越為突出,加強(qiáng)金融監(jiān)管防范金融風(fēng)險(xiǎn)成為自2017年以來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)。2017年“十二屆人代會(huì)第五次會(huì)議”提出“金融風(fēng)險(xiǎn)”是2017年金融工作主要問(wèn)題,2017年4月習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、李克強(qiáng)總理5月會(huì)見(jiàn)IMF主席拉加德時(shí)都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)維護(hù)金融安全、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。7月在金融工作會(huì)議上,習(xí)總書(shū)記再次定調(diào)金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分,補(bǔ)齊金融監(jiān)管的短板。2018年十三屆人大會(huì)議李克強(qiáng)總理繼續(xù)強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)和金融監(jiān)管,開(kāi)展對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融、影子銀行等金融風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)地實(shí)施實(shí)質(zhì)性的清理與監(jiān)管。中央的經(jīng)濟(jì)政策為本文研究自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范提供了政策依據(jù),同時(shí)在此宏觀政策背景下研究自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制具有現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)內(nèi)關(guān)于自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新和金融風(fēng)險(xiǎn)的研究起步雖晚,但也涌現(xiàn)出有理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值的成果。杜金岷等（2014）討論了上海自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的監(jiān)管策略,加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制,完善監(jiān)管措施?？兹铮?016）將自貿(mào)區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)劃分為五類,并提出從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、反“三反義務(wù)”、加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)等方面防范風(fēng)險(xiǎn)。龔克（2015）研究天津自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新中風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以便利、高效為原則。劉志云等研究完善自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的立法,通過(guò)立法規(guī)制機(jī)構(gòu)行為以控制和防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

上述研究為自貿(mào)區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制提出了可操作的建議,同時(shí)也拓展了本文研究的思路。

本文在借鑒上述研究的基礎(chǔ)上認(rèn)為,研究金融風(fēng)險(xiǎn)防范與控制還要從金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)性尋找風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。文章從自貿(mào)區(qū)金融制度設(shè)計(jì)至制度實(shí)施整個(gè)過(guò)程探究金融風(fēng)險(xiǎn)的成因,討論金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)的矛盾關(guān)系,并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制提出相應(yīng)的對(duì)策。

二、自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)

（一）金融制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)概念梳理

制度創(chuàng)新是對(duì)整體關(guān)系、要素存在方式與結(jié)構(gòu)的自覺(jué)調(diào)整、轉(zhuǎn)換,是對(duì)原有舊制度的突破或是重構(gòu)。在調(diào)整或轉(zhuǎn)換過(guò)程中,由于制度設(shè)計(jì)層面或新舊制度銜接不暢可能發(fā)生意外、破壞、損失,即產(chǎn)生制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。熊彼特（1999）認(rèn)為,創(chuàng)新既是一種“發(fā)展的動(dòng)力”,同時(shí)也是一種“創(chuàng)造性破壞的力量”,制度創(chuàng)新的過(guò)程同時(shí)也是“創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)”的過(guò)程,風(fēng)險(xiǎn)是創(chuàng)新的成本、代價(jià)。

金融制度創(chuàng)新是在金融領(lǐng)域內(nèi)引進(jìn)新的金融制度要素或?qū)⒃械母鞣N制度要素重新安排。通過(guò)制度的設(shè)立、替代、轉(zhuǎn)換來(lái)完善交易的過(guò)程,金融制度創(chuàng)新包括金融體系的組織與構(gòu)造、金融市場(chǎng)制度創(chuàng)新、金融監(jiān)管制度創(chuàng)新等。在金融制度創(chuàng)新過(guò)程中金融風(fēng)險(xiǎn)同樣是無(wú)法回避的問(wèn)題,即因?yàn)樾轮贫仍O(shè)計(jì)以及新舊制度轉(zhuǎn)換替代能否在較短的時(shí)間內(nèi)順利有效地運(yùn)行,不論從理論還是實(shí)踐角度分析,在制度轉(zhuǎn)換替代的過(guò)程中或多或少總會(huì)出現(xiàn)制度真空或一些可利用的縫隙,如不能及時(shí)修補(bǔ),將產(chǎn)生金融混亂致風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨。

