繆瑞生，馬海群（黑龍江大學(xué) ．信息管理學(xué)院，．信息資源管理研究中心）

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)已是必然的趨勢(shì)。但是由于我國(guó)政治體制的原因，社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策存在著諸多的問(wèn)題，使得政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策制定長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展緩慢，與西方國(guó)家差距越來(lái)越大。本文以法團(tuán)主義在西方國(guó)家政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策中發(fā)揮的巨大作用為借鑒，運(yùn)用法團(tuán)主義來(lái)分析社會(huì)組織參與我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的問(wèn)題，找到社會(huì)組織與政府在政策中相互增權(quán)的局面，為社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策找到若干可能的途徑。

1　法團(tuán)主義的概念

法團(tuán)主義起源于二戰(zhàn)時(shí)期，其時(shí)歐洲的民主社會(huì)通過(guò)不同的社團(tuán)組織來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)各界的利益關(guān)系和政治決策，強(qiáng)調(diào)階級(jí)合作而不是階級(jí)斗爭(zhēng)，在20世紀(jì)70年代被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)和政治等領(lǐng)域。［1］隨著時(shí)代的發(fā)展，雖然法團(tuán)主義的概念一直以來(lái)沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的界定，但是較為普遍認(rèn)可的定義是美國(guó)學(xué)者施密特的系統(tǒng)性總結(jié)，也是本文采用的觀點(diǎn)。施密特認(rèn)為：法團(tuán)主義的本質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)利益集團(tuán)的互動(dòng)體系，核心任務(wù)是將社會(huì)組織的利益整合到國(guó)家政策制定中去，其包括以下內(nèi)容：① 國(guó)家參與并占相對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)利益集團(tuán)以團(tuán)體的形式出現(xiàn)，雙方相互承認(rèn)對(duì)方的合法地位；② 社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量是有限的，在自己的功能領(lǐng)域享有壟斷地位，承擔(dān)對(duì)公共事務(wù)的參與、監(jiān)督和建議的責(zé)任；③ 社會(huì)團(tuán)體是非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的，在體制內(nèi)以層級(jí)關(guān)系排列；④ 各社會(huì)團(tuán)體內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)選舉、利益訴求等相關(guān)事項(xiàng)，國(guó)家有權(quán)介入并在一定程度上實(shí)行控制。［2］

2　政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的概念

制定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的政策，是促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的重要條件，推動(dòng)生產(chǎn)資料、生活數(shù)據(jù)自由地流動(dòng)起來(lái)，對(duì)整個(gè)社會(huì)效率的提高、政府工作的透明度和社會(huì)的創(chuàng)新具有重要意義。［3］政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的主體多元化是其題中之義，通常是西方國(guó)家政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策必要的過(guò)程和程序，為數(shù)據(jù)開(kāi)放決策的科學(xué)性、合理性奠定基礎(chǔ)，同時(shí)有助于政策的推廣和執(zhí)行。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策應(yīng)該樹(shù)立以開(kāi)放、透明、參與和創(chuàng)新為導(dǎo)向的政策目標(biāo)，政府越開(kāi)放、越透明，社會(huì)組織就會(huì)有更多的機(jī)會(huì)參與其中，充分利用數(shù)據(jù)，提高政府工作效能。［4］

3　法團(tuán)主義在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策中的應(yīng)用

法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)將社會(huì)組織的利益訴求整合融入到政策內(nèi)容中去，讓政策制定者考慮到社會(huì)組織的利益，減少社會(huì)矛盾，讓政府和社會(huì)組織形成一種協(xié)調(diào)、融洽、均衡的利益關(guān)系。［5］根據(jù)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的概念，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的成功離不開(kāi)公民的廣泛參與和多元主體的平等參與。所以，在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策中應(yīng)用法團(tuán)主義思想，可以使社會(huì)利益集團(tuán)以合法的資格參與政策制定，政府出臺(tái)的政策得到了眾多利益組織的擁護(hù)，利益集團(tuán)的利益訴求也得到了政府的承諾和重視，從而維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，保證了政府的工作效能。此時(shí)的政府部門(mén)和社會(huì)利益集團(tuán)處于一種互動(dòng)的狀態(tài)，一方面，社會(huì)組織不能取代國(guó)家主導(dǎo)，國(guó)家過(guò)渡一部分權(quán)力給社會(huì)組織，讓社會(huì)組織提出在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)過(guò)程中自己的利益訴求，社會(huì)組織在政府權(quán)威的前提下，與政府達(dá)成共識(shí)，強(qiáng)調(diào)雙方的合作及政府對(duì)社會(huì)組織利益的保護(hù)；另一方面，國(guó)家主導(dǎo)不意味著剝奪或削弱社會(huì)組織的獨(dú)立性，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織通過(guò)合法的身份和制度化的渠道對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策制定進(jìn)行監(jiān)督和建議?？偠灾?，法團(tuán)主義下的政府和社會(huì)組織在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策制定中，是相互支持、合作共贏的局面。

