南岳 郭鵬 李侃

（1、2、3西安鐵路局計(jì)劃統(tǒng)計(jì)處　工程師、高級(jí)工程師、工程師，陜西 西安710054）

近十年來(lái)，陜西省鐵路建設(shè)保持了快速發(fā)展的良好勢(shì)頭，取得了顯著成效，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供了有力支撐?！笆濉逼陂g，全省鐵路建設(shè)累計(jì)完成投資約1 200億元，營(yíng)業(yè)里程達(dá)到 4 900 km，位次從“十一五”末的全國(guó)第10升至全國(guó)第8，具備年客運(yùn)發(fā)送量8 000萬(wàn)人次、貨物運(yùn)輸5億t能力[1]，西安樞紐格局基本形成，實(shí)現(xiàn)了與京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角的高鐵快速連通。

“十三五”期間國(guó)家將全面加快“一帶一路”等“三大戰(zhàn)略”實(shí)施，并與西部大開(kāi)發(fā)等“四大板塊”形成戰(zhàn)略組合。“十三五”期間陜西省確定了“關(guān)中通城際、市市通高鐵、快速通全國(guó)”的目標(biāo)，“米”字型高鐵網(wǎng)及城際鐵路將全面開(kāi)工建設(shè)[2]。根據(jù)國(guó)家鐵路建設(shè)改革方向，新一輪鐵路建設(shè)正從省總（省:省政府；總：中國(guó)鐵路總公司）合作機(jī)制轉(zhuǎn)向省市合作機(jī)制[3]，創(chuàng)新交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，做強(qiáng)做大省級(jí)投融資平臺(tái)、拓展省級(jí)投融資渠道，是順利推進(jìn)陜西省“十三五”鐵路規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。

1　鐵路投融資新政策

《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》、國(guó)家發(fā)展改革委等五部委《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》等文件確定，建立鐵路項(xiàng)目分類投資建設(shè)機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資鐵路渠道，下放規(guī)劃及項(xiàng)目審批權(quán)限；建立鐵路公益性服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，開(kāi)放城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)；參與鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)和其他經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，提高社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的積極性；除干線鐵路及延伸線外，區(qū)域鐵路將改由地方政府主導(dǎo)融資、建設(shè)及管理[4]。

文件明確指出，各省在區(qū)域性鐵路投資運(yùn)營(yíng)上將發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)作用，為解決地方鐵路建設(shè)投融資問(wèn)題指明了方向[5]。

2　陜西鐵路建設(shè)資金需求預(yù)測(cè)

2.1　“十三五”陜西省鐵路建設(shè)規(guī)模

“十三五”是全國(guó)“八縱八橫”高鐵加快成網(wǎng)建設(shè)的重要時(shí)期，2017年陜西省續(xù)建項(xiàng)目8個(gè)、新建項(xiàng)目14個(gè)，建設(shè)規(guī)模約3 500 km，計(jì)劃投資超過(guò)2 000億元。到2020年全省鐵路營(yíng)業(yè)總里程將達(dá)到6 500 km，幾乎翻倍再建一個(gè)全省鐵路網(wǎng)[2]。

2.2　陜西省地方配套資金需求

“十三五”期間陜西省主要開(kāi)工3條高鐵：西安—延安—榆林高鐵（總投資約900億元）、西安—安康—重慶高鐵 （總投資約340億元）、西安—商洛—十堰高鐵（總投資約380億元）。按50%計(jì)算，資本金共需810億元；如果按陜西省分別承擔(dān)3個(gè)項(xiàng)目資本金的40%、40%、80%計(jì)算，共需地方配套資金412億元。此外，再考慮在建的陽(yáng)安二線、西安站改、銀西鐵路等項(xiàng)目，測(cè)算陜西省“十三五”期間需地方配套資金約500億～600億元，解決好融資問(wèn)題將是項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

2.3　資金籌措面臨困境

在此前的鐵路建設(shè)過(guò)程中，陜西省的配套資金籌措一直由陜西煤業(yè)化工集團(tuán)下屬的 “陜西鐵路投資有限公司”負(fù)擔(dān)，征地拆遷由省國(guó)土資源廳統(tǒng)征方式進(jìn)行，在一定時(shí)期內(nèi)取得了顯著的成果。近年來(lái)，由于煤炭行業(yè)遇到困難導(dǎo)致陜鐵投資金困難，為此，應(yīng)當(dāng)盡快破解當(dāng)前資金難題，整合現(xiàn)有鐵路投融資主體，按照“政府主導(dǎo)，省市聯(lián)動(dòng)，多元籌資，企業(yè)運(yùn)作”的思路，借助鐵路改革與金融創(chuàng)新的有效結(jié)合，探索陜西省鐵路投融資的新路徑、新模式。

3　陜西省鐵路投融資平臺(tái)構(gòu)建設(shè)想

3.1　組建陜西省鐵路集團(tuán)公司

陜鐵投集團(tuán)此前是省總合資鐵路的省級(jí)出資人代表，2004年至2011年期間參與省總共建項(xiàng)目20個(gè)，以政府性資金為主投入省級(jí)配套資金約107億元。2011年10月，陜鐵投集團(tuán)改制劃歸陜煤化集團(tuán)后，以陜煤化集團(tuán)為主目前已累計(jì)出資約100億元，有力保障了“十二五”期間陜西省的鐵路建設(shè)需要。

