張嘉威

(唐山學(xué)院 經(jīng)濟管理系,河北 唐山 063000)

深入研究推進政府購買公共服務(wù)的路徑對轉(zhuǎn)變政府行政理念和行政職能,推進政府機構(gòu)改革,創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式,降低公共服務(wù)成本,節(jié)省財政開支,發(fā)揮市場配置資源的作用,提高行政服務(wù)效率,滿足多元化的公共服務(wù)需求具有重要意義。

1 政府購買公共服務(wù)的概念

為解決政府失靈,公共選擇理論提出政府應(yīng)將不需要必須完成的實務(wù)交給私人部門,新公共管理理論則認為政府應(yīng)從原來的執(zhí)行者轉(zhuǎn)換成為領(lǐng)導(dǎo)者,社會治理理論提出公共實務(wù)的參與者應(yīng)包括政府、社會組織、私人部門等多元主體。這些理論都為政府購買公共服務(wù)提供了理論依據(jù),其根本目的是促進政府轉(zhuǎn)變職能,提高行政效率,提升公共服務(wù)質(zhì)量。

對 “政府購買公共服務(wù)”概念的界定,學(xué)者們從公共服務(wù)提供方式、滿足公眾服務(wù)需求、財政資金轉(zhuǎn)移支付方式等不同角度進行了定義,但都圍繞著“誰來買,向誰買,如何買”的問題展開論述。通過研究我們認為：政府購買公務(wù)服務(wù)是政府通過合同外包、公私合作等方式將部分公共服務(wù)事項交由具備條件的社會力量承擔(dān),政府根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量向其支付費用。通過這一概念應(yīng)從以下三點明確：第一,購買目的是發(fā)揮市場機制,提高公共服務(wù)供給效率；第二,購買必須通過合同外包等方式和程序；第三,購買的承接方是具備條件的社會力量。

政府購買公共服務(wù)和政府采購服務(wù)的概念容易混淆,兩者在購買主體、購買對象和購買方式都存在差別。第一,政府采購的主體范圍比政府購買公共服務(wù)的主體范圍廣。政府采購的主體幾乎涵蓋了所有行政事業(yè)單位。而政府作為購買公共服務(wù)的主體須具有行政管理職能。第二,政府采購范圍包括了公共服務(wù),但政府購買公共服務(wù)中的對象不包括政府自身消費的服務(wù)。因此,政府采購的范圍大。第三,兩者的承接方存在差異。政府購買公共服務(wù)的承接方不能完全以營利為目的。因此,政府采購的承接方比政府購買公共服務(wù)的承接方數(shù)量多、市場化程度高。第四,從購買方式來說,法律規(guī)定政府采購包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價和單一來源五種方式。因此采購包括購買的內(nèi)涵和外延。

2 政府購買公共服務(wù)的國外經(jīng)驗和國內(nèi)實踐

面對政府財政壓力過大,政府失靈凸顯的緊迫情況,20世紀80年代英國政府率先提出公私合作提供公共服務(wù)的模式。美國政府是運用合同外包的方式購買公共服務(wù)最為成熟的國家。日本政府對公共服務(wù)的提供保留了較強的經(jīng)濟干預(yù)能力,服務(wù)市場化改革并不完全。新西蘭政府購買公共服務(wù)市場化比較徹底,在很多領(lǐng)域引入市場機制,通過合同或契約方式購買公共服務(wù)。國外政府購買公共服務(wù)的方式為我國提供了相關(guān)的經(jīng)驗,但我國政府應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展的情況,探索適合本國發(fā)展的多元供給格局、供給體系、供給方式和流程,逐步建立適合自己國情的政府購買公共服務(wù)機制。

我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段：第一階段是起步嘗試階段，1994年深圳市政府在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域引入政府購買公共服務(wù)模式。第二階段是成長階段，2005年北京市政府通過招標(biāo)的形式與非政府組織合作共同實施村級扶貧項目,隨后全國主要城市開展試點探索實踐。第三階段是全面推廣快速發(fā)展階段。2013年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,此制度在全國全面開展實施。

3 政府購買公共服務(wù)的問題分析

3.1 政府購買公共服務(wù)的主體關(guān)系不對等

社會組織是公共服務(wù)的主要承接方。一方面,我國社會組織發(fā)展相對滯后,在競爭意識、管理經(jīng)驗、人員素質(zhì)、經(jīng)費等方面存在不足,特別是在專業(yè)性較強的公共服務(wù)項目上社會力量缺乏,容易造成少數(shù)社會組織壟斷。另一方面,為應(yīng)對社會組織數(shù)量少、能力弱,有些地方政府對社會組織先培育扶持,再向其購買社會服務(wù),導(dǎo)致社會組織對政府過度依賴,購買雙方非獨立、非平等的關(guān)系。