截至目前國(guó)家批準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)共有12個(gè)（包括海南自由貿(mào)易港）,人民銀行對(duì)各自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新有明確的范圍指引,如上海自貿(mào)區(qū)在金融制度創(chuàng)新著力在資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化及外匯管理等領(lǐng)域的改革試點(diǎn),在眾多自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中風(fēng)險(xiǎn)是不可回避的問(wèn)題。深入研究金融制度創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)防范與控制,將有利于自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展,同時(shí)為全國(guó)性的金融制度改革提供有效的經(jīng)驗(yàn)。

（二）自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

1.金融制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。意指在金融制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)中存在瑕疵、缺陷,導(dǎo)致新制度在實(shí)施、推廣過(guò)程中引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)代社會(huì),制度的變革或重建都是屬于建構(gòu)性的,建構(gòu)性制度是由具體的某個(gè)人或某個(gè)組織發(fā)起、組織、實(shí)施的制度,在制度設(shè)計(jì)中自然會(huì)有其局限性。哈耶克（1997）認(rèn)為：組織和個(gè)人不可能有完全的知識(shí)和對(duì)事物完整的認(rèn)知,只是具備有限知識(shí)、有限理性、有限能力。既然這樣,那么由“有限”個(gè)人聚集的組織不具有建構(gòu)完整的社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的能力。這一觀點(diǎn)仍然適用于我們分析制度風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。正是由于組織的局限性,使得在新制度設(shè)計(jì)中出現(xiàn)兩問(wèn)題：

第一,金融制度的設(shè)計(jì)與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)運(yùn)行不匹配。新制度的設(shè)計(jì)脫離了當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境、法律制度、營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)參與者素質(zhì)質(zhì)量等市場(chǎng)要素,其結(jié)果或者新制度在推廣中夭折或者市場(chǎng)的參與者突破新制度的邊界,無(wú)底線地發(fā)揮、創(chuàng)造,亂象叢生,風(fēng)險(xiǎn)自然凝聚。這種情況在近幾年我國(guó)的金融制度創(chuàng)新中有很多案例。近些年的互聯(lián)網(wǎng)金融及2016年初中國(guó)證券市場(chǎng)最短命的“熔斷機(jī)制”等都是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)生沖突而引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

第二,金融制度設(shè)計(jì)技術(shù)上存在瑕疵、缺陷。金融制度設(shè)計(jì)自身不完備,存在漏洞,市場(chǎng)參與者可以通過(guò)漏洞,獲取不正當(dāng)、不良的利益,擾亂市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。

2.操作風(fēng)險(xiǎn)。在新制度實(shí)施的過(guò)程中,金融機(jī)構(gòu)因素質(zhì)質(zhì)量和內(nèi)部控制機(jī)制的問(wèn)題引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn)。

第一,金融機(jī)構(gòu)對(duì)新制度的理解程度、操作規(guī)范程度出現(xiàn)偏差,導(dǎo)致新制度的執(zhí)行有可能偏離既定方向,扭曲了原有的定義。

第二,由于新制度的實(shí)施,市場(chǎng)的交易規(guī)則發(fā)生了新的變化,金融機(jī)構(gòu)為規(guī)避管制,尋找新的盈利模式,將會(huì)進(jìn)行新一輪的業(yè)務(wù)創(chuàng)新。如果創(chuàng)新突破新制度的邊界、底線,風(fēng)險(xiǎn)將不可避免。

