張鳳英
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社會組織在社區(qū)治理法治化中的功能定位
張鳳英
(河南工程學(xué)院 人文社會科學(xué)學(xué)院,河南 鄭州 451191)
社區(qū)治理法治化是加強和創(chuàng)新社會治理的重要目標(biāo)之一,社會組織參與社區(qū)治理與社區(qū)治理法治化存在內(nèi)在契合性。社區(qū)治理法治化面臨著一系列問題,包括政府力量有限,基層群眾自治組織功能不健全,社區(qū)居民歸屬感、參與熱情低等。這些問題可以通過社會組織參與治理得到有效彌補。社會組織在提高居民法律意識、進行社會調(diào)解、提供法律服務(wù)、促進居民自治方面能夠起到明顯作用,有利于社區(qū)治理法治化的實現(xiàn)。
社區(qū)治理;法治化;社會組織;群眾參與
實現(xiàn)社區(qū)治理法治化和社會治理社會化,是近年國家提出的有關(guān)社會治理的兩個基本策略。通過社會組織參與社區(qū)治理提高社區(qū)治理社會化水平,與社區(qū)治理法治化之間是否存在內(nèi)在聯(lián)系?社區(qū)治理法治化進程中面臨的問題,是否可以通過社會組織參與社區(qū)治理解決?社會組織可以在哪些方面發(fā)揮作用,從而促進社區(qū)治理的法治化?解決這些問題,不僅可以進一步明晰完善社區(qū)治理工作的政策內(nèi)涵,還可以應(yīng)對實踐中社區(qū)治理的疑難問題。
要實現(xiàn)社區(qū)治理的法治化,首先要明晰“法治”這一概念的內(nèi)涵。亞里士多德最早提出了較為明確的法治概念,他認(rèn)為,要實現(xiàn)法治,已成立的法律必須獲得普遍的服從,而大家所服從的法律本身又應(yīng)是良法。相較于西方傳統(tǒng)法治思想,我國法治理念有其特殊性,如在社會性質(zhì)、政治體制、組織結(jié)構(gòu)等方面都有自己獨特的東西,但也秉持“依據(jù)良法進行治理”這一理念。
“法治”與“人治”相對應(yīng)。人治將社會治理的責(zé)任交托給執(zhí)政者。人類歷史證明,完全依靠執(zhí)政者個人的能力與賢明治理國家與社會并不可靠和長久。有學(xué)者提出:“縱觀古今中外的政治、法律學(xué)說史、制度史,鐘情于理想的人性,卻屢屢事與愿違;而在對人性從根本上持悲觀態(tài)度的性惡觀基礎(chǔ)上,卻建立起了民主法治的憲政大廈?!盵1]31“法治”之所以相對于“人治”更為合理,是因為其將信任交托于明確而穩(wěn)定的法律規(guī)則,將權(quán)力與責(zé)任賦予了大多數(shù)社會成員,從而分散與降低了出現(xiàn)錯誤的風(fēng)險,提高了決策的民主性與科學(xué)性。
“法治”與“法制”也有不同,“法治”有比“法制”更全面、更高級的目標(biāo)?!胺ㄖ啤睆娬{(diào)的是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究等基本要求?!胺ㄖ啤钡膬?nèi)容主要是法律規(guī)則的明確與完備,是通過自上而下的力量保證已經(jīng)被制定的法律順利運行,從而達到維護社會秩序的價值目標(biāo)?!胺ㄖ巍迸c“法制”的區(qū)別在于:首先,“法治”是運行起來的“法制”,是一個動態(tài)的過程,包括立法、司法、執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督等各個方面,而非單純地強調(diào)法律規(guī)則的制定與執(zhí)行;其次,“法治化”更加強調(diào)法律規(guī)則本身要符合正義、平等、公平、自由等價值,以實現(xiàn)“良法之治”,對于不適應(yīng)時代發(fā)展、不符合公眾利益的法律規(guī)范和制度規(guī)范,要及時修訂,而非保守不變;最后,“法治”更強調(diào)社會大多數(shù)人尊重法律,自覺自愿地遵守、維護法律,而非通過被動與強制的方式維持法律。
從“法治”的內(nèi)涵來看,社會組織參與社區(qū)治理與社區(qū)治理法治化目標(biāo)之間存在內(nèi)在契合性。社會組織參與社區(qū)治理能夠?qū)崿F(xiàn)“自上而下”的國家約束向“自下而上”的自覺守法、自覺維護法律的轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理的法治化不僅要求自上而下地通過管理使得社區(qū)秩序得到保障,而且要求社區(qū)全體成員提高法治意識,從而自覺自愿地遵守法律,維護法律權(quán)威,通過法律手段解決問題,同時政府機關(guān)和政府機構(gòu)也要嚴(yán)格依法辦事,接受人民和社會力量的監(jiān)督。在這一過程中,民眾與社會力量并不是被動的參與者,而是積極的主人翁,是社區(qū)治理法治化最重要、最基礎(chǔ)的力量。社區(qū)治理法治化需要社會多元主體的參與,需要在各個環(huán)節(jié)協(xié)力共進,是一項持續(xù)性、常態(tài)化的工作。社會組織參與社區(qū)治理,與社會治理法治化的內(nèi)涵要求高度契合,能夠充分調(diào)動社會力量,真正實現(xiàn)從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變。
