■ 鐘厚濤

2017年蔡英文當(dāng)局繼續(xù)奉行“踏實外交”政策，妄圖通過“倚美聯(lián)日南進”繼續(xù)維持和擴大臺灣國際活動空間。在“一中原則”已成為國際社會普遍共識情況下，臺灣國際活動空間日漸萎縮，對外政策也成為蔡英文執(zhí)政重要敗筆之一。事實再次證明，兩岸關(guān)系是臺灣對外關(guān)系的基石，沒有良好的兩岸關(guān)系做根基，臺灣對外關(guān)系只會日益萎縮。

一、“邦交”版圖失去最具觀察指標(biāo)意義的重鎮(zhèn)

“邦交國”一直是臺灣當(dāng)局維持“臺灣是獨立政治實體”假象的重要依托，對于始終念念不忘“臺獨”黨綱的蔡英文而言，意義尤其重要。2016年6月底蔡英文上臺剛剛滿月時，就緊急奔赴拉美展開“英翔專案”，專程訪問巴拿馬，以期能夠維系住與巴拿馬的“邦交”關(guān)系。但不到一年，2017年6月13日，巴拿馬總統(tǒng)瓦雷拉無預(yù)警宣布與臺灣“斷交”，引發(fā)島內(nèi)朝野一片錯愕。巴拿馬與梵蒂岡并列臺灣兩個最重要“友邦”，兩相參照而言，梵蒂岡宗教象征意義巨大，但巴拿馬實質(zhì)意義更大，“斷交”對蔡英文當(dāng)局心理沖擊自然也更大。11月，巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉訪問中國大陸時透露，將會有其他多個拉美國家效仿巴拿馬，選擇與臺灣“斷交”，這番言論更讓蔡英文感到惶恐不安。

此外，巴拿馬與臺灣“斷交”，還徹底宣告了蔡英文當(dāng)局“倚美固邦”策略的破產(chǎn)。巴拿馬與美國有著千絲萬縷的關(guān)系，巴拿馬運河一度被美國所掌控，巴拿馬也被外界視為美國的“后花園”。蔡英文當(dāng)局維系與巴拿馬關(guān)系的一個重要做法，就是希望能夠借助美國的力量來繼續(xù)推進。在蔡英文當(dāng)局看來，美國對巴拿馬具有強大的影響力，臺灣只要緊緊抱住美國“大腿”，美國就會向巴拿馬施壓，要求其不與臺灣“斷交”。

事實證明，所有的一切不過是蔡英文當(dāng)局的虛妄幻想罷了。美國在處理臺灣問題時，從來都是把臺灣問題視作中美關(guān)系的一個棋子而已。目前特朗普已經(jīng)公開承諾將會恪守“一中政策”，而且中美需要在朝核等諸多全球性議題上密切合作。在中美關(guān)系大局底定的情況下，即使美國對巴拿馬有一定的影響力，但估計也不愿意因為臺灣問題來沖擊中美關(guān)系。所以蔡英文當(dāng)局指望利用美國影響力來維持與巴拿馬等“邦交國”關(guān)系的做法，完全是緣木求魚、南轅北轍。

2017年蔡英文兩次出訪，分別到洪都拉斯、尼加拉瓜、危地馬拉、薩爾瓦多、馬紹爾群島、圖瓦盧和所羅門群島等國，意圖以“元首外交”高度鞏固臺灣與這些國家的關(guān)系。蔡英文當(dāng)局還借“雙十慶典”等時機，加大對“友邦”元首邀訪，促成海地等國元首訪臺。此外，蔡英文當(dāng)局還加強對“邦交國”的經(jīng)貿(mào)投資，在農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域給予多方“援助”，以擴大雙方利益連接面，減少這些國家與臺灣“斷交”意愿。但無論蔡英文當(dāng)局如何使出渾身解數(shù)，“邦交國”數(shù)量日漸下滑已經(jīng)成為不可逆的一種發(fā)展態(tài)勢。目前臺灣僅剩下20個所謂“邦交國”，其中大部分國家早已對臺“離心離德”，臺灣整個對外情勢也已經(jīng)岌岌可危。

