/ 中國社會科學(xué)院美國研究所

說起美國教育，不少人首先會浮想起輕松自由的課堂氛圍、互動式的授課方式。的確，全方位地挖掘并培養(yǎng)學(xué)生的能力是美國教育的一大亮點(diǎn)，也是不少中國家長將未成年的孩子送去美國接受基礎(chǔ)教育的原因之一。然而，必須客觀清醒地看到：這些只是美國教育光鮮亮麗的一面，美國教育還有一些未被覺察的陰暗部分，包括公立基礎(chǔ)教育存在極度懸殊的教育不平等。

以美國公立高中為例，在高級住宅區(qū)域的公立學(xué)校，教學(xué)設(shè)施豪華、師資力量充沛，其教育資源令私立學(xué)校也自愧不如。但是，這樣的公立學(xué)校屬鳳毛麟角。全美兩萬多所公立高中，教育資源可與私立貴族預(yù)科學(xué)校比肩的尖子學(xué)校只有165所。而在貧困地區(qū)的公立學(xué)校，由于教育經(jīng)費(fèi)不足，學(xué)校不僅難以雇用到經(jīng)驗(yàn)豐富的教師，就連學(xué)生教材也難以做到人手一冊。在紐約市區(qū)，有些辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的公立學(xué)校需要學(xué)生帶粉筆、廁所手紙來校。盡管美國早在殖民地時(shí)期起就致力于實(shí)現(xiàn)教育公平、提高公立教育的質(zhì)量，公立教育的歷史已有374年，但由于美國公立教育資源分配的嚴(yán)重不均，導(dǎo)致貧困學(xué)生的受教育權(quán)得不到充分保障，教育不平等成為困擾美國的頑疾。

這里的根本原因有兩個。一個是制度原因，這涉及制度“頂層設(shè)計(jì)”。按照美國《聯(lián)邦憲法》，聯(lián)邦政府不負(fù)責(zé)公民的受教育權(quán)，而由各州和地方政府負(fù)責(zé)公民的受教育權(quán)。因?yàn)槁?lián)邦政府與州政府、地方政府之間，在教育行政權(quán)上沒有縱向的權(quán)力關(guān)系，所以，公民的受教育權(quán)一旦得不到保障，聯(lián)邦政府無權(quán)介入干預(yù)。另一個原因是美國教育改革的“路徑依賴”。自20世紀(jì)80年以降，美國公立教育改革的目標(biāo)是使教育政策服從于效益和利潤原則，假定私營部門優(yōu)于公共部門。在這一改革路線的支配下，企業(yè)家從參與教育改革最終成為教育改革的主體，而學(xué)生、教師和家長則被邊緣化。完善公立教育的目標(biāo)最終轉(zhuǎn)化為淘汰公立教育，傳統(tǒng)公立學(xué)校不斷被關(guān)閉并被企業(yè)辦學(xué)所替代。為獲得更多的教育經(jīng)費(fèi)資助，官方出資、企業(yè)等運(yùn)營的特許學(xué)校（charter school）將最需要幫助的學(xué)生，即那些成績不佳的、身有殘疾的、母語非英語的少數(shù)族裔弱勢學(xué)生拋出公立教育，以維系學(xué)校體面的學(xué)術(shù)測試成績和升學(xué)率。同時(shí)為節(jié)約辦學(xué)成本，特許學(xué)校傾向于減少雇用專業(yè)教師，讓接受過短期培訓(xùn)的非科班出身教師或無教師資質(zhì)者負(fù)責(zé)教學(xué)。在這種改革方向的支配下，美國的公立基礎(chǔ)教育的“公共性”和“專業(yè)性”日漸消逝，面臨解體。

公民的受教育權(quán)本是公民與政府之間的“政治關(guān)系”，而今這種關(guān)系被“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”“利潤關(guān)系”所替代，這反過來對美國制度造成了很大影響。有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為，現(xiàn)在統(tǒng)治著美國的已經(jīng)不是民主主義，而是新自由主義的政治體現(xiàn)——經(jīng)濟(jì)寡頭主義（corporatist）。

“頂層設(shè)計(jì)”缺陷與“改革”路徑依賴

“二戰(zhàn)”以來，為應(yīng)對來自國際社會和國內(nèi)社會的多種危機(jī)，美國聯(lián)邦政府基于完善全民福利的立場，從聯(lián)邦預(yù)算撥款和教育政策引導(dǎo)兩個方面，對于管轄權(quán)在地方的教育領(lǐng)域進(jìn)行扶持，學(xué)術(shù)界通常將此扶持稱為聯(lián)邦政府的“干預(yù)”。然而，聯(lián)邦政府避重就輕的干預(yù)存在局限性，甚至是致命的。