在實現(xiàn)社區(qū)治理法治化的進程中,我國面臨著諸多疑難問題。對于這些問題,如果社會組織能夠積極參與社區(qū)治理,就可以有效地加以解決,從而起到促進社會治理法治化進程的作用。
由于經(jīng)濟的飛速發(fā)展,人口的大幅增加,城鄉(xiāng)、區(qū)域差異的擴大,我國社區(qū)治理問題極為復(fù)雜。目前,在城市社區(qū),計劃經(jīng)濟時代的單位制逐漸解體,在此背景下,居民社區(qū)的單元主要以商品房小區(qū)為主,原來的“熟人社會”變?yōu)椤吧松鐣?。此種變化不僅使得矛盾與糾紛產(chǎn)生的可能性加大,還缺失了之前單位制下社區(qū)管理的力度與組織性,故此社區(qū)治理難度大大增加。由于城鄉(xiāng)差距的存在,目前農(nóng)村還相對落后,群體法律意識相對淡薄,村民遇到矛盾糾紛不知或不愿用法律手段解決問題,所以要在農(nóng)村實現(xiàn)社區(qū)治理法治化可謂困難重重。與此同時,隨著我國改革開放和體制轉(zhuǎn)型,在公有制的國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟之外的其他所有制經(jīng)濟快速發(fā)展,社會力量大幅度增長,中國的經(jīng)濟、技術(shù)、人才資源不再全部集中在政府手上,其他的經(jīng)濟主體也掌握著大量的資源。中國的政府已經(jīng)不是計劃體制下的全能政府,而是一個有限的服務(wù)型政府。在這一現(xiàn)實背景下,社區(qū)治理的工作如果仍由政府大包大攬,既不可行,亦不合理。故此,政府應(yīng)充分發(fā)揮社會力量和公眾社會治理的協(xié)同作用,逐漸從過去對社會治理事務(wù)大包大攬的做法中解放出來,逐步轉(zhuǎn)移職能,通過購買服務(wù)和招投標(biāo)等方式將可以由市場和社會承擔(dān)的事務(wù)交給企業(yè)部門和社會組織承擔(dān)。
由社會組織參與社區(qū)治理,將有助于解決社區(qū)治理法治化進程中的諸多疑難問題。在資金方面,社會組織可以有效彌補政府財政的不足,拓寬社區(qū)治理的資金來源渠道,減輕國家和政府的壓力。在人力資源方面,社會組織不僅可以提供可觀的參與社會治理的人員,而且在人員技術(shù)和專業(yè)性上也有保障,可以開展多領(lǐng)域、全方位的支持與服務(wù)。此外,由社會組織參與社區(qū)治理,對于政府轉(zhuǎn)變職能、變革治理模式具有一定的作用:政府機關(guān)與社會組織都是為國家和人民服務(wù)的,都要遵守法律,接受民眾的監(jiān)督,與社區(qū)居民一起打造法治化的社區(qū)——這正是社區(qū)治理法治化的題中之義。
根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規(guī)定,城市社區(qū)居委會具有法律賦予的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,其雖然是由基層選舉產(chǎn)生的群眾性組織,但現(xiàn)實上具有國家政權(quán)在城市基層治理中的代理人地位[2]17。由于在資源和權(quán)力方面依賴于國家的支持,社區(qū)居委會在行使權(quán)力的過程當(dāng)中往往受到上級政府的限制,要承擔(dān)大量的政府工作事務(wù),其自治組織的功能無法充分發(fā)揮,造成行政職能突出,服務(wù)功能缺失。在法治化目標(biāo)的實現(xiàn)過程中,居民委員會法治能力亦存在欠缺。社區(qū)工作人員擔(dān)負(fù)著社區(qū)法治化建設(shè)的繁重任務(wù),除了普法宣傳,還要通過法律途徑調(diào)節(jié)與化解矛盾,但社區(qū)工作人員在人數(shù)、專業(yè)知識、專業(yè)能力方面都有局限性。