（三）自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的特征

1.金融風(fēng)險(xiǎn)的整體性、系統(tǒng)性特征。這是金融制度創(chuàng)新的一般特征。陳忠、任旭剛（2005）因?yàn)橹贫葎?chuàng)新是對(duì)整體要素的構(gòu)成包括數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的重新設(shè)置,它影響到整個(gè)體制內(nèi)部每個(gè)要素的存在方式和利益,創(chuàng)新的結(jié)果不是整體的收益就是整體的風(fēng)險(xiǎn)。另外,金融制度創(chuàng)新雖然是金融行業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新,但因其業(yè)務(wù)涉獵到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體,其風(fēng)險(xiǎn)也將擴(kuò)散到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系,引發(fā)整體、系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)的輸出性特征。這是自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的特殊特征。自貿(mào)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū),具有雙重身份,即是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)板塊,又承載著輻射周邊,帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的職責(zé),與境內(nèi)區(qū)外經(jīng)濟(jì)體業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度密切,如上海自貿(mào)區(qū)與長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、天津自貿(mào)區(qū)與京冀協(xié)同發(fā)展等。人民銀行、外管局給予各自貿(mào)區(qū)多重的金融制度創(chuàng)新政策,如果區(qū)內(nèi)發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)極有可能通過(guò)與境內(nèi)區(qū)外企業(yè)的業(yè)務(wù)聯(lián)系,將風(fēng)險(xiǎn)輸出到境內(nèi)區(qū)外地區(qū),則引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

正是鑒于自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的特性,人民銀行對(duì)各個(gè)自貿(mào)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)中都有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防范的條例。

三、金融制度創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)、金融監(jiān)管的辯證關(guān)系

金融制度創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)、金融監(jiān)管既相互聯(lián)系,又難以統(tǒng)一,金融創(chuàng)新必然會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn),金融監(jiān)管是控制風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法,如何平衡好三者之間的關(guān)系是金融制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵。

（一）處理好金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系

金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。從邏輯關(guān)系分析,金融制度創(chuàng)新是金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源之一,因此控制風(fēng)險(xiǎn)的第一步就是“適度”創(chuàng)新,既金融制度的創(chuàng)新要與政治環(huán)境、法律環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)參與者素質(zhì)質(zhì)量等市場(chǎng)要素基本符合,過(guò)度地超越經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境的創(chuàng)新,其引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的頻率和風(fēng)險(xiǎn)的力度較高,把控好制度創(chuàng)新的力度是控制金融風(fēng)險(xiǎn)的根本。從風(fēng)險(xiǎn)角度講,金融風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在,不可能將其徹底消滅在萌芽狀態(tài)。其次,金融風(fēng)險(xiǎn)有高有低、有大有小、有重有輕,不同程度的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的破壞程度不盡相同。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)正確的認(rèn)知、辨別在制度設(shè)計(jì)中是非常必要的,確認(rèn)什么樣的風(fēng)險(xiǎn)是可以容忍的,什么樣的風(fēng)險(xiǎn)是不能忽視的必須放棄或控制,以禁止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此,本文認(rèn)為：適度的創(chuàng)新有利于降低風(fēng)險(xiǎn),對(duì)風(fēng)險(xiǎn)“適度”的容忍能為金融制度創(chuàng)新提供可操作的空間,片面的只要?jiǎng)?chuàng)新不顧風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)零容忍的極端態(tài)度都將有損或阻礙金融制度創(chuàng)新。

（二）處理好金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管的關(guān)系

2017年7月的金融工作會(huì)議對(duì)金融監(jiān)管有兩項(xiàng)內(nèi)容：一是補(bǔ)齊金融監(jiān)管的短板,既要功能監(jiān)管,又要行為監(jiān)管；二是監(jiān)管的范圍遍及全部金融業(yè)務(wù)。如此強(qiáng)大的監(jiān)管政策背景下,平衡好金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管二者之間的關(guān)系是自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管亟待解決課題。