4　我國(guó)社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策存在的問(wèn)題

4.1　社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的獨(dú)立性不足

我國(guó)一直以來(lái)是一個(gè)強(qiáng)政府弱社會(huì)的國(guó)家，雖然政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策強(qiáng)調(diào)多元化的制定主體，但是，社會(huì)組織的參與程度依然很低，其主要原因在于社會(huì)組織的獨(dú)立性低。筆者認(rèn)為，造成社會(huì)組織獨(dú)立性低的原因無(wú)外乎資金和人才的欠缺。社會(huì)組織分為官方性質(zhì)的社會(huì)組織和非官方性質(zhì)的社會(huì)組織。對(duì)于有官方背景的社會(huì)組織，其優(yōu)勢(shì)在于有政府的補(bǔ)助，有的還是全額撥款，資金量比較充足。但是這樣一來(lái)，官方性質(zhì)的社會(huì)組織會(huì)為了資金而迎合政府，失去自己的獨(dú)立性，無(wú)法真正參與到政策的制定和監(jiān)督中來(lái)。對(duì)于非官方性質(zhì)的社會(huì)組織，維持其運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來(lái)源于自身的服務(wù)收入和外界的贈(zèng)予，但非常不穩(wěn)定，這樣既無(wú)法維持運(yùn)轉(zhuǎn)和深入的調(diào)研，也難以吸引高層次的人才，進(jìn)而無(wú)法提出有建設(shè)性的建議和方案。越是這樣，越得不到外界的重視和資金，并導(dǎo)致一些非官方性質(zhì)的社會(huì)組織被給予其資金的企業(yè)所利用，成為企業(yè)利益的代言人，亦失去了自己的獨(dú)立性。

4.2　社會(huì)組織缺乏參與政策制定的意識(shí)

如果說(shuō)資金和人才是影響社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的外在因素，那么內(nèi)心缺乏參與政策制定的意識(shí)，就是內(nèi)在的因素，同時(shí)也是最主要的因素。對(duì)于官方性質(zhì)的社會(huì)組織，因?yàn)樵谫Y金、人事上受到政府控制，往往關(guān)注的是怎么去執(zhí)行和落實(shí)政策，成為了政府管制社會(huì)的一種工具，漸漸喪失了主動(dòng)監(jiān)督和參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的積極性。對(duì)于非官方性質(zhì)的社會(huì)組織，他們創(chuàng)建的原因是出于興趣或社會(huì)需要，并非參與政策制定，加之沒(méi)有固定的資金來(lái)源，使得他們的主要任務(wù)是憑借開(kāi)展項(xiàng)目或提供服務(wù)來(lái)獲取資金，沒(méi)有過(guò)多的時(shí)間和精力來(lái)參與政策研究。如果政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的政策在某些方面阻礙了他們獲取所需數(shù)據(jù)，或者沒(méi)有提供他們想要的數(shù)據(jù)，他們可能會(huì)產(chǎn)生參與政策制定的意識(shí)，但是畢竟在主觀上缺乏意識(shí)，認(rèn)為自己?jiǎn)伪〉牧α侩y以影響到政策的發(fā)展。