其一是堅(jiān)持教育財(cái)政的“州、學(xué)區(qū)”負(fù)責(zé)制。聯(lián)邦政府在干預(yù)教育的進(jìn)程中，美國聯(lián)邦政府和州政府之間的權(quán)力關(guān)系從完全獨(dú)立劃分走逐漸向合作和共享。但是，就教育財(cái)政的支出而言，依然堅(jiān)持地方負(fù)責(zé)制，即由州和學(xué)區(qū)負(fù)主責(zé)。美國公立學(xué)校的教育財(cái)政主要來自土地固定資產(chǎn)稅。二戰(zhàn)以降，聯(lián)邦政府對于教育的撥款逐漸上升，維持在整體的10%左右，而公立教育預(yù)算的90%由兩大部分組成，一部分是州政府撥給的最低限度的預(yù)算，還有一部分是地方的土地固定資產(chǎn)稅。其中，土地固定資產(chǎn)稅的份額雖然由1950年代的70%減少至2008年的45%左右，依然是兩大支柱之一。因此，在地價(jià)低廉、土地固定資產(chǎn)稅收較低的貧困學(xué)區(qū)，公立教育財(cái)政是長期捉襟見肘。即便學(xué)校呼吁學(xué)生家長捐款贊助學(xué)校運(yùn)營，由于學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)收入有限，能獲得的回應(yīng)也是有限的。因此，在貧富差距長期存在且趨于懸殊的背景下，教育財(cái)政的“州、學(xué)區(qū)”負(fù)責(zé)制是使貧困學(xué)區(qū)陷入永久性貧困的癥結(jié)所在。

其二是鼓勵“營銷”，使商業(yè)滲透進(jìn)教育的全過程。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，地方教育預(yù)算因經(jīng)濟(jì)不景氣被削減，教育預(yù)算赤字使得公立教育的運(yùn)營難上加難。自2011年起，為保證學(xué)校正常運(yùn)營，非公益廣告開始在費(fèi)城市內(nèi)的公立學(xué)校內(nèi)投放，包括走廊、更衣柜以及食堂的桌面等，獲得廣告收入用于學(xué)校的正常運(yùn)營。費(fèi)城還在2004年試圖立法，讓拍賣學(xué)校名稱得以合法化，但未果。2013年4月，在紐約州實(shí)施的統(tǒng)一學(xué)術(shù)能力測試題中，出現(xiàn)了植入式廣告，在沒有必要出現(xiàn)的情況下，IBM、LEGO等企業(yè)名稱和商品名稱出現(xiàn)在試卷中。同年年底，費(fèi)城市通過了市內(nèi)公立學(xué)校校車以及學(xué)校墻面可用于非官方廣告的法案。種種無奈之舉足以表明，公立學(xué)校為獲得維持學(xué)校正常運(yùn)營的最低費(fèi)用，已經(jīng)到了絞盡腦汁的地步。

美國聯(lián)邦政府的教育改革的路徑不是通過干預(yù)以糾正學(xué)區(qū)的教育不公平，而是通過資本干預(yù)，以造成更加全面的不公平。其實(shí)，倘若州政府的教育財(cái)政制度能夠得到修改，或聯(lián)邦政府通過財(cái)富二次分配對于貧困學(xué)區(qū)實(shí)行干預(yù)，教育資源的不均衡現(xiàn)象是可以得到有效控制的，居住在貧困學(xué)區(qū)的公民的受教育權(quán)也能得到保障。類似貧困等與全體國民切身利害攸關(guān)的問題，許多州政府和地方政府沒有充分的財(cái)政能力，必須在聯(lián)邦一級用財(cái)政再分配的方式加以解決。然而，自20世紀(jì)80年代里根政府起，美國聯(lián)邦政府選擇了引進(jìn)“資本的力量”以“改善”貧困地區(qū)的公立教育，在新自由主義思潮中，教育被歸為個人責(zé)任，教育資源從公共財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為私有財(cái)產(chǎn)，“我們的孩子”變成了“各家的孩子”，政府輕視教育、拒絕向未來一代投資，而放任教育領(lǐng)域成為資本的奶酪。作為基本人權(quán)的教育，成為個人根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在市場上購買教育的消費(fèi)行為，學(xué)生及家長作為消費(fèi)者成為被市場榨取的對象。