考慮到陜煤化集團(tuán)目前行業(yè)發(fā)展整體低迷，在銀監(jiān)系統(tǒng)處于“限制放款級(jí)別”的實(shí)際情況，加之鐵路管理體制改革后，陜西省交通運(yùn)輸廳承擔(dān)了鐵路行業(yè)發(fā)展的行政管理職能，為此，建議調(diào)整陜西省鐵路投融資以及建設(shè)管理體制，將陜鐵投集團(tuán)與陜西城際鐵路公司整合，整建制從陜煤化集團(tuán)中分離出來(lái)，將后續(xù)中央、省財(cái)政補(bǔ)助資金注入到新公司，將其改制為省國(guó)資委監(jiān)管、省交通運(yùn)輸廳行政管理的省屬國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)。組建陜西省鐵路集團(tuán)公司，主要承擔(dān)3項(xiàng)職責(zé)：一是作為省政府的鐵路出資人代表，籌措鐵路建設(shè)資金，滿足骨干鐵路配套需要；二是負(fù)責(zé)全省城際鐵路、地方能源專支線建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理；三是負(fù)責(zé)鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，鐵路及物流站場(chǎng)等運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。

3.2　以陜西省鐵路集團(tuán)公司為主設(shè)立鐵路發(fā)展基金

2014年6月國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立“鐵路發(fā)展基金”，每年鐵路建設(shè)基金400億元、車購(gòu)稅150億元、中央預(yù)算資金200億元，共計(jì)750億元的公共資金作為引導(dǎo)資金，計(jì)劃撬動(dòng)2至3倍的社會(huì)資本，形成每年2 000億元至3 000億元的規(guī)模，這是一種最便捷和最現(xiàn)實(shí)的融資途徑。

陜西省也可以借鑒國(guó)家的這種融資模式，通過(guò)“政府引導(dǎo)、多元分擔(dān)、市場(chǎng)運(yùn)作”設(shè)立鐵路基金解決陜西省融資困局。基金應(yīng)具備以下功能，一是政府性引導(dǎo)資金必不可少；二是由省市共同出資，必要時(shí)指定由省屬國(guó)有企業(yè)出資；三是產(chǎn)生的利息（固定回報(bào)）由融資主體承擔(dān)。建議以陜西省鐵路集團(tuán)公司為主設(shè)立鐵路發(fā)展基金。

3.3　鐵路發(fā)展基金來(lái)源

按照前面測(cè)算的資金需求規(guī)模為400億元，基金來(lái)源中省級(jí)財(cái)政可以出資30億元，各市財(cái)政出資10億元，陜煤集團(tuán)或其他重點(diǎn)省屬國(guó)企出資30億元，以私募或公募形式向社會(huì)募集200億～300億元，總規(guī)模達(dá)到300億～400億元，基本可以滿足“十三五”期間陜西鐵路建設(shè)配套資金需求。

4　政策支撐及可持續(xù)發(fā)展

4.1　資產(chǎn)投入

由陜西省國(guó)土資源廳以劃撥方式給新成立的省鐵路集團(tuán)配置優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源探礦權(quán)，僅用于融資抵押，抵押期不得開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓、利用；鐵路沿線人民政府以依法出讓方式給省鐵路集團(tuán)配置土地資產(chǎn)，用于增強(qiáng)企業(yè)的融資能力[6]；省金融辦指導(dǎo)省鐵路集團(tuán)加強(qiáng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作，擴(kuò)大信貸融資，發(fā)行專項(xiàng)基金，拓寬融資渠道。

4.2　還本問(wèn)題

通過(guò)政府性引導(dǎo)資金的自平衡循環(huán)來(lái)解決，即安排政府性引導(dǎo)資金200億元，按照1:1比例，以固定回報(bào)方式引入社會(huì)資金200億元；基金存續(xù)期10年，分5年期操作，每年期按5+1考慮，即第1年引入40億社會(huì)資金第6年還本；……；第5年引入40億社會(huì)資金第10年還本。

4.3　還息問(wèn)題

10年存續(xù)期內(nèi)將產(chǎn)生（即支付社會(huì)資金的固定回報(bào)，按6%測(cè)算）利息60億元，其中分年度為2.4億、4.8 億、7.2 億、9.6 億、12 億、9.6 億、7.2 億、4.8億、2.4億元逐年變動(dòng)，需由陜西省鐵路集團(tuán)公司為主負(fù)責(zé)償還。

4.4　信用擔(dān)保

陜西省鐵路集團(tuán)公司成立初期，可能存在初期資產(chǎn)盤子小、自身存在大量債務(wù)、短期內(nèi)還息來(lái)源無(wú)法保證等問(wèn)題。200億元社會(huì)資本進(jìn)入額度不是問(wèn)題，核心是融資主體的資信證明，可以由省政府協(xié)調(diào)相關(guān)國(guó)有企業(yè)為其提供增信證明，以及省財(cái)政出具還息兜底等材料。

[1]陜西省人民政府辦公廳.關(guān)于加快構(gòu)建全省綜合交通運(yùn)輸體系的意見(jiàn)（陜政辦發(fā)〔2016〕85號(hào)）[Z].西安：陜西省人民政府辦公廳，2016

[2]陜西省發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于印發(fā)《陜西省“十三五”綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃》的通知（陜發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕1294號(hào)）[Z].西安：陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)，2016

[3]中國(guó)鐵路總公司.關(guān)于促進(jìn)鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（鐵總計(jì)統(tǒng)〔2017〕102 號(hào)）[Z].北京：中國(guó)鐵路總公司，2017

[4]國(guó)務(wù)院.關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2013〕33 號(hào)）[Z].北京：國(guó)務(wù)院，2013

[5]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173 號(hào)）[Z].北京：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2017

[6]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37 號(hào)）[Z].北京：國(guó)務(wù)院辦公廳，2014

[7]中國(guó)鐵路總公司.關(guān)于科學(xué)有序推進(jìn)高速鐵路建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（鐵總計(jì)統(tǒng)〔2017〕139 號(hào)）[Z].北京：中國(guó)鐵路總公司，2017