4.3　政府阻礙社會(huì)組織參與

法團(tuán)主義視角下的社會(huì)組織應(yīng)該是有壟斷地位的獨(dú)立組織，有很強(qiáng)的政策參與能力。而目前我國(guó)社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的程度低，其中固然有社會(huì)組織自身的原因，但同時(shí)政府的態(tài)度也是不可忽視的原因。雖然政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求制定主體的多元化，要求社會(huì)組織的廣泛參與,［6］但是長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)的政治體制的原因，政策制定主體一直由政府擔(dān)任。政府認(rèn)為，社會(huì)的權(quán)力增加就會(huì)影響到政府的權(quán)威，因此，對(duì)社會(huì)組織參與政策的制定一直保持謹(jǐn)慎。正是這種保守思想的存在，政府在制定開(kāi)放數(shù)據(jù)政策時(shí)給社會(huì)組織設(shè)置了很高的門(mén)檻，很多社會(huì)組織因?yàn)闆](méi)有政治關(guān)系而無(wú)法取得合法的參與資格。即便是取得了合法參與資格的社會(huì)組織，還要面臨著政府部門(mén)嚴(yán)格的檢查和監(jiān)督，形成了一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。目前，我國(guó)在國(guó)家層面上尚未出臺(tái)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，僅有一些地、市出臺(tái)過(guò)相關(guān)政策，從這些地方性的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的參與者來(lái)看，社會(huì)組織參與度很低，提出的建議往往也被政府拒絕或者延期審查。政府管理社會(huì)組織的初衷也許是好的，但是，正是由于這種嚴(yán)格的、自上而下的管理制度，使得大部分社會(huì)組織畏懼政府而不敢真正參與政策的制定，一味附合政府的決策。極少部分參與政策制定的社會(huì)組織也因?yàn)檎膰?yán)格控制，困難重重，心有余而力不足。

4.4　社會(huì)組織缺乏參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的渠道

在法團(tuán)主義模式下，社會(huì)組織具有壟斷的身份和制度化的與政府溝通的渠道。而我國(guó)的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)還處于起步階段，尚沒(méi)有出臺(tái)國(guó)家層面的關(guān)于政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的政策，也沒(méi)有與之配套的專門(mén)性法律，只發(fā)布一些規(guī)范性的文件。［7］因此，我國(guó)的社會(huì)組織缺乏參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的制度化渠道，只能通過(guò)傳統(tǒng)的幾種制度化渠道參與其中，如，人大、政協(xié)、聽(tīng)證和論證會(huì)以及提起行政訴訟，但是，傳統(tǒng)渠道的作用是有限的。通過(guò)人大參政需要取得人大代表資格，而沒(méi)有官方背景的廣大草根社會(huì)組織很難獲得人大資格；能參與政治協(xié)商的社會(huì)組織更是寥寥無(wú)幾；而參加聽(tīng)證會(huì)的社會(huì)組織大多都是因政府邀請(qǐng)而參加的，且數(shù)量有限，這些社會(huì)組織很可能在之前已和政府達(dá)成共識(shí)，聽(tīng)證會(huì)只是一個(gè)形式，就算在聽(tīng)證會(huì)上提出了與政府意見(jiàn)不同的建議，能不能通過(guò)還是由政府決定；行政訴訟是在社會(huì)組織不得已的情況下提起的，且程序繁瑣，要交納高額的費(fèi)用，絕大部分社會(huì)組織不會(huì)選擇這種方式。

政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的目標(biāo)是提高社會(huì)運(yùn)行效率和政府工作的透明度，開(kāi)放數(shù)據(jù)的意義是滿足公民的知情權(quán)，讓數(shù)據(jù)流動(dòng)起來(lái)。沒(méi)有高操作性和有效的制定化政策參與渠道，顯然不能完成政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的政策目標(biāo)，也與法團(tuán)主義背道而馳。

5　解決我國(guó)社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的辦法

5.1　增加社會(huì)組織資金來(lái)源的渠道

他山之石，可以攻玉。將視域看向國(guó)外，很多國(guó)家社會(huì)組織籌集資金的方式都值得我國(guó)借鑒，德國(guó)就是一個(gè)很好的案例。德國(guó)是一個(gè)高度社團(tuán)化的國(guó)家，法團(tuán)主義色彩十分明顯，社會(huì)組織在國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著重要的作用，如德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)、德國(guó)工商大會(huì)和德國(guó)雇主聯(lián)邦聯(lián)合會(huì)等。這些組織和政府有法定上的溝通渠道，其代表可以依法參加聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，與政府商討政策制定的各項(xiàng)事宜。他們之所以有如此大的獨(dú)立性與自主性，與其穩(wěn)定而獨(dú)立的資金來(lái)源是分不開(kāi)的。以德國(guó)工商大會(huì)為例，其會(huì)費(fèi)收入占到了總收入的90%以上，財(cái)務(wù)自由，人事自由。［8］