化身為投資者贏利場的公立教育

改革總是必須的，但是，問題是怎樣改，由誰來主導(dǎo)改革。美國教育改革暴露出來的嚴(yán)重問題在于：資本成為改革的主導(dǎo)力量，成為改革的唯一受益者。

今天的美國，民營化在公立教育的方方面面，考試、輔助教材、數(shù)據(jù)系統(tǒng)、特許學(xué)校經(jīng)營等得到推進(jìn)，公立教育財(cái)政成為資本饕餮的肥沃的商業(yè)土壤。美國公立基礎(chǔ)教育改革的主要措施是淘汰教學(xué)效果差的公立學(xué)校，大力扶植官方出資的民辦特許學(xué)校，政府在土地、融資方面提供優(yōu)惠，由辦學(xué)方主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)管辦分離。

特許學(xué)校是投資理財(cái)?shù)摹皳屖稚唐贰?。融資方以地方政府以及聯(lián)邦政府?dāng)U大特許學(xué)校政策為依據(jù)，將建設(shè)特許學(xué)校的融資稱為“高速成長、穩(wěn)定、不易受到經(jīng)濟(jì)左右的買賣”。建設(shè)新的特許學(xué)校的融資享受39%的稅費(fèi)減免，與促進(jìn)雇傭等其他租稅優(yōu)惠政策組合起來，首次融資的資金在七年后將由地方政府加倍返還。由于如此高回報(bào)的買賣已經(jīng)難以剎車，新奧爾良、芝加哥以及費(fèi)城等大城市，距離優(yōu)質(zhì)地段較近的學(xué)校被以各種理由不斷關(guān)閉。

著名教育歷史學(xué)家戴安·拉維奇曾在小布什政府時(shí)期擔(dān)任美國教育部副部長，并是商業(yè)導(dǎo)向教育改革的倡導(dǎo)者。在目睹改革全面失敗之后，拉維奇以撰書和演講方式致力于揭示并反對以商業(yè)驅(qū)動教育改革。2012年，拉維奇在華盛頓舉行的全美學(xué)習(xí)機(jī)會峰會演講中指出：目前的特許學(xué)校無法改變國內(nèi)教育質(zhì)量懸殊的現(xiàn)狀。由于特許學(xué)校缺乏監(jiān)管，除幾家著名的特許學(xué)校之外，大部分特許學(xué)校不僅未與傳統(tǒng)公立學(xué)校形成互補(bǔ)，反而成為受到投資人歡迎的投資項(xiàng)目，成為盈利性機(jī)構(gòu)，成為吸金黑洞。那些特許學(xué)校并未去找出最需要幫助的學(xué)生，而是排除掉那些最需要幫助的學(xué)生，掠走那些最好的，掉隊(duì)的孩子依舊在掉隊(duì)。一部分特許學(xué)校暗地里進(jìn)行入學(xué)選拔測試掠走優(yōu)質(zhì)生源，并對入校后考不了高分的學(xué)生進(jìn)行勸退。為此，英語為非母語的少數(shù)族裔，身有殘疾的孩子自然不會中簽進(jìn)入優(yōu)質(zhì)特許學(xué)校。在當(dāng)下美國，接受優(yōu)質(zhì)公立教育淪為了強(qiáng)者的特權(quán)；而質(zhì)量差的特許學(xué)校因遭遇關(guān)閉，致使大量學(xué)生面臨失學(xué)。

拉維奇直言：密西根等州的特許學(xué)校大多是趨利性的。來自公立學(xué)校的預(yù)算最終進(jìn)入投資人的口袋并成為他們的利潤。在俄亥俄州、科羅拉多州、賓夕法尼亞州，虛擬特許學(xué)校為投資者帶來百萬級別的利潤，而學(xué)生們只是坐在家里電腦前聽課。虛擬的特許學(xué)校盡管沒有校舍、操場、圖書館、護(hù)士，僅有少量教師，卻獲得全額資助。一位老師管理100臺電腦，教育結(jié)果粗糙。在科羅拉多州，虛擬學(xué)院的結(jié)業(yè)率為12%，而全州的結(jié)業(yè)率則達(dá)到78%。

據(jù)報(bào)道，至2014年為止，密西根州內(nèi)特許學(xué)校的65%均由營利性企業(yè)在運(yùn)營。同時(shí)，特許學(xué)校的經(jīng)費(fèi)管理的確存在問題，所謂管辦分離，造成辦學(xué)方缺乏監(jiān)督管理。有一個值得注意的、諷刺性的現(xiàn)象，即支持特許學(xué)校的硅谷公司總裁，都將自己的孩子送往實(shí)施華德福教育方針的史丹納高中。而史丹納高中打出了限制學(xué)生使用電腦的教學(xué)方針，老師以點(diǎn)燃每個小孩與生俱有的學(xué)習(xí)熱情以及學(xué)習(xí)熱情的終生保持為基本任務(wù)。然而，將智力的發(fā)展融入到一個人精神和心理發(fā)展的整個過程之中加以培育的華德福教育，終究未能在美國公立教育中獲得一席之地，而僅僅是一小部分富裕階層的特權(quán)。

