陳容容

摘 要：檢察官本身具有相同身份和資歷，但因服從上級(jí)指揮、調(diào)任，部分人員任職業(yè)務(wù)部門，部分人員任職行政崗位，因此，為保障檢察官的司法獨(dú)立性，保護(hù)檢察官的法律職務(wù)，讓檢察官不因工作崗位不同而享受不同薪酬待遇，避免內(nèi)部矛盾的滋生、檢察隊(duì)伍凝聚力的弱化，科學(xué)、合理的員額制檢察官考核機(jī)制亟待構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：檢察官；員額制；考核依據(jù)

為推進(jìn)檢察官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化，加快實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的偉大目標(biāo)，中央自2014年3月部署開(kāi)展司法體制改革，至今已落實(shí)員額制改革。但是，檢察官考核標(biāo)準(zhǔn)尚待清晰化、具體化，比如什么情況下入額檢察官將退出員額等，還需具有法定事由及法定程序。

一、檢察官員額制的現(xiàn)狀

（一）檢察官員額確定方式及計(jì)算依據(jù)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察官實(shí)行“以案定員”，即根據(jù)案件數(shù)量來(lái)確定各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)配置的檢察官的員額數(shù)。實(shí)踐中，臺(tái)灣地區(qū)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察官員額數(shù)基本依據(jù)案件多寡來(lái)確定，且每年都根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。臺(tái)灣地區(qū)這種“以案定員”的方式使得檢察官的員額數(shù)由下至上呈現(xiàn)金字塔形式，因而也被認(rèn)為是一種最為公平、最為合理的方案。然而，由于案件本身的難度不盡相同，“以案定員”的方式也非絕對(duì)公平。目前，我國(guó)大陸地區(qū)根據(jù)中央要求，各地檢察官員額比例不超過(guò)政法編制的39%。

（二）員額檢察官的入選標(biāo)準(zhǔn)及選任方式

在員額制改革中，很多檢察院存在檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)及其他黨組成員必然占據(jù)一個(gè)員額指標(biāo)的現(xiàn)象。然而，囿于種種因素，上述領(lǐng)導(dǎo)班子很多并未接受專業(yè)的、正規(guī)的法學(xué)教育，無(wú)法保證其符合司法專業(yè)化、精英化的要求。以某縣區(qū)院為例，9名入額的檢察長(zhǎng)（包括副檢察長(zhǎng)）、黨組成員中。僅2名具有法學(xué)教育背景，也僅有2名有過(guò)辦案經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，很少地區(qū)單純以考試或考核作為唯一考核方式，更多地是以將考試與考核相結(jié)合的方式作為入額考察的方式。以某縣區(qū)院為例，檢察員不需要參加考試，而助理檢察員卻需要參加考試和考核。考核采取“民主測(cè)評(píng)+業(yè)績(jī)考核”的形式進(jìn)行，實(shí)行量化評(píng)分，滿分為100分，具體為民主測(cè)評(píng)（67%）+業(yè)績(jī)考核（33%）。民主測(cè)評(píng)是對(duì)被考核人員的德、能、勤、績(jī)、廉的情況予以綜合評(píng)價(jià)，占考核的67%；業(yè)績(jī)考核分由分管院領(lǐng)導(dǎo)評(píng)分（20%）、中層正職（含負(fù)責(zé)人）評(píng)分（10%）、考核組評(píng)價(jià)和業(yè)績(jī)加扣分（3%）等部分組成，業(yè)績(jī)考核重點(diǎn)對(duì)考察對(duì)象的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)、工作實(shí)績(jī)、職業(yè)操守及廉潔自律情況予以綜合評(píng)價(jià)。檢察員的考核成績(jī)即為入額遴選總成績(jī)；助理檢察員入額遴選總成績(jī)包括筆試成績(jī)和考核成績(jī)兩個(gè)部分，筆試成績(jī)占40%，考核成績(jī)占60%?？偝煽?jī)低于60分的，不列為擬入額候選人推薦人選，且只有任助理檢察員滿三年以上的助檢員方可參加考試?？己酥饕稍侯I(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，眾所周知，這往往不是一種司法技藝、司法倫理的考核，卻極可能是政治評(píng)價(jià)或組織評(píng)價(jià)。

