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        公共文化設施PPP建設路徑研究

        2018-01-28 08:08:14林君榮李新鵬
        圖書館研究與工作 2018年2期
        關鍵詞:橫峰溫嶺市文化站

        林君榮 李新鵬

        (1.臺州市圖書館 浙江臺州 318000)

        (2.清華大學核能與新能源技術研究院 北京 100089)

        1 引言

        社會力量參與公共服務建設,能有效彌補政府功能失靈,提高公共設施建造運營的效率和質量,實現政府與社會的雙贏[1]。2017年7月21日,國務院法制辦公室發(fā)布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》,這表明政府對于社會力量參與公共設施建設運營的大力支持。近年來,各地在公共文化服務中引入PPP(Public-Private-Partnership,政府和社會資本合作)模式的探索出現了許多鮮活的案例。郭峰、李艷芳等人結合實際情況,認為PPP模式適用于我國的公共文化建設領域,能夠有效節(jié)省政府在文化建設領域投入的資金,減少文化場館的建設時間并提高質量,提高文化經營的效率,推動文化事業(yè)的發(fā)展[2-3]。張曉敏等人對文化設施如何使用PPP模式進行了探索,為引入社會力量進入公共文化設施建設提供參考[4]。而張惠、劉倩等人主要分析了民間資本進入公共設施PPP項目的障礙和難點,并有針對性地提出對策[5-6]。溫嶺市檔案館、麗水市圖書館和溫嶺市橫峰街道文化站(以下簡稱“橫峰文化站”)作為當前有限的幾個公共文化設施PPP項目,具有極大的研究價值。本文主要分析了溫嶺市檔案館、麗水市圖書館和橫峰文化站這3個公共文化設施PPP項目,總結了公共文化項目使用PPP模式的優(yōu)點以及公共文化設施PPP項目的特點,并對今后的公共文化設施PPP項目建設路徑提出建議。

        2 公共文化設施項目使用PPP模式的優(yōu)點

        2.1 有效解決了政府在文化設施建造時的融資難問題

        麗水市圖書館總建筑面積約34 000m2(包括地下停車庫17 000m2),整體概算3.036億元。溫嶺市檔案館總建筑面積約14 000m2(包括地下停車庫2 000m2),整體概算1.065億元。如果上面兩個項目直接由政府出資建造,對于政府的財政壓力十分巨大,而運用了PPP模式之后,項目建造由項目公司負責提供資金、開展設施建設,政府在設施建造完成之后一定期限內(麗水市圖書館13年,溫嶺市檔案館10年)分期付完前期測算好的款項。橫峰文化站從建造到運營共花費0.19億元,建筑面積約8 000m2,至今政府補助只有14萬元,基本沒有增加政府的財政壓力??梢姡参幕O施項目采用PPP建設模式,既緩解了政府融資難題,而項目的建造由項目公司自負盈虧,又解決了政府單獨建造時所需要承擔的社會風險。政府只負責政策風險,有效提高了社會力量的資金利用效率,形成了政府和社會力量雙贏的局面。

        2.2 有效提高公共文化設施建設效率

        溫嶺市檔案館建造期間,根據所支出的資金給予8%的利息補助,而在檔案館建成即在項目公司交鑰匙之后,政府每年歸還本金的10%和9%的利息補助。這意味著,設施建造越快完成,項目公司越快回籠資金。如果項目公司按期建造完成并通過安全驗收,國家財政部將對項目公司直接獎勵人民幣80萬元。麗水市圖書館預計建設時間為2年,建成后給予特許經營權13年(主要是地下停車庫),并且每年返還3 200萬,同溫嶺市檔案館項目一樣,項目公司越快完成建造就能越快回籠資金。經濟效益推動項目公司更加有效率地完成設施的建設。正是在這樣的利益驅動下,項目公司發(fā)揮出主觀能動性,更快更好地完成項目建設。溫嶺市檔案館原預計最長30個月完成設施建造,現在僅花21個月就完成了。