反思公立教育改革的社會運(yùn)動

美國的教育改革路線圖不僅改變了美國，也深深地影響了全世界。作為世界上最強(qiáng)大的國家，美國聯(lián)邦政府在教育領(lǐng)域里沒有扮演一個正面角色。1989年，聯(lián)合國通過的《兒童權(quán)利公約》，倘若美國聯(lián)邦政府及時(shí)批準(zhǔn)該條約，所有學(xué)齡兒童的最低限度的教育權(quán)利就能在聯(lián)邦政府層面得到保障。聯(lián)合國通過的《兒童權(quán)利公約》是一部有關(guān)保障兒童權(quán)利且具有法律約束力的國際性約定，旨在為世界各國兒童創(chuàng)造良好的成長環(huán)境，于1990年9月2日生效。然而，繼于南蘇丹和索馬里于2015年批準(zhǔn)了該條約之后，美國是唯一一個在條約上署名卻沒有批準(zhǔn)該條約的國家。

作為世界上最富有的國家，作為在世界上率先發(fā)展公立教育的國家，教育問題卻深深地困擾著今天的美國。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015-16學(xué)年美國所有公立學(xué)校學(xué)生中有2.5%的學(xué)生即130萬學(xué)生是無家可歸者，有30%的學(xué)齡兒童生活在極端貧困之中。然而，受到現(xiàn)有法律法規(guī)的限制，美國聯(lián)邦政府不具備為公民的最低限度的教育買單的權(quán)利和義務(wù)。而在20世紀(jì)80年代以降的美國公立教育改革中，社會弱勢群體在被從政府社會安全網(wǎng)拋向市場之后，再度遭到市場的拋棄。弱者的受教育權(quán)的保障不僅沒有在改革中得到改善，反而在改革中被剝奪了，這無疑是對美國《獨(dú)立宣言》宣揚(yáng)的“人人生而平等”的極大諷刺。

自2012年起，美國出現(xiàn)了參與人數(shù)最多達(dá)67萬5千人次的拒絕“考試”運(yùn)動，拒絕用外在于教育的尺度——資本和市場的尺度去管理教育；2012年9月，芝加哥教師工會舉行罷工，市內(nèi)公立小學(xué)、公立中學(xué)一律關(guān)閉，55%的芝加哥市民和66%的學(xué)生家長支持教師罷工；2016年10月，全國有色人種促進(jìn)協(xié)會呼吁禁止建設(shè)新的特許學(xué)校后，馬薩諸塞州選民對于提高開設(shè)特許學(xué)校上限的提案，迅速予以否決。這些市民運(yùn)動的興起，昭示著美國自20世紀(jì)80年代以來的教育改革路線的全盤失敗，而聯(lián)系著市民和教師團(tuán)體之間的共同訴求是：恢復(fù)小班教育，增加學(xué)校資源投入，改變以資本主導(dǎo)的教育現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)種族平等。

美國是否在經(jīng)歷著不可避免的衰落？從表面上看似乎還不至于此。美國依然擁有世界上最強(qiáng)大的軍事工業(yè)，擁有微軟、谷歌這樣的高科技公司，美國農(nóng)業(yè)在世界市場上占有巨大配額。但是，美國高企的債務(wù)和糟糕的基礎(chǔ)教育，卻深刻地影響著美國的未來，如果這兩個巨大危機(jī)不能得以改變，那么，美國的未來是難以預(yù)測的。當(dāng)一個社會不斷出現(xiàn)自殺者、焦慮者或者不愿意上學(xué)的孩子，這足以說明教育的危機(jī)，折射出美國社會的深層危機(jī)。

正如米德在《上帝與黃金：英國、美國與現(xiàn)代世界的形成》一書所指出的：今天的美國，“他們?yōu)橹笜?biāo)而歡呼，比如美國培養(yǎng)的諾貝爾獎得主的人數(shù)，這表明美國的高歌猛進(jìn)；并且為一些數(shù)據(jù)擔(dān)心，國債凈額的上升或八年級學(xué)生數(shù)學(xué)測驗(yàn)成績的下降，這顯示了美國前景不利的一面。”