□王 鑫

一、代建制的發(fā)展歷程及概念

（一）代建制的發(fā)展歷程

改革開放后，傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式在實踐中已不能滿足社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。經(jīng)過各級政府的研究和探索，在政府投資管理領域逐步形成了一套全新的項目管理模式——代建制。1993年，廈門市最早在政府投資項目中試水代建制。當時，廈門市政府為了解決市級財政性投資項目“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的體制帶來的項目管理專業(yè)化水平低、腐敗現(xiàn)象突出等問題，開始將部分基礎設施項目和公益性項目以招投標或直接委托的方式交由專業(yè)公司管理。隨后，廈門市陸續(xù)制定了《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理試行辦法》等一系列規(guī)范性文件，從制度上不斷完善代建制。廈門市在政府投資管理模式上的大膽嘗試，逐步形成了代建制的雛形。

在政府投資項目實行代建制的初期，由于缺乏法律、法規(guī)的規(guī)范和指引，各地政府都在創(chuàng)建適合自身經(jīng)濟發(fā)展需要的代建制模式。雖然相關規(guī)范性文件中都沿用“代建制”這個名詞，但什么是“代建制”，無論在學理層面還是在法律層面，尚沒有形成統(tǒng)一的認識。直至2004年，隨著《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號，以下簡稱《決定》）的頒布，政府投資項目代建制的發(fā)展進入了全新階段?！稕Q定》規(guī)定非經(jīng)營性政府投資項目代建制是指“政府通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位”的一種項目管理制度，上述規(guī)定既從中央層面認可了代建制，又初步劃定了代建制模式的紅線。自此，代建制在全國范圍內(nèi)鋪開，采取代建制的政府投資項目種類也不斷擴大。

（二）代建制的概念

代建制管理模式的形成，充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟建設“摸著石頭過河”的特點。雖然至今尚未出臺規(guī)范代建制的法律或行政法規(guī)，但在總結(jié)實施代建制經(jīng)驗的基礎上，各級政府對代建制概念的認識也逐步統(tǒng)一。

要正確厘清代建制的概念，首先要明確代建制的三個關鍵要素，一是代建制適用對象為非經(jīng)營性政府投資的公益性建設項目和基礎性建設項目；二是代建單位應選擇社會化的項目管理單位，具有相應設計、監(jiān)理或咨詢等資質(zhì)的事業(yè)或企業(yè)法人；三是代建單位對項目組織實施的范圍覆蓋除資金籌措以外的，建設單位在項目實施階段的全部工作內(nèi)容。

基于對上述代建制要素的分析，筆者認為，代建制的概念是指對政府財政直接投資的非經(jīng)營性項目，由政府投資主管部門或其授權機構(gòu)通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理公司（代建單位），對項目建設實施全過程或分階段管理，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的項目管理制度。該制度優(yōu)點在于：政府通過選擇符合資質(zhì)要求的代建單位作為項目建設期法人，項目建設全過程的組織管理全權由代建單位負責，打破“投資、建設、管理、使用”四合一管理模式，促使政府投資項目實現(xiàn)“投、管、建”分離，通過采用專業(yè)化、市場化的項目管理以達到提升項目管理水平、控制投資概算、提高投資效益的目的。

二、國內(nèi)部分省市政府投資項目代建制的發(fā)展現(xiàn)狀

正是由于目前代建制尚缺乏完善的頂層制度設計，各地政府在不突破《決定》所劃定的代建制紅線的前提下，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，發(fā)展出了多種代建制操作模式。目前最具代表性的代建制模式主要有以下幾種：

