宋 儉

論人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體和中介

宋 儉

（中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會黨外知識分子統(tǒng)戰(zhàn)工作理論研究基地，湖北 武漢 430072）

黨的十九大報(bào)告提出了加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的要求。人民政協(xié)民主監(jiān)督作為當(dāng)代中國社會政治生活中的一種政治實(shí)踐活動，其主體是指人民政協(xié)民主監(jiān)督的發(fā)起者和實(shí)行者，客體是指人民政協(xié)民主監(jiān)督內(nèi)容的總和，中介則是指人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體開展民主監(jiān)督的組織載體和具體實(shí)現(xiàn)形式。目前，在人民政協(xié)理論研究和實(shí)際工作中，對人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體、中介問題的認(rèn)識存在一定的模糊性。厘清人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體和中介，是探討人民政協(xié)民主監(jiān)督理論和實(shí)踐的一個(gè)基礎(chǔ)性工作，對進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的職能具有重要意義。

人民政協(xié)；民主監(jiān)督；主體；客體；中介

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排”，提出“加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督”的具體要求。這體現(xiàn)出以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民政協(xié)民主監(jiān)督工作。加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，首先必須明確其主體、客體和中介。按照馬克思主義實(shí)踐論的基本觀點(diǎn)，人類的實(shí)踐活動是由主體、客體、中介三者構(gòu)成的，主體是指從事實(shí)踐活動的人，客體是指主體活動對象（或內(nèi)容）的總和，中介是指把主體和客體聯(lián)系起來的載體、渠道、途徑、方法、手段或工具。作為當(dāng)代中國社會政治生活中的一種政治實(shí)踐活動，人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體是指人民政協(xié)民主監(jiān)督的發(fā)起者和實(shí)行者，客體是指人民政協(xié)民主監(jiān)督內(nèi)容的總和，中介則是指主體開展民主監(jiān)督的組織載體和具體實(shí)現(xiàn)形式。目前，在人民政協(xié)的理論研究和實(shí)際工作中，對人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體、中介問題的認(rèn)識存在一定模糊性。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體和中介問題，是探討人民政協(xié)民主監(jiān)督的一個(gè)基礎(chǔ)性理論問題。明確人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體和中介，對進(jìn)一步規(guī)范和更好發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的職能具有極其重要的意義。

一、關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體問題

人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體似乎是一個(gè)不辯自明的問題，但無論是在理論上還是在人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)際工作中，都存在一些模糊的認(rèn)識。一個(gè)令許多人民政協(xié)實(shí)際工作者倍感困惑的問題是人民政協(xié)是不是民主監(jiān)督的主體？

從現(xiàn)代漢語的一般語法邏輯來說，人民政協(xié)自然應(yīng)該是民主監(jiān)督的主體。通常我們說民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一。既然民主監(jiān)督是人民政協(xié)的基本職能之一，人民政協(xié)當(dāng)然應(yīng)該是民主監(jiān)督的主體。2004年修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《章程》）的規(guī)定似乎支持這樣的認(rèn)識?！墩鲁獭返诙l規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。”如果只從字面上來解釋的話，人民政協(xié)的各級組織即是民主監(jiān)督的主體。一些地方黨委出臺的文件對此的規(guī)定也不甚清晰。如2004年出臺的《中共浙江省委關(guān)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，支持人民政協(xié)履行職能制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)的意見》規(guī)定：“各級黨委、政府要支持人民政協(xié)充分運(yùn)用建議案、提案、課題調(diào)研、視察督查、民主評議、反映社情民意、重要情況專報(bào)、委員舉報(bào)等各種民主監(jiān)督形式，對憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，中央和地方重大方針政策的貫徹執(zhí)行情況和國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，加大民主監(jiān)督力度，提高民主監(jiān)督實(shí)效。支持人民政協(xié)針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題，人民群眾關(guān)注的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)民主監(jiān)督。支持人民政協(xié)不斷探索民主監(jiān)督新形式，通過聽證會、雙向交流、群眾代表參加或旁聽政協(xié)會議等形式?！睆倪@一表述來看，該文件顯然將人民政協(xié)置于民主監(jiān)督的主體地位。2013年，中共浙江省委出臺了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》和實(shí)施辦法，其后，浙江省內(nèi)各市、縣、區(qū)相應(yīng)出臺了當(dāng)?shù)攸h委的“實(shí)施意見”。在一些縣、區(qū)地方黨委的“實(shí)施意見”中明確將“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，政協(xié)主體”作為人民政協(xié)民主監(jiān)督必須把握的“基本原則”①。事實(shí)上，一些地方政協(xié)的干部和不少政協(xié)委員對人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體問題認(rèn)識并不清楚，我們經(jīng)常會在一些干部的講話中聽到要發(fā)揮人民政協(xié)在政治協(xié)商和民主監(jiān)督中的主體作用的說法。而在一些地方政協(xié)開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督的實(shí)踐活動中，政協(xié)組織本身在實(shí)際上的確發(fā)揮著協(xié)商主體和監(jiān)督主體的作用?？梢姡瑢θ嗣裾f(xié)民主監(jiān)督主體的問題仍然有待于從理論上進(jìn)一步厘清，并在實(shí)際工作中予以規(guī)范。