二、我國(guó)檢察官原有考核制度及時(shí)弊

（一）檢察官考核制度現(xiàn)狀

目前，我國(guó)檢察官考評(píng)制度主要體現(xiàn)量化考評(píng)與目標(biāo)考評(píng)的特征，是較為典型的績(jī)效考評(píng)，其突出特點(diǎn)是將考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)具體化為德、能、勤、績(jī)等四個(gè)方面。最高人民檢察院在《檢察官考評(píng)暫行規(guī)定》將此進(jìn)一步細(xì)分成六個(gè)方面，即檢察工作實(shí)績(jī)、思想品德、檢察業(yè)務(wù)、法學(xué)理論水平、工作態(tài)度、工作作風(fēng)等，這與檢察官的職業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)要求較為吻合，能夠有效減少主觀因素對(duì)考核結(jié)果的影響。但這六個(gè)方面與考評(píng)行政人員的五項(xiàng)內(nèi)容并不存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。此外，在考評(píng)主體上，主要是部門領(lǐng)導(dǎo)和本院行政領(lǐng)導(dǎo)組成，具有明顯的內(nèi)部化特征?？荚u(píng)對(duì)象上，大多不予區(qū)分，而是進(jìn)行同一管理和考評(píng)，有的只是區(qū)分單位領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)與一般工作人員，具有強(qiáng)烈的等級(jí)性?？荚u(píng)程序上，缺少被考評(píng)者的參與，而是由單位考評(píng)小組制定好考評(píng)計(jì)劃，然后按計(jì)劃實(shí)施，被考評(píng)者對(duì)內(nèi)容一般是不知曉的。

（二）檢察官考核制度時(shí)弊

1.考評(píng)主體內(nèi)部化

當(dāng)前檢察官考評(píng)主體主要由本院行政領(lǐng)導(dǎo)、同事組成，這種考評(píng)主體的內(nèi)部化很難保證考核結(jié)果的客觀性。在同一機(jī)關(guān)內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)或者同事之間若關(guān)系融洽，考核則可能流于形式；反之，則可能存在考核人員基于個(gè)人利益或者小團(tuán)體利益而扭曲事實(shí)，甚至可能成為打壓他人的工具。此外，內(nèi)部人員考核可能導(dǎo)致被考評(píng)者為達(dá)到預(yù)期評(píng)價(jià)，不惜請(qǐng)客送禮、溜須拍馬，滋生不正之風(fēng)。

2.考評(píng)對(duì)象同一化

檢察機(jī)關(guān)設(shè)有業(yè)務(wù)部門和綜合部門，有些檢察人員辦理案件，有些檢察人員則從事后勤保障。檢察權(quán)的多樣性導(dǎo)致檢察官的多樣性，現(xiàn)有考核機(jī)制卻未對(duì)不同部門、不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)部門、不同性質(zhì)的綜合部門加以區(qū)分，而是采取同一管理、同一考評(píng)形式，導(dǎo)致考核機(jī)制績(jī)效導(dǎo)向作用被明顯弱化。

3.考評(píng)內(nèi)容不確定性

《檢察官考評(píng)暫行規(guī)定》規(guī)定的考核內(nèi)容與考評(píng)行政人員的五項(xiàng)內(nèi)容并不存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。另外，實(shí)踐中也未對(duì)六項(xiàng)考核內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分、量化，可操作性不強(qiáng)，易造成考核結(jié)果的主觀性和隨意性。

4.考評(píng)過(guò)程缺乏互動(dòng)性

客觀而言，倘若被考核者不接受考評(píng)結(jié)果，那么考核機(jī)制根本無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用和激勵(lì)效果。如前所述，我國(guó)現(xiàn)有檢察官考核機(jī)制缺少被考評(píng)者的互動(dòng)參與，考評(píng)呈現(xiàn)單向性?？荚u(píng)小組大都將考評(píng)結(jié)果以書面形式通知被考評(píng)者，二者之間缺乏有效溝通，這往往導(dǎo)致被考評(píng)者對(duì)考核結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑。

綜上，現(xiàn)行檢察官考評(píng)制度存在極強(qiáng)的功利性，這種可能轉(zhuǎn)化成物質(zhì)的或政治的利益的價(jià)值取向已經(jīng)成為制約檢察官考評(píng)制度的瓶頸，只有摒除考核制度的時(shí)弊，方可使績(jī)效管理真正發(fā)揮作用。

三、外國(guó)檢察官考評(píng)機(jī)制及啟示

（一）英美檢察官考評(píng)機(jī)制

英國(guó)與美國(guó)的檢察機(jī)關(guān)較為一致地參照了公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檢察官進(jìn)行考評(píng)，綜合考察檢察官觀察能力、溝通能力、組織協(xié)調(diào)能力等，并將考核結(jié)果劃分為多個(gè)等級(jí)，最終升職加薪直接掛鉤不同等級(jí)的考核結(jié)果，突出考評(píng)機(jī)制的激勵(lì)導(dǎo)向功能。endprint