（一）上海市采取的模式

上海市政府于2015年9月頒布《上海市市級建設財力項目代理建設管理辦法》（滬府辦發(fā)〔2015〕39號，以下簡稱《上海市辦法》）。根據(jù)《上海市辦法》的規(guī)定，上海市采用“政府部門+國有投資公司+工程管理公司”三級管理模式，實現(xiàn)監(jiān)督、投資、管理職能的分離。其中，行政主管部門或市政府授權的出資人主體通過招標或采購方式在代建單位名錄里確定代建單位，再由項目（法人）單位與代建單位簽訂項目代建合同，約定由代建單位代行項目（法人）單位的建設管理職責。該模式下，各方權責劃分如下：

1.政府或其主管部門：對項目進行決策，通過法定的招標或采購方式在代建單位庫中確定代建單位，并對項目（法人）單位和代建單位的行為實施監(jiān)督。

2.政府國有投資公司：承擔項目（法人）單位職能，對整個項目的融資、償還貸款以及資產(chǎn)運作等進行全過程管理。

3.代建單位：主要受投資公司委托，完成項目前期的辦理，組織招標，前期征遷，對項目進行管理和投資、進度控制等。

（二）深圳市采取的模式

深圳市于2004年成立正局級事業(yè)單位深圳市建筑工務署，作為實施政府投資項目代建制的載體。深圳市采取的代建制模式借鑒了香港同類項目的管理經(jīng)驗①，市建筑工務署負責政府投資的工程項目（除公路、水利外）的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作，政府投資項目資金經(jīng)過監(jiān)理、市建筑工務署審批，由財政直接撥款到施工單位；使用單位負責提出具體的項目功能設計要求，并參與設計審查和工程竣工驗收。市建筑工務署對工程實行“統(tǒng)一管理”，解決政府投資項目分散管理的弊端。該模式下，各方的權責劃分如下：

1.政府或其主管部門：擁有項目決策權和監(jiān)督權，并作為委托人，委托市建設工務署作為代建單位履行項目管理人職責。

2.市建筑工務署：作為代建單位，具體對建設工程進行組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理；在部門設置上將權力分散，不接觸資金，資金的撥付通過監(jiān)理和市建筑工務署進行復核后，由市財政局直接撥付給各施工監(jiān)理等單位。

3.使用單位：提出項目設計要求，參與項目設計審定和工程竣工驗收。

4.財政和審計部門：財政部門負責資金集中支付，審計部門對項目進行審計監(jiān)督。

（三）重慶市采取的模式

重慶市采取成立國有專業(yè)項目管理公司——重慶市城建發(fā)展有限公司，作為指定代建單位，受使用單位委托的模式。該模式下，各方權責劃分如下：

1.政府及其主管部門：主要負責項目論證和決策。

2.市城建發(fā)展有限公司：受使用單位委托，作為代建單位，對工程項目進行統(tǒng)一、集中的專業(yè)化管理以及竣工驗收后的產(chǎn)權移交，在項目實施過程中受財政、審計、監(jiān)察等有關部門監(jiān)督。

3.使用單位：作為委托人，與市城建發(fā)展有限公司簽訂委托代建合同，對項目設計提出要求，參與項目設計審定和工程竣工驗收。

（四）北京市采取的模式

北京市于2004年頒布《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》（京發(fā)改〔2004〕298號，以下簡稱《北京市辦法》），作為指導本市政府投資項目代建制的規(guī)范性文件。根據(jù)《北京市辦法》的規(guī)定，北京市采取公開招投標方式來選擇代建單位，由市發(fā)改委作為委托人，招標確定專業(yè)的管理公司作為代建單位，負責項目的管理和移交工作②。該模式下，各方的權責如下：

1.政府及其主管部門：擁有項目決策權，不具體參與項目管理，對項目建議書、可研報告、設計方案和項目概算進行審批，招標確定代建單位，負責項目資金撥付，作為委托人與代建單位簽訂委托代建合同。