習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上要求“人民政協(xié)以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)”［1］?！吨腥A人民共和國憲法》只是明確了人民政協(xié)是“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的地位，并沒有專門對人民政協(xié)的民主監(jiān)督作出具體規(guī)定②，因而，適用于解釋人民政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性文件是《章程》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（以下簡稱《意見》）等文件。如果說2004年出臺的《章程》對人民政協(xié)民主監(jiān)督主體的界定并不清晰的話，那么2006年出臺的《意見》明確規(guī)定“人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織”，人民政協(xié)的民主監(jiān)督“是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督”。這表明，人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體是“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士”，人民政協(xié)本身并不是民主監(jiān)督的主體，而是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行監(jiān)督的組織載體。2017年2月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《民主監(jiān)督意見》）對人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體作了更清晰的界定：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督?！雹劬唧w地說，參加人民政協(xié)的各黨派、無黨派人士、各人民團(tuán)體、各族各界人士，他們既可以以組織的形式即政協(xié)全體會議、常委會、界別、委員小組等形式為民主監(jiān)督的主體④，也可以以個(gè)體的形式即政協(xié)委員的身份為民主監(jiān)督的主體，所以界別和委員是人民政協(xié)開展民主監(jiān)督最重要的主體。

然而問題的復(fù)雜性在于，人民政協(xié)與組成人民政協(xié)的“各黨派團(tuán)體和各族各界人士”在人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)際工作中是很難截然區(qū)分開來的。參加人民政協(xié)的“各黨派團(tuán)體和各族各界人士”（即界別和委員）當(dāng)然是人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體，但他們實(shí)際上都是在人民政協(xié)的具體領(lǐng)導(dǎo)和組織下開展民主監(jiān)督工作的，在實(shí)際工作中往往很容易演變?yōu)橛扇嗣裾f(xié)替代“各黨派團(tuán)體和各族各界人士”直接開展民主監(jiān)督工作，而被監(jiān)督的對象往往會將人民政協(xié)這一組織視為民主監(jiān)督的主體，認(rèn)為政協(xié)委員不過是代表政協(xié)來行使民主監(jiān)督的權(quán)利。如政協(xié)的專項(xiàng)監(jiān)督，按照《民主監(jiān)督意見》的規(guī)定：“政協(xié)要圍繞法律法規(guī)實(shí)施和黨委、政府重要工作落實(shí)確定專項(xiàng)監(jiān)督議題，由政協(xié)辦公廳（室）和專門委員會組織力量，開展監(jiān)督性專題調(diào)研，抓住重點(diǎn)問題，深入一線明察暗訪，摸準(zhǔn)情況，分析原因，提出改進(jìn)意見建議，必要時(shí)應(yīng)持續(xù)跟蹤監(jiān)督?！闭f(xié)辦公廳（室）和專門委員會都是政協(xié)的工作機(jī)構(gòu)，本身并不是民主監(jiān)督的主體。從理論上講，專項(xiàng)監(jiān)督的主體應(yīng)該是各黨派團(tuán)體和各族各界人士中的政協(xié)委員，而不是政協(xié)組織和政協(xié)的工作機(jī)構(gòu)（如各專門委員會），但在實(shí)際工作中，政協(xié)組織或?qū)ｉT委員會經(jīng)常會直接發(fā)揮監(jiān)督主體的作用，并被監(jiān)督對象認(rèn)定為真正的監(jiān)督主體。按照2015年6月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）規(guī)定：“人民政協(xié)協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式?！薄睹裰鞅O(jiān)督意見》也將民主監(jiān)督定位為“社會主義協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式”。