在農(nóng)村,村民委員會是基層群眾自治組織,是村民自主管理的重要機構(gòu),由村民選舉產(chǎn)生。然而,隨著農(nóng)村稅費改革和村提留的取消,以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變政策的實行與落實,村委會的職能與作用有所降低,其經(jīng)費嚴(yán)重不足。有些村委會成員自身素質(zhì)也存在問題,而所處的生活、工作環(huán)境又使其難以自我提高。在此背景下,農(nóng)村基層群眾自治組織對農(nóng)村社區(qū)治理法治化的作用十分微弱。更有甚者,一些地方村委會干部以權(quán)謀私,損害農(nóng)民利益,造成群體上訪甚至沖擊政府等惡性事件。
我們認(rèn)為,基層群眾自治組織的局限性,可以通過社會組織參與社區(qū)治理進行改善。雖然基層群眾自治組織從理論上講也屬于社會組織的范疇,但其產(chǎn)生、運行與組織架構(gòu)仍有明顯的公權(quán)力管理機構(gòu)色彩。在社區(qū)治理法治化進程中,由非政府組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等其他社會組織參與社會治理,充分彰顯其靈活性與多元性特征,突破原有的“政府—社區(qū)居民”二元式管理結(jié)構(gòu),能在很大程度上減輕基層群眾自治組織的負(fù)擔(dān),并彌補其功能定位上的缺陷,從而保護社區(qū)成員的權(quán)益,加快社區(qū)治理法治化進程。
社區(qū)有時亦被稱為“共同體”,根據(jù)韋伯的觀點,作為整體的社會是被賦予理性且以共同利益為基礎(chǔ)的,而“共同體”(社區(qū))的存在基礎(chǔ)是參與其中之人的歸屬感[3]。社會治理本身就強調(diào)以群眾為主的多主體參與,社區(qū)居民參與社區(qū)治理是一個群策群力解決民生問題的過程,它為社區(qū)居民提供了為謀取社區(qū)共同利益而貢獻自己才能的機會[4]。打造法治、和諧、穩(wěn)定又富有活力的社區(qū),對于提高社區(qū)成員的歸屬感和參與社區(qū)事務(wù)的積極性尤為重要。但受歷史傳統(tǒng)的影響,我國國民缺乏系統(tǒng)的現(xiàn)代民主和人文精神熏陶,傳統(tǒng)的臣民意識、順民意識、私民意識等人治觀念制約了公眾參與社區(qū)治理的積極性。在計劃經(jīng)濟體制的單位制下,公民的資源、收益、地位、身份、福利基本由單位提供,公民對所在單位有強烈的歸屬感。改革開放與市場經(jīng)濟的發(fā)展,使得公民逐漸由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變,而社區(qū)居民對所居住社區(qū)則普遍缺乏認(rèn)同與歸屬感。尤其是在商品房社區(qū)中,鄰里關(guān)系淡漠,居民缺乏情感上的認(rèn)同,對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心。這一現(xiàn)象正是所謂的“共同體困境”[5]25。歸屬感的缺乏使得民眾無法產(chǎn)生滿意的居住和生活體驗,其參與社區(qū)治理的積極性無法被帶動起來,社區(qū)不再是居民情感的集合性載體,而只是劃分地域的簡單行政概念。
社會組織參與社區(qū)治理,對于增加社區(qū)居民歸屬感、參與感有先天優(yōu)勢。社會組織以自下而上的方式建立起來,涉及生活的方方面面,與社區(qū)居民之間的聯(lián)系更加緊密。一方面,社區(qū)居民自身可以投身各種社會組織,參與到社區(qū)治理當(dāng)中;另一方面,社會組織也可以充分發(fā)揮示范效應(yīng),激發(fā)社區(qū)居民的責(zé)任感和使命感,使公眾轉(zhuǎn)變“社會治理只是政府的事情”這一陳舊觀念。通過增加社區(qū)居民的歸屬感與參與度,培養(yǎng)其民主意識與社會主人翁意識,使其從“被管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白晕夜芾碚摺?,從而與社會治理法治化目標(biāo)相對接。
“公民意識為國家制度、法律制度提供著合法性信仰,有效認(rèn)同和服從機制為法制進程提供著不可或缺的重要內(nèi)在驅(qū)動力?!盵6]社區(qū)居民法律意識的強弱高低直接關(guān)系到社區(qū)治理創(chuàng)新理念的樹立和法治制度的實施與否,社區(qū)居民法治素養(yǎng)的提升也是改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。
為增強居民的法律意識,在具體實現(xiàn)形式上,可以由律師協(xié)會、律師事務(wù)所等定期組織律師進行普法教育活動;或者在社區(qū)中整合律師、退休法官等法律工作者社會資源,組建法制宣傳隊,進行法律知識日常普及工作。