二、對美關(guān)系僅獲得美國“象征性安撫”

蔡英文上臺后，完全放棄馬英九時期“親美友日和陸”政策，轉(zhuǎn)而尋求“親美媚日抗中”，意圖制造“狐假虎威”效果，站在美國后面來對抗中國大陸，因而強化對美關(guān)系就成為蔡英文當(dāng)局對外政策的重中之重。2017年蔡英文當(dāng)局繼續(xù)提升對美關(guān)系，通過聲稱愿意融入美國主導(dǎo)的“印度太平洋戰(zhàn)略”、強化對美投資等方式，來博取特朗普政府好感。但整體觀察，蔡英文當(dāng)局對美關(guān)系基本上屬于“剃頭挑子一頭熱”，完全是臺灣當(dāng)局對美貼靠，而美國的回報多是“口惠而實不至”。

政治上，蔡英文被特朗普無情“打臉”。特朗普勝選后，蔡英文利用特朗普對于臺灣問題敏感性所知有限的特點，主動與特朗普通話，被島內(nèi)媒體自詡為1979年臺美“斷交”以來取得的“最大突破”。2017年蔡英文又想故伎重施，在接受外媒采訪時，故意聲稱將來有可能會與特朗普進行二次通話。但消息傳出后，特朗普第一時間馬上回應(yīng)，隔空喊話表示無意與蔡英文進行二度通話。另外，蔡英文當(dāng)局始終念念不忘想邀請美國現(xiàn)任部長級官員訪臺，以此來展示臺美關(guān)系所取得的巨大成就，但最終卻無果而終，不了了之。

經(jīng)濟上，臺美貿(mào)易暨投資框架(TIFA)談判中斷?！百Q(mào)易暨投資框架”談判一直是臺灣推動對美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要平臺，因而歷屆臺灣當(dāng)局對此都高度重視。但由于2017年臺灣在美國豬肉、牛肉進口問題上一直不肯松口，再加上美國相關(guān)人士布局沒有到位，因而之前已經(jīng)連續(xù)舉行多年的談判罕見地出現(xiàn)中斷，臺灣妄想利用貿(mào)易暨投資框架強化與美國經(jīng)貿(mào)連接的圖謀自然也就沒有得逞。

沒有了貿(mào)易暨投資框架談判作為平臺，蔡英文當(dāng)局苦苦期待的臺美雙邊投資協(xié)定(BIA)就不可能有任何進展。更讓蔡英文當(dāng)局感到絕望的是，本來臺灣希望融入由美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)，由此參與亞太區(qū)域經(jīng)濟整合進程，更重要的當(dāng)然是融入美國所精心構(gòu)造的“反中經(jīng)貿(mào)體系”。但讓蔡英文始料未及的是，特朗普上臺后不久，一紙聲明就完全拋棄了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，這也讓蔡英文想利用美國來融入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定的夢想破碎。目前雖然日本領(lǐng)頭其他11個成員國發(fā)起成立全面且先進的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)，但前景如何，外界一直都持懷疑態(tài)度。至于臺灣能否參與進去，估計連蔡英文自己都心中打鼓。

軍事上，美國“友臺動作”象征意義大于實質(zhì)意義。6月，特朗普政府向臺灣發(fā)起總額為14.2億美元的首輪對臺軍售，其中包含“AGM-88高速反輻射導(dǎo)彈”“MK48重型魚雷”和“標(biāo)準(zhǔn)二型導(dǎo)彈”等多項具有進攻性能的武器。12月初，特朗普簽署“2018財年國防授權(quán)法案”，其中規(guī)定未來美國將考慮邀請臺灣參與“紅旗軍演”，并將考慮美臺軍艦互泊等議題的可行性。特朗普政府在其發(fā)布的首份“美國國家安全戰(zhàn)略報告”中，在印太戰(zhàn)略(Indo-Pacific)軍事章節(jié)中，明確表示將兌現(xiàn)“與臺灣關(guān)系法”中美國對臺灣的相關(guān)承諾，向臺灣提供防御性武器，以增強臺灣反遏制能力。