也就是說，政協(xié)協(xié)商也是人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要實(shí)現(xiàn)形式。事實(shí)上，政協(xié)的專題協(xié)商、提案辦理協(xié)商等也的確是“融協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體”的，擔(dān)當(dāng)著民主監(jiān)督的職能。而在一些地方政協(xié)工作的實(shí)踐中，政協(xié)的專題協(xié)商、提案辦理協(xié)商在實(shí)際工作中就經(jīng)常演變成為政協(xié)本身直接與黨委、政府的協(xié)商，出現(xiàn)協(xié)商和監(jiān)督主體錯(cuò)位的情況。所以，雖然《意見》《民主監(jiān)督意見》等文件對人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體作出了明確規(guī)定，但在實(shí)際工作中并沒有得到全面落實(shí)，仍有不少政協(xié)實(shí)際工作者和政協(xié)委員對此的認(rèn)識不明確，特別是在地方和基層政協(xié)中，民主監(jiān)督主體錯(cuò)位，由政協(xié)組織直接擔(dān)當(dāng)民主監(jiān)督主體的問題仍然時(shí)有發(fā)生，至于監(jiān)督對象對這種問題的認(rèn)識就更加模糊不清了。這是我們在探討人民政協(xié)民主監(jiān)督問題時(shí)需要特別注意的。理論界在分析人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題時(shí)，經(jīng)常會提到政協(xié)委員在民主監(jiān)督中的主動性不強(qiáng)，主體作用發(fā)揮不夠。這固然和監(jiān)督主體的監(jiān)督意識淡薄、監(jiān)督能力不強(qiáng)有關(guān)，也和人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)際工作中的監(jiān)督主體不明確有直接關(guān)系。正確認(rèn)識人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體，不僅是一個(gè)理論問題和政策問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題，是在實(shí)際工作中的落實(shí)問題。政協(xié)實(shí)際工作者和全體政協(xié)委員對此要有明確認(rèn)識，人民政協(xié)民主監(jiān)督的對象也要對此有明確認(rèn)識。這需要加強(qiáng)宣傳力度，使全社會對這個(gè)問題有明確認(rèn)識。同時(shí)，需要通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考評等手段，提高人民政協(xié)各監(jiān)督主體的民主監(jiān)督素質(zhì)和能力。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出了“健全黨和國家監(jiān)督體系”的要求，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，加強(qiáng)人民政協(xié)的民主監(jiān)督對健全黨和國家的監(jiān)督體系具有重要意義。《民主監(jiān)督意見》要求參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士要依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式開展協(xié)商式監(jiān)督，這為新時(shí)代各級人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作提供了指導(dǎo)性意見。需要指出的是，《章程》中有不少內(nèi)容已經(jīng)落后于人民政協(xié)工作的理論和實(shí)踐，已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下人民政協(xié)工作發(fā)展的需要，需要重新予以修訂。在修訂時(shí)，應(yīng)對人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體和內(nèi)容作出明確規(guī)定，這樣才能保證人民政協(xié)真正依據(jù)政協(xié)章程行使民主監(jiān)督的權(quán)利。

二、關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體問題

人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體即監(jiān)督的內(nèi)容。人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容十分重要，它回答的是監(jiān)督主體具體監(jiān)督什么的問題。要保證人民政協(xié)民主監(jiān)督的針對性和實(shí)效性，監(jiān)督的內(nèi)容就必須清晰而明確。