3.2 政府購買公共服務(wù)的信息公開程度偏低

目前盡管各級政府部門在預(yù)算規(guī)劃中專門列出了用于購買服務(wù)的預(yù)算,但有些信息公開程度較低,即使公開,公眾并不知道相關(guān)信息公開的渠道,導(dǎo)致雙方信息不對稱,相關(guān)社會組織對政府購買公共服務(wù)的需求不知情,從而阻礙了社會服務(wù)承接方以競爭方式參與政府購買公共服務(wù)。

3.3 相關(guān)法律規(guī)范和制度不健全

《政府采購法》在“服務(wù)”的解釋上局限于促進行政機關(guān)運轉(zhuǎn)的后勤服務(wù),且該法規(guī)定的服務(wù)方未涉及社會組織。法律制度方面對購買范圍、合同監(jiān)管制度、社會組織信息公開制度等方面不完善。在制度政策方面對購買過程、績效評價、監(jiān)督體系等問題亟待加以明確規(guī)定。目前國家和地方的行政規(guī)范性文件碎片化、分散化,缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)。

3.4 政府購買公共服務(wù)監(jiān)管機制不完善

第一,法規(guī)缺失容易導(dǎo)致責(zé)任真空,從而損害受益方即社會公眾的權(quán)利。目前對于政府購買行為的監(jiān)督仍以內(nèi)部監(jiān)督為主,政府人員是監(jiān)督的主體,很難對涉及技術(shù)問題的監(jiān)督,從而降低了監(jiān)督的力度。第二,有些項目本身相關(guān)內(nèi)容需要過程控制,過程的控制監(jiān)督有時需要依賴于社會組織“痕跡管理”,這就造成了監(jiān)管漏洞。第三,公共服務(wù)提供方、服務(wù)對象和監(jiān)管之間存在信息障礙,造成第三方監(jiān)管機構(gòu)無法獲得真實、可靠的信息,影響了監(jiān)督的效果。

4 政府購買公共服務(wù)的路徑選擇

4.1 大力扶持社會組織,增強公共服務(wù)承接力量

通過改革社會組織管理機制,在財稅、資金、人員培訓(xùn)、設(shè)施和技術(shù)等方面培育和支持,擴大其規(guī)模,提高社會組織的籌融資能力、運營管理能力和營利能力,促進社會組織良性發(fā)展,保證公共服務(wù)供給的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 建立信息公開制度,提升政府購買服務(wù)的信息化水平

政府須建立政府購買公共服務(wù)信息公開制度,建立政府采購電子交易平臺,對購買服務(wù)的項目內(nèi)容、程序、資金預(yù)算、社會組織的資質(zhì)、合同文本格式、履行購買合同的權(quán)利責(zé)任、績效評估方式等向社會公開。一方面,保證符合條件的社會組織都能及時地了解信息,平等地參與市場競爭；另一方面,能夠發(fā)揮發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢,促進政府相關(guān)部門轉(zhuǎn)變觀念和職能,將精力放在項目規(guī)劃和統(tǒng)籌管理上。

4.3 完善政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī),推進法制化管理

第一,借鑒西方發(fā)達國家完備的政府購買公共服務(wù)法律法規(guī)體系,結(jié)合自身實際,完善《政府采購法》配套的法律條例,特別是地方性法律法規(guī)。第二,加快對政府購買公共服務(wù)進行單獨立法,建立一套兼具系統(tǒng)性、科學(xué)性和可操作性的政策法規(guī)體系。明確政府購買公共服務(wù)內(nèi)容、程序、購買方式、評價標(biāo)準等內(nèi)容,對預(yù)算規(guī)劃、項目申報、項目監(jiān)管、績效評價等方面實施標(biāo)準化管理,為政府購買公共服務(wù)提供制度和政策依據(jù)。

4.4 構(gòu)建多元主體、動態(tài)綜合監(jiān)管體系

完善政府購買公共服務(wù)評估體系是提高政府行政效率,評定承接方是否專業(yè),判斷服務(wù)是否可以達到預(yù)期效果的有效手段。第一,參考國外的評估體系,結(jié)合本地實際情況進行本地化創(chuàng)新。第二,制定政府購買服務(wù)監(jiān)管辦法,明確監(jiān)管程序,建立購買主體、服務(wù)對象和第三方組成的綜合監(jiān)督評價體系。第三,加強社會組織提供服務(wù)的同步監(jiān)督,采取不定期方式對服務(wù)過程進行監(jiān)督控制。第四,加強社會公眾和媒體監(jiān)督,服務(wù)對象應(yīng)積極參與政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管。

[1]曲延春,張帆.“精明買家”的實現(xiàn):政府購買公共服務(wù)的困境與路徑選擇——基于濟南市市中區(qū)的調(diào)研 [J].中國行政管理,2016(5).

[2]李一寧,金世斌,吳國玖.推進政府購買公共服務(wù)的路徑選擇 [J].中國行政管理,2015(2).