由德國(guó)的例子可以看出，社會(huì)組織要深入?yún)⑴c政策必須要有自主性和獨(dú)立性，而自主和獨(dú)立的前提是有穩(wěn)定而充足的資金，因此，我國(guó)社會(huì)組織應(yīng)該依照國(guó)情，找到合理的解決辦法。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)的政治體制和發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織不可能完全脫離政府。因此，社會(huì)組織和政府要探索一種合作互利的模式，如服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，由政府出資，社會(huì)組織辦理政府委托的項(xiàng)目。這樣的合作模式避免了社會(huì)組織對(duì)政府單方面的需求，也避免了政府對(duì)社會(huì)組織的過(guò)度控制。其次，社會(huì)組織可以通過(guò)收取會(huì)費(fèi)和服務(wù)性費(fèi)用，以及社會(huì)捐贈(zèng)等渠道擴(kuò)充資金來(lái)源，需要注意的是接受社會(huì)捐贈(zèng)的同時(shí)不要接受捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)附帶的不合理要求，以免影響到社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性。

5.2　鼓勵(lì)社會(huì)組織利用自身優(yōu)勢(shì)參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策制定，提高自主參與意識(shí)

制定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的目標(biāo)是方便公眾利用政府信息，提高政府的開(kāi)放性和效能，從而立足于民，服務(wù)社會(huì)。［9］而社會(huì)組織最大的優(yōu)勢(shì)就是與社會(huì)聯(lián)系緊密，能敏銳地發(fā)現(xiàn)民眾對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的反應(yīng)，并認(rèn)識(shí)到政策制定中應(yīng)注意的細(xì)節(jié)和已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題。因此，法團(tuán)主義視角下的社會(huì)組織可以利用自身優(yōu)勢(shì)參與政策的制定，并執(zhí)行及監(jiān)督政策實(shí)施。政府主要負(fù)責(zé)制定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，社會(huì)組織主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在現(xiàn)有條件下通過(guò)研討會(huì)、網(wǎng)絡(luò)等非制定化渠道進(jìn)行監(jiān)督。

5.3　政府轉(zhuǎn)變觀念，重新定位角色

我國(guó)政府受政治體制和傳統(tǒng)思想的影響，在政策制定當(dāng)中認(rèn)為自己是絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)者，社會(huì)組織要服從管理，但是這樣的觀念嚴(yán)重影響政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的成功應(yīng)用，也與法團(tuán)主義的思想相悖。在法團(tuán)主義視角下，應(yīng)該是以社會(huì)為中心，政府只是社會(huì)不同利益者之間的協(xié)調(diào)者，社會(huì)組織獨(dú)立于政府之外，不受政府控制。因此，政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的重要作用，一方面，主動(dòng)過(guò)渡一部分權(quán)力給社會(huì)組織，讓他們能夠表達(dá)對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的要求，直接參與開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的制定和執(zhí)行，并承擔(dān)一部分管理責(zé)任，使得政府開(kāi)放數(shù)據(jù)更加切合社會(huì)的需要，開(kāi)放的過(guò)程更加民主化，對(duì)于專業(yè)問(wèn)題的解決也更加全面有效。［10］另一方面，政府也要營(yíng)造穩(wěn)定的適合社會(huì)組織成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，在給予社會(huì)組織權(quán)力時(shí)要循序漸進(jìn)，以免出現(xiàn)混亂的局面?？傊?，政府和社會(huì)組織不是你強(qiáng)我弱、兩虎相爭(zhēng)的關(guān)系，而是互惠互利、合作共贏的關(guān)系。

5.4　拓展社會(huì)組織參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的制定渠道

在法團(tuán)主義視角下，社會(huì)組織參 與政策的制定是有法定渠道的。如，日本的審議會(huì)制度，與政策相關(guān)的利益集團(tuán)可以主動(dòng)參加審議會(huì)，表達(dá)自己的利益訴求，并可以依法要求將自己的利益訴求納入政策中。德國(guó)的社會(huì)組織代表除了與政府的法定聯(lián)系渠道外，還可以通過(guò)入選聯(lián)邦議員參政，參加各自委員會(huì)和聽(tīng)證會(huì)。［11］我國(guó)雖然也有一些制度化的渠道，如人大、政協(xié)，但是涉及的社會(huì)組織比例很小，發(fā)揮的作用有限。因此，首先要加大社會(huì)組織代表在人大和政協(xié)的比例，重視社會(huì)組織代表所提出的意見(jiàn)和建議；其次，要賦予社會(huì)組織自主參與聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利，及時(shí)準(zhǔn)確地向社會(huì)組織代表告知聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容，保障他們的表達(dá)權(quán)，增加聽(tīng)證會(huì)的公開(kāi)性和社會(huì)組織在決策時(shí)的決定權(quán)；最后，要及時(shí)向公眾公布政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的重大事項(xiàng)，尤其是與公共事務(wù)密切相關(guān)的部分，社會(huì)組織只有提前知道信息和政策，才能有針對(duì)性地參與。

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