相關(guān)文件對人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容作出了規(guī)定。較早的規(guī)定是政協(xié)全國委員會1989年頒行的《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》和1995年頒行的《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》。前者規(guī)定人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是：國家憲法與法律、法規(guī)的實(shí)施情況，中共中央與國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的重要方針政策的貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)、遵守法紀(jì)、為政清廉等方面情況，參加政協(xié)的各單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況。這成為后來各種文件參考的最早藍(lán)本。2018年修改后的《章程》規(guī)定相對較為簡略：“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作等，通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督?！薄兑庖姟芬?guī)定：“人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容是：國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，參加政協(xié)的單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況?！逼渲性黾恿恕皡⒓诱f(xié)的單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況”一款內(nèi)容?！睹裰鞅O(jiān)督意見》進(jìn)一步將人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容具體明確為8項(xiàng)：（一）國家憲法法律和法規(guī)實(shí)施情況；（二）黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況；（三）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃落實(shí)情況，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況；（四）涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況；（五）國家機(jī)關(guān)及其工作人員遵紀(jì)守法、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、密切聯(lián)系群眾、開展反腐倡廉等情況；（六）政協(xié)提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況；（七）參加政協(xié)的單位和個(gè)人貫徹統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策、遵守政協(xié)章程、執(zhí)行政協(xié)決議情況；（八）黨委交辦的其他監(jiān)督事項(xiàng)。《民主監(jiān)督意見》強(qiáng)調(diào)：“民主監(jiān)督的重點(diǎn)是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)情況?！碧貏e值得關(guān)注的是，這一論述被寫進(jìn)了黨的十九大報(bào)告：“人民政協(xié)工作要聚集黨和國家中心任務(wù)”；“加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)”［2］。明確將人民政協(xié)的民主監(jiān)督及監(jiān)督的重點(diǎn)寫進(jìn)黨的全國代表大會報(bào)告中，這在中國共產(chǎn)黨的歷史上是第一次，為新時(shí)代更好地開展人民政協(xié)民主監(jiān)督工作提供了重要指導(dǎo)。

加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，不僅要明確監(jiān)督的重點(diǎn)，還要求人民政協(xié)各監(jiān)督主體對監(jiān)督的內(nèi)容有更加明確的認(rèn)識和把握。從相關(guān)文件的規(guī)定來看，《章程》和《意見》的規(guī)定顯得較為抽象和籠統(tǒng)。如“重大方針政策的貫徹執(zhí)行”，究竟黨和國家的哪些方針政策屬于“重大”？非重大方針政策可不可以監(jiān)督？重大方針政策和非重大方針政策的邊界是什么？由誰來界定和說明？同樣的，對“國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作”是不是都可以進(jìn)行監(jiān)督？有些“國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作”是涉密的，這些工作可不可以監(jiān)督？究竟哪些工作屬于可監(jiān)督的范圍，哪些工作屬于不可監(jiān)督的范圍？又該由誰來對此作出界定和說明？這些問題不解釋清楚，在實(shí)際工作中，人民政協(xié)民主監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容便有可能表現(xiàn)出較大的隨意性和隨機(jī)性，民主監(jiān)督的實(shí)效性便可能大打折扣，難以達(dá)到“協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力”的監(jiān)督目的。《民主監(jiān)督意見》對人民政協(xié)民主監(jiān)督主要內(nèi)容的具體規(guī)定無疑是一個(gè)大的進(jìn)步，不僅明確了監(jiān)督的重點(diǎn)，所規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容也更加具體，由原來的4項(xiàng)擴(kuò)展到8項(xiàng)，更具備可操作性。如將原來較為籠統(tǒng)的“國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作”具體化為“國家機(jī)關(guān)及其工作人員遵紀(jì)守法、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、密切聯(lián)系群眾、開展反腐倡廉等情況”，同時(shí)增加了“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃落實(shí)情況，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況”等監(jiān)督指向更為明確具體的內(nèi)容。在《民主監(jiān)督意見》所列八項(xiàng)內(nèi)容中，第一、三、五、六、七項(xiàng)的規(guī)定均具體而明確，第八項(xiàng)“黨委交辦的其他監(jiān)督事項(xiàng)”凸顯了人民政協(xié)民主監(jiān)督的一大特點(diǎn)。這一帶有指導(dǎo)性的文件的頒發(fā)和施行，無疑將有力推動人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的加強(qiáng)和改進(jìn)。但需要指出的是，文件中有些內(nèi)容的規(guī)定仍然顯得較為籠統(tǒng)，如第二項(xiàng)“黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況”，雖被認(rèn)為是人民政協(xié)民主監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，但在實(shí)際工作中對其作出具體界定和執(zhí)行起來仍然較為困難。第四項(xiàng)“涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況”，也是屬于原則性的規(guī)定，在具體執(zhí)行中也需要進(jìn)一步的界定和說明。對此，筆者認(rèn)為，《民主監(jiān)督意見》是一個(gè)指導(dǎo)性文件，對民主監(jiān)督內(nèi)容只作出原則性的規(guī)定是無可厚非的，而且這個(gè)文件較之2006年出臺的《意見》和《實(shí)施意見》中對政協(xié)協(xié)商內(nèi)容的規(guī)定已經(jīng)有了較大進(jìn)步。各級地方黨委在落實(shí)《民主監(jiān)督意見》的時(shí)候，在參照中辦的“意見”出臺各地的“實(shí)施意見”“實(shí)施辦法”的同時(shí)，不應(yīng)只是簡單的重復(fù)這一文件，而應(yīng)結(jié)合各地人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的實(shí)際和新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的要求，制定更加具體、更加明確、操作性更強(qiáng)的“實(shí)施細(xì)則”。