        2.3 有效提高公共文化設施運營效能

        橫峰文化站[7]合理運用PPP模式,使其文化事業(yè)蓬勃發(fā)展。文化站在2013年至2015年期間開展各類文化體育培訓活動187期,培訓5 000多人,免費播放電影660場,開展各類文藝演出450多場(其中公益性演出280多場)。這樣規(guī)模的文化活動在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級別的文化站極為少見。橫峰文化站PPP項目的收入來源分為3個部分:①政府購買文化服務。文化站項目公司于2007年創(chuàng)辦了一個依托市場生存的文藝團體——“臺州東海明珠藝術團”。藝術團成立后經營良好,打造了優(yōu)質文化品牌,承接了很多當地政府和社會的文化活動。②文化產業(yè)。項目公司下設影視娛樂、文藝培訓、廣告?zhèn)鞑ァ⑽幕a業(yè)四大服務機構,進行了電影、藝術團體表演等文化產業(yè)的創(chuàng)收。③非文化產業(yè)。項目公司聯(lián)合社會力量創(chuàng)辦了超市、美容、皮革等多家經濟實體,在當地廣受歡迎,收入良好。橫峰文化站通過各種文化和非文化產業(yè)經營收入,平均年創(chuàng)利約180萬元。其一直按照4:3:3分配經營收入,即40%用于專業(yè)人才的工資福利和修繕經費,30%用于產業(yè)發(fā)展基金和還貸付息,30%用于公共文化活動。也就是說,經營收入的70%用于文化事業(yè)發(fā)展,30%用于還款。政府針對當地民眾的文化需求,對文化活動有選擇性地向社會擇優(yōu)購買,能夠保持文化站的文化活力。在文化設施運營當中,如能將政府購買規(guī)范化、競爭性的社會化服務普遍化、民眾的文化需求公開化,必然能達到政府節(jié)省開支、社會力量贏得利益和民眾獲得更豐富文化生活的三贏結果。

        3 公共文化設施PPP項目的特點

        3.1 社會性

        文化活動能夠提升民眾的素質,而素質的提升能促進社會的發(fā)展,故政府應該將文化發(fā)展納入到社會發(fā)展規(guī)劃當中去。這種隱形的提升對于經濟發(fā)展到一定程度的區(qū)域來說是非常重要的。經濟的發(fā)展使人們過上了富足的生活,而富足的人需要提升自己的精神境界。精神文明應該和經濟文明共同發(fā)展,這樣才能走得更快更遠。假如一個區(qū)域有圖書館、文化館、大劇院等設施的存在,所在區(qū)域的民眾會更加地文明而有素質,這也是文化設施建設的社會性體現。

        公共文化設施建設對于政府來說,是一項惠民工程。如何讓這些公共文化設施更受民眾的歡迎,讓整個工程建設更加有效,讓政府的資金投入更能發(fā)揮惠民作用,讓民眾有更多的文化成果獲得感,這些都需要社會參與。PPP項目的一大特點就是社會資金、社會力量的參與。一個文化項目只有受到當地民眾的充分認同,才能避免場所閑置和資金浪費,也能使其更具社會性。

        3.2 獨特性

        公共文化設施PPP具有聚集人氣、帶動周邊房產、促進商業(yè)繁榮的作用。橫峰文化站經常在站內舉辦各種文化體育活動,使橫峰文化站附近成為了新的人口聚集地。文化站沒有建立時,附近的一間房屋拍賣,8萬元的保底價流拍兩次;文化站建成開放后,該房屋隨即以16萬元的價格拍賣出去,現在已經升值至500萬元,由此可見橫峰文化站對所在地人氣的帶動作用之大。而橫峰文化站主體大樓一層臨街的商鋪出租,一間商鋪一年的租金在十幾萬到二十幾萬不等,這筆資金反哺文化事業(yè),能提供更好的文化活動。因此,文化設施(圖書館、文化館、大劇院等)建設能夠帶動城市新區(qū)的吸引力,提升城市整體的品位。