（二）德日檢察官考評(píng)機(jī)制

德國(guó)檢察官績(jī)效考核遵循公開(kāi)、客觀的原則，考核涉及三大類指標(biāo)：一是法律專業(yè)成績(jī)，二是個(gè)體素質(zhì)情況，三是綜合能力。除進(jìn)行定期考核外，還采取實(shí)習(xí)考核、輪換崗位的中期考核及空缺職位臨時(shí)考核。該考評(píng)體系充分體現(xiàn)以人為本的特征，并且考核考評(píng)結(jié)果與職務(wù)晉升、加薪相互掛鉤。

日本通過(guò)專門設(shè)立的檢察官合格審查會(huì)對(duì)檢察官是否合格進(jìn)行審查，每三年定期考核一次。在具體考核細(xì)則方面，日本也選擇了參照公務(wù)員考評(píng)制度進(jìn)行?？己藢?duì)象獲得最高考核等級(jí)的，可以越級(jí)加薪；第二、三、四等級(jí)可以提薪；最后一級(jí)不僅不能提薪，甚至還要受到處分。

四、他國(guó)檢察官考評(píng)機(jī)制的啟發(fā)

（一）借鑒公務(wù)員考評(píng)方法

縱觀各國(guó)檢察官考核考評(píng)制度，基本都參考借鑒了一般公務(wù)員考核方式。以此為鑒，我國(guó)檢察官考核制度亦可參考公務(wù)員考評(píng)機(jī)制，結(jié)合我國(guó)員額制檢察官現(xiàn)狀，并充分體現(xiàn)檢察官業(yè)務(wù)特性，量體裁衣制定符合我國(guó)檢察機(jī)關(guān)工作規(guī)律的考核考評(píng)機(jī)制。

（二）重視考評(píng)過(guò)程控制

從上述國(guó)外檢察官考評(píng)機(jī)制，我們不難發(fā)現(xiàn)其目的都在于通過(guò)長(zhǎng)期不間斷的考核，包括日?？荚u(píng)和年終考評(píng)、定期考核、臨時(shí)考核和中期考核等多種形式，查找檢察工作中尚存的種種問(wèn)題，予以改進(jìn)。對(duì)此，在充分考慮我國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上，選擇性地借鑒他國(guó)檢察機(jī)關(guān)考核機(jī)制可以有效地消除我國(guó)當(dāng)前檢察官考核機(jī)制的弊端。

（三）重視考核結(jié)果的有效應(yīng)用

他國(guó)檢察官考核機(jī)制無(wú)不將考核結(jié)果作為檢察官升職加薪的重要依據(jù)，對(duì)績(jī)效優(yōu)秀的檢察官或加薪等獎(jiǎng)勵(lì)，或晉升職務(wù)，將考核結(jié)果與榮譽(yù)表彰等掛鉤，激發(fā)檢察官的工作積極性，提升檢察官的責(zé)任意識(shí)。

五、我國(guó)員額制檢察官考核機(jī)制的探索

（一）考評(píng)主體多元化、社會(huì)化

根據(jù)不同的崗位職責(zé)、不同的考評(píng)指標(biāo)的性質(zhì)及意義而讓不同的考評(píng)主體進(jìn)行考評(píng)，有些適合由內(nèi)部人員進(jìn)行考評(píng)，有些則適合由外部人士予以考評(píng)，有些適合由專業(yè)人士考評(píng)，有些則需要專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行。首先，可以參考日本設(shè)立專門的檢察官合格審查會(huì)，選擇檢察官任職地區(qū)的當(dāng)事人、律師、代理人、群眾等人士組成考評(píng)小組，提高考核結(jié)果的公開(kāi)度和公信力，通過(guò)外部人員參與考評(píng)，讓社會(huì)民主監(jiān)督行之有效。如，可以邀請(qǐng)偵查人員、審判人員、律師參與偵監(jiān)、公訴等業(yè)務(wù)崗位檢察官的考評(píng)。其次，制定統(tǒng)一、詳細(xì)的考核條例，保障審查會(huì)、考評(píng)小組依照考評(píng)條例遵循法定程序進(jìn)行考核，防止被考核檢察官的合法權(quán)益遭受侵害。再次，必要時(shí)可以由上級(jí)檢察院的審查會(huì)、考評(píng)小組指導(dǎo)下級(jí)檢察院的考評(píng)工作，保障考核公開(kāi)進(jìn)行，確?？己私Y(jié)果客觀、真實(shí)。