事實(shí)上，在《民主監(jiān)督意見》出臺之前，不少地方在執(zhí)行《意見》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《協(xié)商民主意見》）時(shí)，已經(jīng)在探索將政協(xié)協(xié)商和民主監(jiān)督的內(nèi)容具體化。如中共湖南省委在2006年出臺的《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見>的實(shí)施意見》中，將人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容規(guī)定為：憲法和法律在本地區(qū)的實(shí)施情況，行政規(guī)章和地方性法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況；黨委、政府重大方針政策的貫徹執(zhí)行情況；本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況；政協(xié)提案和有關(guān)建議案的辦復(fù)情況；黨政機(jī)關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)、遵守法紀(jì)、廉潔從政等方面的情況；人民群眾普遍關(guān)心的重大社會問題；參加政協(xié)的單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況。中共浙江省委于2013年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》也將人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容規(guī)定為：憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施情況；黨和國家重大方針政策和本地區(qū)黨委、政府重大決策部署的貫徹執(zhí)行情況；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算、重大改革方案的制定和執(zhí)行情況；政府重大投資項(xiàng)目、民生工程、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)施情況；人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的處置解決情況；黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、執(zhí)政為民、工作作風(fēng)、效能建設(shè)、廉潔從政的情況；政協(xié)組織和政協(xié)委員所提意見建議的辦理情況；參加政協(xié)的單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況；其他需要監(jiān)督的重要問題。湖北、廣東、四川、重慶等地在相關(guān)文件中也作出了相同或相近的規(guī)定?！睹裰鞅O(jiān)督意見》顯然吸收和借鑒了各地的探索和經(jīng)驗(yàn)。文件在闡述加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的指導(dǎo)思想時(shí)，明確提出了“明確監(jiān)督內(nèi)容”的要求?！秾?shí)施意見》中關(guān)于“明確政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容”一節(jié)提出：要“在實(shí)踐中豐富協(xié)商內(nèi)容。鼓勵(lì)各級政協(xié)根據(jù)形勢發(fā)展，圍繞黨和國家中心工作，結(jié)合實(shí)際豐富協(xié)商內(nèi)容，拓寬協(xié)商范圍”。筆者認(rèn)為，這樣的指導(dǎo)思想同樣適用于人民政協(xié)的民主監(jiān)督。要將明確監(jiān)督內(nèi)容和豐富監(jiān)督內(nèi)容作為加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的重要任務(wù)，鼓勵(lì)地方各級政協(xié)在實(shí)踐中進(jìn)一步豐富民主監(jiān)督的內(nèi)容，結(jié)合各地實(shí)際，制定出更具體、更詳細(xì)的民主監(jiān)督“實(shí)施細(xì)則”，有條件的地方可以嘗試制定人民政協(xié)民主監(jiān)督主要內(nèi)容的清單（或負(fù)面清單），并使這種清單具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性，推動人民政協(xié)民主監(jiān)督內(nèi)容的制度化、具體化、規(guī)范化、常態(tài)化。只有使人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容制度化、具體化、規(guī)范化、常態(tài)化，才能避免人民政協(xié)民主監(jiān)督內(nèi)容的隨機(jī)性和隨意性，使被監(jiān)督對象能夠認(rèn)真對待，并自覺接受這種監(jiān)督，真正增強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性，走出在一定程度上存在的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”的困境。同時(shí)，這也有利于激發(fā)監(jiān)督主體的主動性，讓更多的監(jiān)督主體參與到民主監(jiān)督的活動中來，更好地發(fā)揮主體作用。