金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)并存,控制風(fēng)險(xiǎn)是金融制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求。以往傳統(tǒng)的監(jiān)管理念是將風(fēng)險(xiǎn)消滅在搖籃中,但在創(chuàng)新型的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下,這種理念已不適用,因?yàn)榧纫獎(jiǎng)?chuàng)新又要消滅風(fēng)險(xiǎn),還要絕對(duì)的金融安全,理論和實(shí)踐都不合情理。理性的觀點(diǎn)是監(jiān)管要兼顧金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡,“平衡”從監(jiān)管的視角來(lái)看,就是既要支持創(chuàng)新,又要“容忍”風(fēng)險(xiǎn)的存在。但容忍不是放縱,是監(jiān)管部門(mén)認(rèn)可風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在,同時(shí)從技術(shù)角度識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí),對(duì)較大、較重的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及時(shí)疏導(dǎo)。因此,本文認(rèn)為金融監(jiān)管的目的不是要消滅風(fēng)險(xiǎn),而是在支持金融創(chuàng)新的同時(shí)規(guī)范參與創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的行為,控制微觀層面的風(fēng)險(xiǎn),降低重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能,最終實(shí)現(xiàn)所倡導(dǎo)的金融穩(wěn)定發(fā)展。如果金融監(jiān)管對(duì)風(fēng)險(xiǎn)“零容忍”而采取過(guò)于嚴(yán)酷的監(jiān)管措施會(huì)抑制開(kāi)放、創(chuàng)新,付出的代價(jià)是金融實(shí)體的僵化,缺乏活力。

四、完善金融風(fēng)險(xiǎn)管理措施,推進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新進(jìn)程

金融風(fēng)險(xiǎn)既然不可避免,也不能全部消滅,只能防范和化解,因此建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,分析風(fēng)險(xiǎn)可能的來(lái)源、爆發(fā)點(diǎn),合理預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)與量、變遷的方向與強(qiáng)度,并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)救預(yù)案,盡可能將風(fēng)險(xiǎn)破壞力化解至低點(diǎn),是金融風(fēng)險(xiǎn)管控的有效路徑。本文認(rèn)為,自貿(mào)區(qū)在金融制度創(chuàng)新中做好風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）金融制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境相匹配

任何制度的創(chuàng)新都是一種相對(duì)獨(dú)立的、不能自足的創(chuàng)新,難以孤立完成,具有不完全獨(dú)立的特征,這就決定了制度創(chuàng)新的程度、實(shí)現(xiàn)的可能性受其所處歷史狀態(tài)的基礎(chǔ)性制約。恰如薩巴蒂爾（2004）所指：政策產(chǎn)生是精英們?cè)趪?guó)家制度限度內(nèi)活動(dòng)并作出決定,但是這些決定受到公眾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。金融制度創(chuàng)新主要受到已有的經(jīng)濟(jì)政策、法律、營(yíng)商環(huán)境、參與制度創(chuàng)新組織的素質(zhì)質(zhì)量等經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境的制約,完全脫離經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境的金融制度創(chuàng)新得不到各項(xiàng)要素的配合是失敗的、高風(fēng)險(xiǎn)的,而成功的、低風(fēng)險(xiǎn)的金融制度創(chuàng)新一定是與政策吻合,符合市場(chǎng)需求且參與創(chuàng)新組織的配合度較高。因此,金融制度在設(shè)計(jì)時(shí)的定位非常重要,“適度”的金融制度創(chuàng)新既能保證制度的實(shí)現(xiàn),又可以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)程度。

（二）做好制度落實(shí)前期的準(zhǔn)備工作

金融制度創(chuàng)新因其特殊性與其他金融類創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管控稍有不同。為防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)的管控應(yīng)以“事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事中檢查監(jiān)督、事后指導(dǎo)”為主的方針,做好制度實(shí)施前的準(zhǔn)備工作對(duì)于防范風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

1.充分做好事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估與應(yīng)急預(yù)案。既然創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)同在不可避免,防范風(fēng)險(xiǎn)的第一步就是在金融制度設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的環(huán)節(jié),評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)與量,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)概率發(fā)生較高同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)大的環(huán)節(jié)重點(diǎn)監(jiān)控并設(shè)置應(yīng)急預(yù)案,防止發(fā)生局部的、系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