2.代建單位：在政府委托的范圍內(nèi)進行全過程管理或者前期項目管理工作，對項目的投資、質(zhì)量和進度進行控制。

3.使用單位：提出項目建議書和設計要求，監(jiān)督承建方和負責項目竣工驗收。

（五）寧波市采取的模式

根據(jù)2002年頒布實施的《寧波市關于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定》（甬政辦發(fā)〔2002〕128號，以下簡稱《寧波市規(guī)定》）的要求，對于建安工程投資在200萬元以上且市財政性資金投入在200萬元以上、建設單位不具備自行管理條件的建設項目，應實行代建制；除個別特殊項目由政府指定外，均需通過招投標方式選擇代建單位，再由建設單位（使用單位）與代建單位簽訂項目委托代建合同，建設資金由建設單位負責管理，根據(jù)代建單位意見撥付有關單位③。代建單位根據(jù)已批準的項目建議書和設計要求，負責項目建設管理及竣工驗收工作。該模式下，各方的權責如下：

1.政府及其主管部門：擁有項目決策權，不具體參與項目管理，對項目建議書、可研報告、設計方案和項目概算進行審批，以招標確定代建單位為原則，指定代建單位為例外。

2.代建單位：在使用單位委托的范圍內(nèi)負責項目管理工作，對項目的投資、質(zhì)量和進度進行控制，負責項目竣工及有關技術資料的整理匯編。

3.使用單位：提出項目建議書和設計要求，負責項目資金撥付。

（六）廣東省采取的模式

廣東省于2006年成立廣東省代建項目管理局，負責省屬非經(jīng)營性項目代建管理工作的落實。根據(jù)《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2016〕36號）的規(guī)定，廣東省實施代建制模式由原粵府〔2006〕12號文確定的“通過公開招標等方式選擇專業(yè)化的項目建設管理單位（以下簡稱代建單位），由代建單位負責項目前期階段和建設實施階段的組織管理工作，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度”④轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆〈椖抗芾砭謱κ≌顿Y省屬非經(jīng)營性項目實施集中建設管理，負責組織工程勘察、設計、施工、監(jiān)理單位招標等工作，對項目建設過程進行管理，嚴格控制項目投資、質(zhì)量安全和工期進度，竣工驗收后移交使用單位的制度”⑤。從最新的粵府〔2016〕36號文可以看出，廣東省對于代建制模式的選擇發(fā)生了變化，由原先采取類似寧波市的“混合委托代建”⑥模式轉(zhuǎn)向采取類似深圳市的“指定委托代建”⑦模式，政府、代建單位、使用單位三方的職責也與深圳市模式基本相近。

（七）國內(nèi)主流代建制模式的優(yōu)缺點分析

從選擇代建單位方式的角度看，北京、上海、深圳、重慶、寧波以及廣東省所采取的代建制模式可以分為指定委托代建方式（代表地區(qū)為深圳市、重慶市、廣東?。?、招標委托代建方式⑧（代表城市為北京市、上海市）、混合委托代建方式（代表城市為寧波市）三個大類，在實踐中各有優(yōu)劣：

1.指定委托代建方式下委托的代建單位既有事業(yè)法人又有企業(yè)法人，其優(yōu)點在于因代建單位為政府設立的事業(yè)單位或國企，便于項目協(xié)調(diào)，也便于政府統(tǒng)一集中管理，專業(yè)化水平較高。其缺點在于代建單位的選擇帶有行政壟斷性質(zhì)，“一家獨大”的管理模式，容易在招投標選擇下游施工、監(jiān)理等單位時發(fā)生權利尋租。與此同時，由于代建單位屬于事業(yè)單位或國有企業(yè)，因缺乏市場競爭和激勵機制，不利于提高管理效能。

2.招標委托代建方式下委托的代建單位主要是企業(yè)法人。其優(yōu)點在于通過市場化運作，引入競爭機制，實現(xiàn)“投、管、建”分離，形成相互制衡和約束機制，利用市場資源提高項目管理效能。其缺點在于政府一方需具有較強的專業(yè)知識儲備及談判能力，一旦因代建合同履行發(fā)生爭議，協(xié)商不成時，容易引起訴訟。