探討人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體問題，必然要涉及人民政協(xié)民主監(jiān)督的對象問題?！兑庖姟穼θ嗣裾f(xié)民主監(jiān)督的對象有明確規(guī)定：“它是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督。對于我們黨來說，更加需要接受來自各個(gè)方面的監(jiān)督?！边@里實(shí)際包含了兩種形式的民主監(jiān)督，一種是人民政協(xié)的民主監(jiān)督，監(jiān)督的主體是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士，監(jiān)督的對象是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，這種監(jiān)督是單向的；另一種是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督，即黨際監(jiān)督，這種監(jiān)督是雙向的，即互相監(jiān)督，彼此既是監(jiān)督主體，又互為監(jiān)督對象，但實(shí)際上主要是各民主黨派和無黨派人士對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中，黨際監(jiān)督有兩種形態(tài)，一種是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督，另一種是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督。后一種黨際監(jiān)督具有雙重屬性，既是人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式，也是黨際監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式，就其性質(zhì)而言主要是黨際監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式。2015年出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一線工作條例（試行）》已明確將這種形式的監(jiān)督合并為中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的互相監(jiān)督，作為其14種具體實(shí)現(xiàn)形式之一［3］。正因如此，《民主監(jiān)督意見》沒有再將這種形式的民主監(jiān)督寫進(jìn)文件，文件也沒有就人民政協(xié)民主監(jiān)督的對象作專門說明，那么人民政協(xié)民主監(jiān)督的對象主要包括哪些機(jī)構(gòu)和人員呢？監(jiān)督對象與監(jiān)督客體有著內(nèi)在的聯(lián)系，人民政協(xié)民主監(jiān)督主要內(nèi)容的實(shí)際承擔(dān)者即是人民政協(xié)民主監(jiān)督的對象。從《民主監(jiān)督意見》規(guī)定的民主監(jiān)督的8項(xiàng)主要內(nèi)容來分析，人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要對象應(yīng)包括：中國共產(chǎn)黨的各級黨委機(jī)關(guān)及其工作人員，各級人民代表大會常務(wù)委員會及其工作人員，各級政府機(jī)關(guān)及其工作人員，各級司法機(jī)關(guān)及其工作人員，各級政協(xié)的參加單位及全體政協(xié)委員。

三、關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的中介問題

人民政協(xié)民主監(jiān)督的一個(gè)前置性問題是政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)踐活動中的角色定位。在前面，我們已經(jīng)回答了政協(xié)組織不是人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體，那么它又是什么呢？