2.設(shè)立輔導(dǎo)期制度。自貿(mào)區(qū)內(nèi)不同類型、不同規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)都有,素質(zhì)質(zhì)量參差不齊,管理層和員工的專業(yè)化水平、內(nèi)控機(jī)制參差不齊。對(duì)全新的制度是否能夠正確領(lǐng)會(huì)、理解,對(duì)新制度運(yùn)行中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)能否把控是新制度能否順利推進(jìn)、降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。設(shè)立新制度輔導(dǎo)期,能夠幫助市場(chǎng)的參與者把握好新制度的內(nèi)涵、邊界、尺度,提高他們的執(zhí)行能力。

（三）建設(shè)適用于自貿(mào)區(qū)的法律制度

自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放的長(zhǎng)期發(fā)展要求,自貿(mào)區(qū)建設(shè)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的法律保障。世界上許多國(guó)家都有自貿(mào)區(qū)法律,美國(guó)、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家在自貿(mào)區(qū)成立前,先制定自貿(mào)區(qū)法律,然后按照法律的規(guī)定設(shè)立自貿(mào)區(qū),自貿(mào)區(qū)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)行為都是有法可依。而我國(guó)是先建立自貿(mào)區(qū),政策是先試先行。目前全國(guó)人大只對(duì)部分涉及行政審批的法律內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整,大部分政策只是國(guó)務(wù)院及各大部委給出行政性規(guī)章,而且政策出得多,實(shí)施細(xì)則少,政策落地得不理想。像大名鼎鼎的“負(fù)面清單“也只是”國(guó)務(wù)院辦公廳”頒發(fā)的,在分類中只能被視為規(guī)章性其他規(guī)范性文件,其法律效力大打折扣。

自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)因具有整體性、系統(tǒng)性和風(fēng)險(xiǎn)容易傳遞到境內(nèi)區(qū)外的特征,對(duì)制度創(chuàng)新的性質(zhì)、操作規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制及金融監(jiān)管更應(yīng)從法律層面進(jìn)行明確。目前,自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新已經(jīng)出現(xiàn)偽創(chuàng)新、假創(chuàng)新、不良創(chuàng)新,借創(chuàng)新之名逃避監(jiān)管,進(jìn)行套利的傾向。因此,建立全國(guó)自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一的法律制度,以解決自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和維護(hù)金融安全是非常迫切的。

（四）建立新型監(jiān)管理念,保障金融制度創(chuàng)新順利完成

在金融制度創(chuàng)新中,制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施階段是發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能地帶,金融制度的設(shè)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制,這一點(diǎn)在本節(jié)問(wèn)題（二）有所陳述,而制度創(chuàng)新實(shí)施階段的操作風(fēng)險(xiǎn)則是由金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)建立新型的監(jiān)管理念。在強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中,各種經(jīng)濟(jì)要素之間的關(guān)系都處在不斷變換中,面對(duì)持續(xù)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)范式,以往強(qiáng)調(diào)理性、靜態(tài)、均衡的“新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)”顯然已經(jīng)不能適用,而以動(dòng)態(tài)的、演化的方法看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的“演化經(jīng)濟(jì)學(xué)”更適用于自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新型的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài),演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心是創(chuàng)新,研究新奇創(chuàng)新和對(duì)創(chuàng)新的模仿在經(jīng)濟(jì)演化中的作用。因此,金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)以動(dòng)態(tài)的、演進(jìn)的理念研究金融制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn),建立匹配的金融監(jiān)管制度,做到與金融創(chuàng)新同步甚至可以有些前瞻性。這樣既能給金融創(chuàng)新留有操作的空間,又能規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為降低風(fēng)險(xiǎn),保障制度創(chuàng)新的順利完成。