3.混合委托代建方式下委托的代建單位既可以是企業(yè)法人也可以是事業(yè)法人。該代建方式在兼具上述兩種方式優(yōu)點的同時，能夠根據(jù)項目特點靈活使用招標或指定方式確定代建單位，充分利用體制內(nèi)外的項目管理資源，實現(xiàn)管理效能最大化。其缺點在于若地方規(guī)范性文件對于兩種方式的適用條件設定不明，容易使招標委托代建方式停留在文字上，不利發(fā)揮招標方式選擇優(yōu)秀管理公司的優(yōu)勢，也不利于代建市場的培育。

三、廣州市政府投資項目代建制實施情況

（一）廣州市代建制制度建設及實施方式

1.制度建設情況。廣州市于2005年7月1日頒布實施《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》（穗發(fā)改投資〔2005〕30號，以下簡稱《廣州市辦法》），作為規(guī)范本市政府投資公益性項目代建制的規(guī)范性文件。由于《廣州市辦法》未明確有效期限，其在2011年廣州市清理市級規(guī)范性文件中被廢止。此后，廣州市再未出臺任何市級規(guī)范性文件對政府投資項目代建制進行調(diào)整和規(guī)范。

2.代建制實施情況。從已廢止的《廣州市辦法》的相關規(guī)定來看，廣州市所采取的代建制模式類似于的寧波市的“混合委托代建”模式，委托方為使用單位（項目業(yè)主），對于代建費用超過50萬元的項目，必須采取招標方式確定代建單位，其他項目可以采取直接委托方式⑨。然而在實際操作中，無論是在《廣州市辦法》有效期內(nèi)或廢止之后，對于市級財政投資的公益性建設項目，廣州市主要采取直接委托（指定代建）的方式，由廣州市重點公共建設項目管理辦公室（以下簡稱市重點辦）等政府管理的事業(yè)單位作為代建單位與使用單位簽訂代建合同，開展項目管理工作。

（二）廣州市實施代建制的成效及存在問題

廣州市實際采取的代建制模式與廣東省和深圳市采取的模式基本一致，該模式的特點是由政府管理的事業(yè)單位作為代建單位，政府擁有較大的自主權和控制權。由于受托的代建單位均為市政府部門下屬事業(yè)單位，市政府可以采取行政命令等手段進行管理，極大降低委托成本，操作靈活。廣州市通過指定事業(yè)型代建單位管理的方式，圓滿完成了廣州大學城、廣州白云國際會議中心、廣州亞運城等多個市政設施和重點項目的建設任務，取得了良好的社會效果。但是，廣州市采取的代建制模式在運行過程中也暴露出一些問題：

1.法律依據(jù)不明，權責邊界不清。廣州省通過修訂《廣東省辦法（試行）》，一是明確了省代建項目管理局作為省屬非經(jīng)營性項目的集中指定代建單位的身份；二是規(guī)定了省代建管理局的主要職責。雖然廣州市采取的代建制模式與廣東省模式類似，但廣州市目前尚未出臺任何涉及代建制的規(guī)范性文件，也無法參照適用《廣東省辦法》，使得目前的操作模式缺乏法律依據(jù)，各方權利義務邊界比較模糊。

2.不利于“投、管、建”職能分離，容易導致權利尋租。市重點辦等代建單位，多為政府出資組建，在代建項目管理過程中，除享有建設職能外，又被賦予一定的管理職能，難以做到“管、建”分離。由于項目的投資主體為市政府，而市重點辦又直屬于市政府，兩者存在內(nèi)部行政管理關系，導致代建單位缺乏獨立性，很難保證“投、建”分離，給權力尋租留下空間。