關(guān)于政協(xié)組織的角色定位，相關(guān)文件有明確的規(guī)定?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《意見》均規(guī)定：人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式。2018年修改后的《章程》在此基礎(chǔ)上增加了“是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”這樣的新表述。黨的十八大報(bào)告和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《協(xié)商民主意見》又規(guī)定人民政協(xié)就是協(xié)商民主的“重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”?！秾?shí)施意見》在重申“人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)定人民政協(xié)“是各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚(yáng)民主、參與國是、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺”?！皺C(jī)構(gòu)”“形式”“渠道”“平臺”都具有中介性質(zhì)。所謂中介是指把主體和客體聯(lián)系起來的載體、渠道、途徑、方法、手段或工具。政協(xié)組織就是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等各種活動的中介，這就是政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)踐活動中準(zhǔn)確的角色定位?！兑庖姟穼⑷嗣裾f(xié)的民主監(jiān)督定位為“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督”?！睹裰鞅O(jiān)督意見》強(qiáng)調(diào)這種民主監(jiān)督是監(jiān)督主體“在人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作”，是“在政協(xié)組織的各種活動中”依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。這都揭示了政協(xié)組織作為人民政協(xié)民主監(jiān)督中介的角色定位。

那么，政協(xié)組織在人民政協(xié)的民主監(jiān)督活動中是怎樣發(fā)揮中介作用的呢？其作用主要體現(xiàn)在為監(jiān)督主體開展民主監(jiān)督提供制度化的渠道和形式。人民政協(xié)的民主監(jiān)督不同于一般意義的民主監(jiān)督，是一種制度化的監(jiān)督，監(jiān)督主體的一切監(jiān)督活動必須是以人民政協(xié)為組織載體，依托各種制度化的監(jiān)督形式來開展的。這種制度化的監(jiān)督形式就是把人民政協(xié)民主監(jiān)督主體和客體聯(lián)系起來的載體。如果沒有政協(xié)組織這個(gè)中介，監(jiān)督主體就難以與監(jiān)督客體和監(jiān)督對象發(fā)生關(guān)系。

人民政協(xié)民主監(jiān)督的完善有一個(gè)探索和發(fā)展的過程。1989年1月頒行的《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》在總結(jié)人民政協(xié)制度建立以來，特別是改革開放以來人民政協(xié)開展民主監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全國委員會的全體會議、常委會議或主席會議向中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報(bào)告；委員視察、委員提案、委員舉報(bào)或以其他形式提出批評和建議；參加中共中央、國務(wù)院有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動。之后出臺的相關(guān)文件的規(guī)定多以此為藍(lán)本?！兑庖姟芬?guī)定人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有5種：一是政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；二是各專門委員會提出建議或有關(guān)報(bào)告；三是委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；四是參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；五是政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。地方各級政協(xié)在開展民主監(jiān)督的實(shí)踐中，也從各地實(shí)際出發(fā)，積極探索和創(chuàng)新民主監(jiān)督的形式?！睹裰鞅O(jiān)督意見》在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式作出了新的規(guī)定，將其規(guī)范為會議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督4種主要監(jiān)督形式和其他形式的監(jiān)督，并分別作出了具體規(guī)定，提出了“完善監(jiān)督形式”的要求。這一意見對人民政協(xié)民主監(jiān)督形式的規(guī)定較之以往的規(guī)定更為規(guī)范和清晰，總體來說是有利于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的。但應(yīng)當(dāng)指出的是，這一意見所總結(jié)的具體監(jiān)督形式基本上是從人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)踐“實(shí)然”的角度提出來的，而不是從最優(yōu)制度設(shè)計(jì)的“應(yīng)然”角度來設(shè)計(jì)的，而且在各種監(jiān)督形式的具體組織及如何與監(jiān)督內(nèi)容協(xié)調(diào)、銜接，如何影響監(jiān)督對象等問題上，仍然還有較大的探討空間。實(shí)踐中總結(jié)出來的行之有效的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)然是寶貴的，但理論探討和制度設(shè)計(jì)不應(yīng)僅僅停留在經(jīng)驗(yàn)層面。