對于美國的頻頻舉動，蔡英文當(dāng)局當(dāng)然高度欣喜，宣稱這象征著臺美關(guān)系“再上層樓”。但整體評估來看，美國對于臺灣的這些動作，實質(zhì)意義有限。以軍售為例，特朗普政府的對臺軍售，其具體內(nèi)容和金額是在奧巴馬時期都已經(jīng)確定好的，特朗普不過是照表操課、因循舊例而已，很難說是體現(xiàn)了特朗普政府的意志。再以“國防授權(quán)法案”為例，特朗普在簽署這一法案的當(dāng)日，就對其中的涉臺內(nèi)容等章節(jié)緊急做出一個排除性聲明，聲稱對于這些條款未來是否會執(zhí)行，將持保留態(tài)度。

特朗普的表態(tài)，無疑是向外界發(fā)出明確信號，那就是在臺灣問題上，美國政府不會接受國會“親臺勢力”的壓力，不會隨蔡英文當(dāng)局而起舞。事實上，美國之所以現(xiàn)在有部分勢力偶爾向臺灣示好，其根本目的并非“真的要為臺灣好”，而只是想把臺灣作為一個棋子，通過炒作臺灣議題來博取更多籌碼而已。蔡英文當(dāng)局若甘當(dāng)美國“以臺制華”的馬前卒，終將被歷史的車輪無情碾壓。

三、臺日實質(zhì)關(guān)系提升難掩背后矛盾重重

2017年蔡英文繼續(xù)奉行媚日政策，通過高層人員往來、經(jīng)貿(mào)互動等多種方式，全力推動臺日實質(zhì)關(guān)系穩(wěn)步提升。

一是政治互信明顯增強。2017年1月1日，日本將對臺窗口“日本公益財團法人交流協(xié)會”更名為“日本臺灣交流協(xié)會”，島內(nèi)媒體稱這是日臺“斷交”后的“最大突破”。5月17日，臺灣也相應(yīng)將對日窗口“亞東關(guān)系協(xié)會”更名為“臺灣日本關(guān)系協(xié)會”?！叭毡九_灣交流協(xié)會”代表沼田干夫稱，雙方更名有助于日臺“團結(jié)一心”，“建立起世界少見的友情”。此外，蔡英文當(dāng)局還積極謀劃將“臺北駐日經(jīng)濟文化代表處”更名為“臺灣駐日經(jīng)濟文化代表處”，以進一步凸顯臺灣的“政治實體地位”。3月，日本總務(wù)副大臣赤間二郎參加在臺北市舉辦的“多彩日本”活動開幕式并發(fā)表演講，這是1972年臺日“斷交”以來日本赴臺的最高層級現(xiàn)任官員。

二是雙方機制化建設(shè)進一步完善。2017年臺日機制化合作態(tài)勢進一步增強，雙方簽署4項合作協(xié)議，其中9月以換文方式簽署“臺日核能和平利用之核能與輻射安全管制合作備忘錄”，11月在日本簽署“臺日關(guān)務(wù)合作及互助協(xié)定”和“臺日文化交流合作了解備忘錄”。12月，臺日召開第二屆“海洋事務(wù)合作對話會議”，雙方共同簽署《海難搜索救助合作備忘錄》，未來臺灣“海巡署”與日本海上保安廳將在海上救援、共同打擊犯罪等領(lǐng)域展開合作。第三屆“海洋事務(wù)合作對話會議”規(guī)劃于2018年在日本東京舉行。此外，12月，日本眾議員鈴木馨佑透露，日本首相安倍晉三的胞弟、眾議員岸信夫領(lǐng)導(dǎo)的友臺組織正在討論日本版“與臺灣關(guān)系法”，將會觸及日臺間的官方交流，草案完成后將會提交自民黨黨內(nèi)討論，預(yù)期未來兩三年內(nèi)可能會有實質(zhì)性進展。蔡英文對此表示“樂觀其成”，民進黨“英系”民意代表羅致政也呼吁臺日關(guān)系發(fā)展應(yīng)有法制架構(gòu)。日臺屢屢炒作日本版“與臺灣關(guān)系法”，將使得日臺關(guān)系“法律化”“制度化”的趨勢更為“公開化”。