        公共文化設施PPP項目應該考慮到文化設施提升城市品質、聚集人氣這一特點,將文化設施附近地塊的升值考慮到文化設施的收益當中去。文化項目本身大多是公益項目,公共文化設施PPP項目應該考慮這種隱形的升值。所以文化設施的建設應該劃入政府建設規(guī)劃,將公共文化設施的PPP項目連帶附近的場所,打包成一個更大的項目進行招標。例如麗水市圖書館,其選址在一個公園當中,其地下停車庫總面積約1 7000m2,除員工使用的3 000m2外,其余均可進行商業(yè)營利,而地面上的約400m2商鋪的特許經營更是能夠進行更好的經濟活動。這樣的“打包”(即打包文化設施及其附近的場所成一個綜合性PPP項目),才能吸引更多的社會力量參與到公共文化設施PPP建設當中來,發(fā)揮社會力量的能動性,提升文化設施附近商業(yè)、房地產業(yè)的繁榮程度。

        3.3 形式的多樣性

        (1)不同的文化設施具有不同的聚集人氣的效果。公共文化設施的多樣性決定了公共文化PPP項目形式的多樣性。麗水市圖書館本身基本沒營利項目,因地制宜地提供了地下停車庫進行創(chuàng)收。橫峰文化站針對附近居民對于藝術的熱衷開展文藝培訓活動進行創(chuàng)收。不同的文化設施會吸引不同性質的人流。比如圖書館更多的是對于房地產品質的提升,文化廣場對于人流量有一定的提升,電影院帶來消費人群,博物館帶來旅游人群,文化館帶來文藝人群。而公共文化設施PPP項目應該針對吸引過來的不同性質的人群開展不同的經營方式。

        (2)不同的文化設施建設需要不同的市場模式。以演藝和娛樂為主的文化產業(yè)項目本身就是一個完整的產業(yè)業(yè)態(tài),而許多公益性的文化項目同樣能營造和實現相應的文化產業(yè)氛圍。比如,文化館、博物館可以采用藝術培訓以及文物、字畫鑒賞等方式帶動藝術品市場和文創(chuàng)產品的興旺和發(fā)展。即使像圖書館、檔案館這類純公益性的設施,也能提供一定面積和期限的特許經營,提供如文化用品、電腦耗材、咖啡店、書店等特色文化商品公共服務,以項目公司打包經營的方式,達到一定的PPP項目的服務收入,減少政府的補貼支出。一個成功的PPP項目應該是和文化設施相輔相成、相互促進的,特許經營項目應該為人們參加文化活動提供便利,從而吸引更多的人參與到這個文化活動當中。

        (3)不同文化設施盈利多少有差異。根據盈利的多少,可將公共文化設施PPP項目分為“使用者付費”“政府補貼”和“政府付費”3種形式,大部分的公共文化設施采用的是“政府付費”和“政府補貼”的形式。例如,麗水市圖書館和溫嶺市檔案館使用的就是“政府付費”的形式,而橫峰文化站屬于“政府補貼”的形式。公益性的文化設施不能強硬地改變?yōu)闋I利性的文化設施,畢竟文化設施最重要的功能還是提供公共文化服務,除此之外的營利行為只是為了反哺文化活動。所以,政府應該針對不同的文化設施,提供不同的財政扶持計劃。

        4 公共文化設施PPP項目建設路徑

        4.1 總體規(guī)劃、分步實施公共文化設施PPP項目

        公共文化設施是政府項目,在具體建設過程中,公共文化設施采用PPP項目,具有緩解融資難、提升建造運營效率的優(yōu)點。區(qū)域內的文化設施布局需要總體規(guī)劃,對于這些設施建設,哪些需要采用PPP方式建設,同樣需要有一個總體規(guī)劃。在編制規(guī)劃時需要進行充分的論證,根據當地社會需求以及社會總體發(fā)展規(guī)劃,按照時間先后分步實施。編制規(guī)劃時,既要在PPP總量上進行有效的總體規(guī)劃,避免一哄而上導致總量失控,又要按照社會對不同文化設施的需求作一個輕重緩急的長遠規(guī)劃,盡快升級改造社會急需的文化設施,滿足社會的文化需求。一旦形成總體規(guī)劃,就要嚴格分步實施。