進(jìn)一步完善人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式，應(yīng)當(dāng)突出科學(xué)、規(guī)范、效能的原則，與規(guī)范人民政協(xié)民主監(jiān)督工作程序相銜接。實(shí)質(zhì)性監(jiān)督要以強(qiáng)有力的法制化監(jiān)督程序?yàn)楸ＷC，沒有法制化的程序?yàn)楸ＷC，監(jiān)督便易流于“空監(jiān)”和“虛監(jiān)”。人民政協(xié)的民主監(jiān)督在本質(zhì)上是一種權(quán)利監(jiān)督，而不是權(quán)力監(jiān)督。民主監(jiān)督的基本方式是向監(jiān)督對象提出意見、批評、建議或進(jìn)行協(xié)商。監(jiān)督主體對于監(jiān)督對象不具備強(qiáng)制性，如果沒有強(qiáng)有力的程序作保證，別說監(jiān)督的實(shí)效性，這種協(xié)商式監(jiān)督能否進(jìn)行都還是一個(gè)問題。離開程序而孤立地探討監(jiān)督形式的完善是沒有實(shí)際意義的。總之，完善民主監(jiān)督形式最核心的問題是如何使人民政協(xié)民主監(jiān)督的形式不只是徒具“形式”，而能真正發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢和重要作用，起到推進(jìn)黨和政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策，推動黨和國家大政方針、重大改革舉措和重要決策部署貫徹落實(shí)，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)及其工作人員轉(zhuǎn)變作風(fēng)、改進(jìn)工作、反腐倡廉，推動解決人民群眾關(guān)心的實(shí)際問題的作用⑤。我們應(yīng)當(dāng)從這樣的維度來探討問題和進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，這是加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是人民政協(xié)實(shí)踐探索和理論研究應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注的問題。

［1］ 習(xí)近平：在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話［EB/OL］．（2014-09-21）［2017-05- 17］．http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm．

［2］ 習(xí)近平．決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義的偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告（2017年10月18日）［M］．北京：人民出版社，2017：38．

［3］ 中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）［N］．人民日報(bào)，2015-09-23（5）．

責(zé)任編輯：孫德魁

①《中共紹興市柯橋區(qū)委關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)施意見》（2014年5月14日）。

②筆者認(rèn)為，憲法固然沒有必要專門就人民政協(xié)的職能作出具體規(guī)定。但目前我國憲法對人民政協(xié)性質(zhì)地位的規(guī)定過于籠統(tǒng)，且與《章程》及中共中央相關(guān)文件的規(guī)定并不一致，這使得憲法與《章程》、中國共產(chǎn)黨的政策性文件形成了沖突。應(yīng)當(dāng)在修改憲法的時(shí)候，將憲法序言中對人民政協(xié)性質(zhì)地位的表述與《章程》中的表述統(tǒng)一起來，明確把憲法對人民政協(xié)基本職能的規(guī)定作為人民政協(xié)依法履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的法理依據(jù)。

③《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（2017年2月9日）。

④有不少人認(rèn)為政協(xié)各專門委員會是政協(xié)協(xié)商和民主監(jiān)督的主體?！墩鲁獭泛汀吨袊嗣裾螀f(xié)商會議專門委員會通則》規(guī)定：“專門委員會是在常務(wù)委員會和主席會議領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)構(gòu)?！币虼耍P者認(rèn)為，專門委員會既然是工作機(jī)構(gòu)，就不應(yīng)是政協(xié)協(xié)商和民主監(jiān)督的主體，但各專門委員會的負(fù)責(zé)人和委員作為政協(xié)委員，當(dāng)然是協(xié)商和監(jiān)督的主體。

⑤參見中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》的通知（2017年2月9日）。

D627

A

2096-3378（2018）02-0040-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2018.02.004

宋儉，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會理事、統(tǒng)戰(zhàn)理論成果評審委員會委員，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會黨外知識分子統(tǒng)戰(zhàn)工作理論研究基地學(xué)術(shù)委員會副主任，武漢市人民政協(xié)理論研究會副會長。

研究闡釋黨的十九大精神國家社會科學(xué)基金專項(xiàng)課題“推動社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展研究”（18VSJ025）

宋儉．論人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體和中介［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2018（2）：40-47．