（五）引入保險(xiǎn)機(jī)制,為金融制度創(chuàng)新提供安全屏障

保險(xiǎn)機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)管理一般方法。正如前所述金融制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性極強(qiáng),是制度風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的雙重存在,因此在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控方面,應(yīng)采用科學(xué)方法進(jìn)行針對(duì)性的管理。法律和行政管理手段起到預(yù)防和規(guī)范的作用,而保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制將使經(jīng)濟(jì)損失降至低點(diǎn),保護(hù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)或經(jīng)濟(jì)實(shí)體持續(xù)經(jīng)營(yíng)的能力,維護(hù)金融安全。保險(xiǎn)機(jī)制運(yùn)用于金融制度創(chuàng)新并不鮮見(jiàn)。如世界銀行的貸款項(xiàng)目條文中有必須購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的硬性規(guī)定,以保證項(xiàng)目發(fā)生意外損失時(shí),能夠獲得相應(yīng)的賠償。2015年5月1日我國(guó)實(shí)施的《存款保險(xiǎn)條例》也是資金安全引用保險(xiǎn)機(jī)制的案例。

各個(gè)自貿(mào)區(qū)的管理部門(mén)應(yīng)與區(qū)內(nèi)的保險(xiǎn)公司合作研究,探討境內(nèi)境外租賃、跨境投資等業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)種類及制度安排,充分利用保險(xiǎn)機(jī)制為自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新提供風(fēng)險(xiǎn)保障,助力自貿(mào)區(qū)的金融制度創(chuàng)新穩(wěn)步發(fā)展。

（六）提高金融機(jī)構(gòu)素質(zhì)質(zhì)量,控制操作風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)外部的監(jiān)管、治理固然很重要,但金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化的操作則是從源頭防范操作性風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō),金融機(jī)構(gòu)操作規(guī)范程度決定了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)的程度。規(guī)范化的操作源于金融機(jī)構(gòu)素質(zhì)質(zhì)量,包括管理層的組織管理能力、員工的專業(yè)化水平、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、自我約束能力等。提高自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)素質(zhì)質(zhì)量,本文認(rèn)為有以下方面：

1.吸收優(yōu)質(zhì)金融機(jī)構(gòu),把住進(jìn)入關(guān)口。自貿(mào)區(qū)是經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū),穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境是創(chuàng)新實(shí)踐順利進(jìn)行的基本條件。素質(zhì)質(zhì)量較高的金融機(jī)構(gòu)對(duì)新制度的解析、執(zhí)行和行業(yè)行為自律方面都有較高的要求,參與創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)程度低。而無(wú)限制的市場(chǎng)準(zhǔn)入雖然能夠達(dá)到市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng),但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境存在不穩(wěn)定性、復(fù)雜性,素質(zhì)質(zhì)量較低的金融機(jī)構(gòu)突破創(chuàng)新邊界可能性加大,不利于創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)和降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。

2.由自貿(mào)區(qū)管理部門(mén)牽頭建立金融行業(yè)自律組織,防范道德風(fēng)險(xiǎn)。上海自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)成立了自律組織,這個(gè)經(jīng)驗(yàn)可以推廣到其他金融部門(mén)。

3.建立金融創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制,督促金融機(jī)構(gòu)規(guī)范化的操作。自貿(mào)區(qū)的管理部門(mén)和當(dāng)?shù)厝嗣胥y行也需要從管理角度衡量自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新行為,建立自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)金融創(chuàng)新的評(píng)價(jià)機(jī)制,從外部鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范化操作。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率高的機(jī)構(gòu)要予以行政性的警告、要求其進(jìn)行整改并作為重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象。

綜上所述,鑒于金融制度創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)存在的“天然”關(guān)系,在自貿(mào)區(qū)的金融制度創(chuàng)新中,要兼顧創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)平衡,既不能片面地不顧風(fēng)險(xiǎn),也不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取零“容忍”的極端態(tài)度。在“容忍”風(fēng)險(xiǎn)存在的同時(shí),利用客觀有效的方法疏導(dǎo)和化解風(fēng)險(xiǎn),最終達(dá)到既降低風(fēng)險(xiǎn)又為金融制度創(chuàng)新留有可供操作空間的目的。