（二）在人員分類管理的基礎(chǔ)上實(shí)行分類考核

目前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已逐步建立檢察官、檢察官助理、書記員職務(wù)序列，已逐步組建檢察輔助人員隊(duì)伍，檢察人員分類定崗工作也在配套跟進(jìn)中，檢察人員分類管理的格局已基本形成。在此基礎(chǔ)上，配套分類考核考評(píng)機(jī)制也應(yīng)扎實(shí)跟進(jìn)。從宏觀上，績(jī)效考核包括對(duì)整個(gè)工作成果的測(cè)評(píng)；從微觀上看，包括各個(gè)組織機(jī)構(gòu)及檢察人員的考核評(píng)估?？茖W(xué)、客觀、合理地根據(jù)工作職能對(duì)業(yè)務(wù)類、政務(wù)類檢察官進(jìn)行考核，不僅利于變革當(dāng)前考評(píng)體制中存在的弊端，還可以增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的效能，激發(fā)檢察機(jī)關(guān)的活力和公信力。

（三）考核指標(biāo)科學(xué)化、全面化

將法學(xué)專業(yè)水平和檢察職業(yè)道德考核與業(yè)績(jī)考核并重。業(yè)績(jī)考核方面，對(duì)辦案數(shù)量、案件難易程度、辦案法律效果和社會(huì)效果等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合考量。在法學(xué)專業(yè)水平方面，全面測(cè)評(píng)檢察官對(duì)法律的掌握程度，撰寫的法學(xué)理論調(diào)研文章的數(shù)量，所獲得的專業(yè)表彰獎(jiǎng)勵(lì)等各項(xiàng)內(nèi)容。檢察官職業(yè)道德考核中，讓多方主體參與考核，將測(cè)評(píng)小組測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)測(cè)評(píng)及社會(huì)人士投票測(cè)評(píng)全部列入考核成績(jī)，力求全面、客觀、公正地反映檢察官的認(rèn)可度。通過(guò)全面考核，確保對(duì)政治立場(chǎng)堅(jiān)定、工作成績(jī)突出、雙項(xiàng)作風(fēng)過(guò)硬、社會(huì)群眾公認(rèn)的優(yōu)秀檢察官予以有效激勵(lì)。

（四）基本標(biāo)準(zhǔn)明確化、清晰化

明確績(jī)效考核細(xì)則，考核時(shí)依照預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分?jǐn)?shù)等次的確定。劃分基本標(biāo)準(zhǔn)：輕微違反紀(jì)律的行為但尚不夠紀(jì)律處分的，因工作失職造成明顯后果的，因工作責(zé)任倒查而受到追責(zé)的，不能勝任崗位要求或因工作不努力未完成工作目標(biāo)的，考核等級(jí)應(yīng)認(rèn)定為D級(jí)?？蓪級(jí)優(yōu)秀人數(shù)控制在檢察官人數(shù)的10%以內(nèi)，C級(jí)、D級(jí)的人數(shù)總和不得少于參加考核檢察官人數(shù)的3%。值得強(qiáng)調(diào)的是，在加大業(yè)績(jī)考核分值的同時(shí)，要將法學(xué)專業(yè)水平的考評(píng)提升到應(yīng)有的位置。

（五）重視考評(píng)結(jié)果有效使用

當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)考核考評(píng)結(jié)果并未作為職務(wù)晉升、人員獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)，考核自然無(wú)法達(dá)到預(yù)期目的，也就無(wú)法激發(fā)檢察官的工作熱情。雖然該一問(wèn)題并不能僅僅通過(guò)考評(píng)機(jī)制的改革來(lái)解決，但唯有改變當(dāng)前檢察官的待遇與檢察官法律職務(wù)相脫鉤的狀況，將考核考評(píng)結(jié)果作為檢察官獎(jiǎng)懲、晉升的依據(jù)，才能使考評(píng)機(jī)制真正產(chǎn)生激勵(lì)與約束的功能，讓考核獎(jiǎng)懲發(fā)揮指揮棒作用。首先，參考考核結(jié)果確定檢察官等級(jí)晉升、降低或評(píng)先評(píng)優(yōu)或退出員額，確?！澳苷呱稀⒂拐呦隆?。其次，參考考核結(jié)果提拔擔(dān)任檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員或主任檢察官。再次，通過(guò)考核結(jié)果知悉檢察官工作實(shí)績(jī)、司法行為狀況等，有針對(duì)性地輪崗換崗、改進(jìn)工作。值得注意的是，囿于考核考評(píng)機(jī)制自身的局限性，切不可以考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)檢察官工作的唯一依據(jù)，只是將其作為主要參考，查找檢察工作中尚存的種種問(wèn)題，采取改進(jìn)措施，提升檢察官的整體素質(zhì)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王欣、黃永茂：《國(guó)外檢察官考核考評(píng)制度之比較啟示》，江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013.

[2]馮仁強(qiáng)、楊勇：《中國(guó)檢察官考評(píng)機(jī)制的缺陷與完善思路》，社科縱橫，2006.

（作者單位： 福建省莆田市涵江區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100）endprint