        4.2 注重公共文化設施PPP項目規(guī)?;?/h3>

        社會力量對于公共文化設施PPP項目輕視的一個原因就是很多公共文化項目體量小、盈利少??梢圆捎谩按虬钡男问剑瑢⑽幕O施連同周邊的地產開發(fā)、商業(yè)服務、公共服務收費項目一起“打包”,讓使用者負擔一部分的建造運營費用,這樣既能夠擴大公共文化設施PPP項目的體量,又能夠使公共文化設施PPP項目具有一定的營利性;還可以將設施PPP延伸到該設施建成后開展服務項目運營的PPP,采用社會購買的方式,將該設施的社會公益服務外包出去,培育更多的社會服務組織,吸引更多的社會力量參與到公共文化設施PPP項目中來,為文化事業(yè)發(fā)展作貢獻。

        4.3 建立并完善公共文化設施PPP項目的法律法規(guī)體系

        當前,我國針對公共文化設施PPP項目的法律法規(guī)還比較少[8-9]。溫嶺市檔案館建造之前,相關政策文件都是從英國翻譯過來的。因此,國家層面應該盡快出臺針對公共文化設施PPP項目的相關法律法規(guī),以規(guī)范項目中各參與方的行為。地方政府應該建立公正公開的制度環(huán)境,本著公私合作、多方獲利的宗旨,從廣大民眾的精神文化需求出發(fā),維護公共文化服務PPP項目的正常運行。同時,政府也要發(fā)揮自己的服務職能,根據實際情況設置社會力量進入公共文化設施建設的門檻,對于符合條件的社會資本,應盡可能幫助其順利進入,高效開展PPP項目。而對于有可能會對未來各方產生利益沖突的地方,應該盡早協(xié)商,簽訂各方都滿意的合同、協(xié)議,保證PPP項目的順利完成。

        4.4 因地制宜設計特許經營方式

        在“打包”項目的基礎上,特許經營的空間會大于之前的公共文化設施PPP項目。這時需要有一個專門的機構來研究如何去特許經營,這個機構可以是隸屬于項目公司的,也可以是由項目公司向外界付費購買的??傊枰袑I(yè)人士來負責開發(fā)特許經營區(qū)域,以獲得更好的盈利、節(jié)約更多資金。

        5 結語

        公共文化設施使用PPP項目有緩解政府融資難、提高設施建設效率、提高公共文化設施運營效能的優(yōu)點。公共文化設施采用PPP路徑,對于全面提升我國目前文化設施特別是基層和農村的文化設施具有重要意義。文化設施建設采用PPP建設模式,是解決現階段我國文化設施不平衡、不充分問題的一個選項。同時,將文化設施PPP建設與運行相結合,以文化設施的PPP為基礎,推動社會力量積極參與公共文化服務,提升基層公共文化服務效能。

        [1] 吳理財,劉建.企業(yè)作為社會力量如何參與公共文化服務:基于北大資源的案例分析[J].貴陽市委黨校學報,2015(4):33-38.

        [2] 郭峰,蔡藝卿,王飛球.公共文化建設項目應用公私伙伴關系模式的探討[J].中國工程科學,2013(11):108-112.

        [3] 李艷芳,趙瑋.PPP視閾下農村公共文化產品及服務的供給研究[J].特區(qū)經濟,2012(8):174-176.

        [4] 張曉敏,陳通.公共文化設施PPP建設運營模式研究[J].管理現代化,2015(1):118-120.

        [5]張惠.民間資本參與PPP項目面臨的障礙與對策[J].南方金融,2016(10):79-83.

        [6] 劉倩.民間資本參與PPP項目的問題與對策[J].東方企業(yè)文化,2015(13):300.

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