法律調(diào)解是調(diào)解法律糾紛、緩和社會矛盾的重要手段。廣義的法律調(diào)解包括人民調(diào)解、社團調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解等。其中行政調(diào)解和司法調(diào)解屬于公權(quán)力調(diào)解,仲裁調(diào)解屬于市場調(diào)解,而人民調(diào)解和社團調(diào)解屬于本文要討論的社會調(diào)解。在我國,由于國家權(quán)力的參與,人民調(diào)解在社會治理場域中處于一種微妙的地位,它既不是純?nèi)坏拿耖g自組織力量,也不完全依附于國家政權(quán)。隨著城市化進程的加快和現(xiàn)代居住格局的改變,過去人民調(diào)解發(fā)揮功能所依靠的合法性和正當(dāng)性資源都在減少,動員能力也隨之下降。與之不相稱的是,社會治安綜合治理背景之下的調(diào)解所肩負(fù)的功能壓力卻在擴大[7]。故此,原有的命令式、動員式的人民調(diào)解必須進行轉(zhuǎn)型,其出路便是實行由社會組織參與的、由政府提供支持和引導(dǎo)的新型民間調(diào)解模式。新型的法律調(diào)解團隊以其專業(yè)的知識技能,替代原人民調(diào)解制度所依賴的政府支持及個人威望,變“和稀泥”式的調(diào)解為專業(yè)化的法律服務(wù),能夠有效化解矛盾,維持社會穩(wěn)定。
推進社區(qū)治理法治化,應(yīng)注重法律服務(wù)體系的構(gòu)建。囿于社會民眾法律意識不高以及目前市場化法律服務(wù)與大眾經(jīng)濟能力、心理價位存在差距,社區(qū)居民在面臨矛盾、糾紛、問題之時,往往不會第一時間運用法律手段,從而造成社會不穩(wěn)定因素的滋生。故此,應(yīng)當(dāng)完善法治服務(wù)網(wǎng)絡(luò),創(chuàng)新服務(wù)方式,提升法律服務(wù)水平。政府可以通過購買和采取相關(guān)補償機制,健全社區(qū)法律援助服務(wù)點,對低收入人群提供法律援助;也可采取由政府引導(dǎo)與支持,律師協(xié)會協(xié)助,社區(qū)附近律師事務(wù)所等提供人員的方式,建立健全社區(qū)法律顧問制度,幫助社區(qū)居委會進行日常管理,制定規(guī)范性文件,應(yīng)對法律糾紛。
變“管理”為“治理”,真正實現(xiàn)社區(qū)治理法治化,最基礎(chǔ)、最核心的措施是保障社區(qū)居民的自治。在實踐中,一些社區(qū)組織,如小區(qū)業(yè)主委員會往往形同虛設(shè),與其應(yīng)然功能嚴(yán)重不符,在與物業(yè)、開發(fā)商發(fā)生糾紛時亦處于劣勢,難以實現(xiàn)業(yè)主訴求。為此,法律應(yīng)當(dāng)認(rèn)可社區(qū)社會組織的地位,保障社區(qū)社會組織的權(quán)利。在現(xiàn)實中,應(yīng)當(dāng)暢通社區(qū)居民的訴求表達渠道,積極幫助他們解決問題,以調(diào)動居民的積極性,使其積極參與社區(qū)自管會、業(yè)主委員會等組織的事務(wù)管理,從而使他們能夠依據(jù)法律和制度自主管理,實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù),并維護自身權(quán)益。
“小政府大社會”的現(xiàn)實,以及基層群眾利益訴求多元化的趨勢,決定了實現(xiàn)社區(qū)治理法治化的目標(biāo),僅依靠政府是不可能完成的,而需要全社會各主體的協(xié)同配合。政府應(yīng)“有所為,有所不為”,將原來的一部分管理職能交由非政府的、非營利的、基層的、群眾性的組織來完成,由它們提供部分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),充當(dāng)政府社會管理的助手。社會組織參與社區(qū)治理,不但能夠彌補政府在人力資源和資金上的不足,而且能夠及時反映、照顧和解決社區(qū)居民訴求,提供更為及時、周到的服務(wù)和幫助。這對于化解社會矛盾,增加人民幸福感是非常關(guān)鍵的??傊鐣M織參與社區(qū)治理,對于保障社區(qū)居民權(quán)益,維護社區(qū)秩序安定,促進社區(qū)治理法治化進程有著極為顯著的作用。
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〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕
2018-03-12
河南省教育廳人文社科規(guī)劃項目(2018-ZZJH-092)
張鳳英(1964―),女,河南通許人,副教授。
C916.2
A
1006–5261(2018)05–0035–04