3.缺乏市場競爭機制，管理效能有待提高。政府指定代建模式，使得代建單位資質(zhì)具有行政壟斷性，缺乏市場競爭機制。市重點辦屬于財政全額撥款事業(yè)單位，參照公務員管理，沒有企業(yè)利潤方面的激勵機制，使得項目管理效能得不到最大限度的發(fā)揮。同時，隨著政府投資力度的增強，造成代建單位機構(gòu)編制迅速膨脹，政府財政壓力也不斷增大。

四、借鑒國內(nèi)代建制發(fā)展經(jīng)驗，完善廣州政府投資項目代建制模式

基于對國內(nèi)主流代建制模式的分析和研究，結(jié)合廣州現(xiàn)行代建制實施狀況，對廣州未來代建制模式發(fā)展提出如下建議：

（一）加快推進代建制地方立法工作，促進代建制實施制度化和規(guī)范化

廣州市應當在《廣州市辦法》的基礎上，結(jié)合實踐經(jīng)驗，盡快出臺新的代建制管理辦法。筆者認為，在制定新辦法時，要重點考慮以下幾個方面：

一是已廢止的《廣州市辦法》采取的“招標+指定”方式選擇代建單位的模式，可以充分利用體制內(nèi)外的項目管理資源，符合廣州市政府投資項目的需求，應當在新辦法中予以沿用，從而明確廣州市采取的代建制模式的內(nèi)涵。

二是在新辦法中進一步劃清招標方式和指定方式的界限。由于廣州市長期采取指定代建方式，代建市場發(fā)育遲緩，能夠為較大項目提供管理服務的代建企業(yè)較少，建議在應采取代建制的項目中，涉及投資數(shù)額較小的或者代建費用不高的項目，應當強制適用招標方式選擇代建單位。

三是適當調(diào)整代建管理費用。尤其是政府投資的基礎設施代建費率，應當結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)、技術管理要求進行調(diào)整，形成良性的激勵機制，鼓勵代建企業(yè)積極參與政府投資項目的代建管理。

（二）培育和規(guī)范代建制市場，逐步向完全市場機制的企業(yè)代建模式轉(zhuǎn)變

一是要出臺配套政策大力發(fā)展代建市場，對代建單位的資格準入門檻進行標準化設定，明確代建市場的資質(zhì)審核程序，逐步培育一批有資質(zhì)、有能力的代建企業(yè)，作為現(xiàn)階段指定委托代建的必要補充。

二是政府主管部門要加強對代建企業(yè)的管理，出臺相應考核辦法，加強企業(yè)信用管理和企業(yè)經(jīng)營狀況公示，對代建企業(yè)的服務和監(jiān)管做到科學化和制度化。隨著代建市場的不斷成熟以及代建企業(yè)的管理水平的不斷提高，逐步向完全市場化的代建制模式轉(zhuǎn)變，利用市場化的項目管理資源來提高廣州市非經(jīng)營性政府投資項目的建設水平。

[注 釋]

①香港特別行政區(qū)以工務局作為政府建設最高管理部門，工務局是在財政部門一個單獨的機構(gòu)負責政府工程采購，在使用部門提出使用功能要求之后，負責組織項目的設計招標、施工招標，以及竣工后的物業(yè)管理招標工作，保證以最低的價格來管理政府投資項目。

②參見《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》第二條和第四條的規(guī)定。

③參見《寧波市關于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定》第二條、第八條和第十一條的規(guī)定。

④參見《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2006〕12號）第二條的規(guī)定。

⑤參見《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2016〕36號）第二條的規(guī)定。

⑥“混合委托代建”是指政府及其授權的相關部門通過招投標或指定方式選擇代建單位。

⑦“指定委托代建”是指政府及其授權的相關部門指定某個事業(yè)單位或企業(yè)作為代建單位，集中管理政府投資項目。

⑧“招標委托代建”是指政府及其授權的相關部門通過招投標方式選擇代建單位。

⑨參見《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》（穗發(fā)改投資〔2005〕30號，已廢止）第二條第三款和第七條的規(guī)定。

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