三是經(jīng)貿(mào)社會交往加強。日本是臺灣第三大貿(mào)易伙伴及外資與技術(shù)主要來源地之一，而臺灣是日本第四大貿(mào)易伙伴，雙方2016年貿(mào)易總額602億美元，2017年繼續(xù)保持增長態(tài)勢，1—10月臺日貿(mào)易總額518億美元，較2016年同期增長3.97%。11月，臺日在東京舉行“第42屆臺日經(jīng)濟貿(mào)易會議”，意圖推進雙方在經(jīng)濟、貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、關(guān)稅等各個重要領(lǐng)域的全面合作。此外，美國退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定后，日本發(fā)起成立全面且先進的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，意欲進一步強化日本在亞太區(qū)域經(jīng)濟整合進程中的主導(dǎo)地位。臺灣當(dāng)局對此表示，將全力爭取參與全面且先進的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定下一輪談判。日本官房長官菅義偉表示，“對臺灣表示歡迎，并將為臺灣提供必要信息”。

臺日關(guān)系雖然取得了一些“成就”，但毋庸諱言，雙方關(guān)系中的一些“地雷”和“暗礁”依然存在，潛在的隱患并未消除，雙方在釣魚島、沖之鳥礁、慰安婦等敏感議題上，蔡英文當(dāng)局雖然故意回避，但這只是一種鴕鳥心態(tài)，根本無助于問題的解決。特別是在日本受核輻射污染地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品出口問題上，日本已經(jīng)對蔡英文相當(dāng)不滿，如果蔡英文當(dāng)局繼續(xù)久拖不決，日本估計在2018年會對蔡英文“施以顏色”。但如果蔡英文迫于日本壓力，開放“核災(zāi)食品”進口，則勢必會引發(fā)民眾反彈，并直接連累民進黨2018年縣市長選舉。所以對于蔡英文而言，究竟是要繼續(xù)媚日，還是要討好島內(nèi)民眾，將成為她2018年的一個兩難選擇。

四、“新南向”變成了“新難向”

蔡英文視2017年為“新南向政策”“行動年”，蔡英文當(dāng)局緊緊圍繞經(jīng)貿(mào)合作、人才交流、資源共享、區(qū)域連接等四大面向，專門投入財政預(yù)算72億元新臺幣，全力強化與“新南向”對象國的實質(zhì)關(guān)系，并取得一定“進展”。

一是與“新南向”對象國建立機制化關(guān)系。蔡英文上臺后，臺灣與“新南向”國家共簽署涉及農(nóng)業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)等八項協(xié)議，近期還與菲律賓達成“臺菲投資保障協(xié)議”“臺菲保險業(yè)監(jiān)理合作備忘錄”等七項協(xié)議，涉及金融監(jiān)管、工藝、工業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)相互認(rèn)證、能源、工程及商會等多個領(lǐng)域。除“新南向辦公室”之外，經(jīng)濟部門還專門與“工業(yè)總會”合作成立“亞太產(chǎn)業(yè)合作推動委員會”，分別針對印度、印度尼西亞、馬來西亞、越南、菲律賓和泰國設(shè)立6個工作組，專門為臺商赴這些國家投資提供政策咨詢和相關(guān)服務(wù)。

二是雙方經(jīng)貿(mào)往來進一步密切。2017年1—10月，臺灣與“新南向”18個對象國貿(mào)易總額較2016年同期增長17.14%，其中與印度貿(mào)易額增長28.89%，與馬來西亞增長23.94%，與澳大利亞增長 30.72%，與文萊增長56.52%，均遠高于同一時期臺灣與其他國家和地區(qū)的貿(mào)易成長率。未來臺灣與這些國家的貿(mào)易額或?qū)⑦M一步增長，根據(jù)臺灣“工業(yè)總會”民調(diào)顯示，80%以上的臺商對“新南向”布局都有高度興趣，最為看重的3個國家分別為越南、印度尼西亞與泰國。

三是雙方人員往來進一步頻密。為進一步吸引“新南向”對象國民眾到臺灣旅游，蔡英文當(dāng)局密集推出免簽、設(shè)立服務(wù)據(jù)點等多項舉措，目前臺灣已經(jīng)對馬來西亞、新加坡、文萊、泰國等國實行30天免簽，對菲律賓實行14天免簽，對新西蘭、澳大利亞等國實行90天免簽，并對印度、越南、印度尼西亞、緬甸、柬埔寨和老撾等國放開多次入境簽。另外，蔡英文當(dāng)局已經(jīng)與越南簽署“觀光合作協(xié)定”，并準(zhǔn)備將此模式推廣至其他“新南向”國家。臺灣“觀光局”還在馬來西亞、新加坡和泰國設(shè)立觀光服務(wù)點。2017年1—8月，“新南向”國家民眾赴臺游人數(shù)超過139萬人次，較2016年同期大幅增長36.04%。其中越南赴臺游人數(shù)1—10月為31.5901萬人，較2016年同期的15.336萬人，增長幅度高達107.98%。另外，菲律賓和泰國赴臺游人數(shù)也都已經(jīng)超過22萬，增長幅度分別為68.63%和59.28%。

不過從整體看，蔡英文當(dāng)局“新南向政策”所取得這些“成績”是在全球經(jīng)濟回暖的背景下完成的，或者說是經(jīng)濟自身發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)，而不是“新南向政策”產(chǎn)生了多大效果。事實上，東南亞、南亞等國對于臺灣當(dāng)局的“新南向政策”大多興趣有限，相較臺灣而言，他們更愿意強化與中國大陸的關(guān)系，因為中國大陸才是世界經(jīng)濟發(fā)展主要引擎之一，對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過30%以上。若是因為顧及所謂“新南向政策”而傷及與中國大陸的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，顯然得不償失。另外，蔡英文當(dāng)局在推進“新南向政策”時，還妄想達到“以經(jīng)促政”的目的，通過強化與其他國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來帶動與這些國家實質(zhì)關(guān)系的提升，這無疑是在觸及國際社會的“一個中國”原則紅線，因而也引發(fā)了很多國家的警覺和反感。

也正是由于這種原因，宋楚瑜代表臺灣出席亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)峰會時，才對臺灣當(dāng)局的“新南向政策”只字不提，因為他知道，所謂“新南向”對于其他國家而言，吸引力微不足道，不值一提。另外，更讓蔡英文感到難堪的是，2016年上臺后不久就大張旗鼓設(shè)立的“新南向辦公室”，一年多后就“壽終正寢”，2017年年底宣布裁撤。離開了制度化保障，再加上東南亞、南亞等國也不“買賬”，“新南向政策”還能走多遠，前景并不明朗。

2017年臺灣對外關(guān)系困境明顯加深，除了“邦交國”、臺美、臺日和“新南向”之外，在臺灣參與國際組織議題上也有鮮明體現(xiàn)。之前臺灣曾經(jīng)連續(xù)8年參加世界衛(wèi)生大會(WHA)，如今不得其門而入，被排除在會場之外。臺灣參與第23屆聯(lián)合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)締約方大會的規(guī)模也被顯著壓縮，只能以民間的非政府組織名義參與，而且無法進入主會場，只能在一些分會場區(qū)域活動。此外，臺灣一些非“邦交國”也主動降低了與臺灣關(guān)系的層級。例如，尼日利亞要求臺灣機構(gòu)削權(quán)減人、摘牌更名、遷出首都阿布賈，并禁止政府官員同臺灣發(fā)生任何官方往來。阿聯(lián)酋、約旦、厄瓜多爾和巴林等國也要求臺灣機構(gòu)更名，將“中華民國”或“臺灣”等字樣改為“臺北”。斐濟則直接徹底裁撤駐臺機構(gòu)，“不留一人一物”。這些國家與臺灣經(jīng)貿(mào)往來、人員交流等頗為密切，此番動作又極具政治象征意義，對蔡英文當(dāng)局構(gòu)成強力沖擊。展望2018年，如果蔡英文當(dāng)局繼續(xù)拒不接受體現(xiàn)“一中原則”的“九二共識”，臺灣對外關(guān)系只會更加被邊緣化。未來蔡英文當(dāng)局若想擺脫對外關(guān)系困境，唯一的化解之道就是早日接受“九二共識”，舍此別無他途。