譚詩贊

(武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢430072)

“三農(nóng)”問題是中國現(xiàn)代化進程中的關鍵問題,一直備受黨和國家的關注。黨的十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的制定意味著“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”正式進入了政策執(zhí)行階段。

在政策的生命周期中,政策執(zhí)行環(huán)節(jié)居于重中之重的地位,“然而,它卻經(jīng)常被那些以為政策會自動實施的人所忽視。顯然,政策是不會自動實施的”[1]9。實踐中“上有政策,下有對策”的政策執(zhí)行偏差行為時?？梢?。新制度主義政治學提出的“制度-行動者”二維互動的解釋框架則對這一問題進行了較為合理地解答。新制度主義政治學認為政策執(zhí)行的“最終結果乃是各種群體、利益、觀念和制度結構相互作用的產(chǎn)物”[2],在“制度-行動者”的雙向互動下,在縣、鄉(xiāng)、村三級公共組織(縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府組織以及行政村一級的“村支兩委”)中常常出現(xiàn)政策執(zhí)行結果與政策目標發(fā)生偏差的現(xiàn)象。國內(nèi)學者更多地傾向于從“精英俘獲”的視角來解釋政策執(zhí)行中的阻滯和偏差現(xiàn)象?！熬⒎@”通常是指地方精英利用其自身所具有的機會優(yōu)勢,支配和破壞社區(qū)發(fā)展計劃和社區(qū)治理,扭曲和綁架了發(fā)展項目的實施目標進而影響地方社區(qū)發(fā)展項目的實施和效果[3]。在農(nóng)村扶貧領域,有論者指出“精英俘獲的出現(xiàn)是財政扶貧項目目標偏離的關鍵原因”[4]。當“精英俘獲”逐漸普遍化之后,鄉(xiāng)村社會中開始出現(xiàn)一種以上級公共資源為標的的“分利秩序”。賀雪峰最早于2003年提出“分利秩序”概念[5],其后更多的鄉(xiāng)村治理研究者關注到了后稅費時代中“資源下鄉(xiāng)”和“項目進村”日益普遍化之后鄉(xiāng)村社會中呈現(xiàn)的這一隱蔽的資源分配秩序。陳鋒指出,在國家資源源源不斷輸入農(nóng)村的背景下,分利秩序的形成容易誘致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化[6],而李祖佩更進一步地認為,在分利秩序的支配下,國家與農(nóng)民關系并沒有好轉,反而因為資源分配不公以及農(nóng)民需求無法得到有效滿足而弱化了政治合法性[7]285-290。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新戰(zhàn)略必將為破解“三農(nóng)問題”帶來新的機遇,但在鄉(xiāng)村社會對國家資源以項目制為載體不斷輸入的路徑依賴下,新戰(zhàn)略同時也面臨著分利秩序這一“舊秩序”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此,有效應對分利秩序的挑戰(zhàn)也就成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的一個關鍵所在。基于此,本文試圖分析分利秩序是如何在鄉(xiāng)村治理場域中生成的?分利秩序對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施帶來了哪些現(xiàn)實挑戰(zhàn)?在鄉(xiāng)村振興進程中,政策制定者和實踐者又該如何有效地應對這些挑戰(zhàn)?

1 鄉(xiāng)村治理場域中的分利秩序

依據(jù)新制度主義政治學中“制度-行動者”互動的分析框架,鄉(xiāng)村治理實際上是布迪厄意義上的由不同治理主體根據(jù)特定邏輯所建構的“場域”。分利秩序其實是鄉(xiāng)村治理場域中的一種非正常的資源分配規(guī)則,它以“權力”為分配中介,具有廣泛性、隱蔽性和自我穩(wěn)固性的特征,容易導致公共資源的“私人化”[8]。分利秩序實際上反映了基層治理主體在后稅費時代中所形成的一種隱蔽的非正式治理秩序。

1.1 分利秩序的現(xiàn)實表征

分利秩序主要發(fā)生在“項目下鄉(xiāng)”的過程中,依據(jù)“項目”的推動層級以及數(shù)額的大小,鄉(xiāng)村治理場域中分利秩序實際上可以分為兩個層級。

第一層級的分利秩序主要存在于基層政府的“條條”(即政府直屬的各種職能部門)與“塊塊”(主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道)之間。其主體主要包括涉農(nóng)的“條條”“塊塊”中的行政官員(少數(shù)時候也包括一些項目“落戶地”的村干部)。在“項目制”實施以前,基層政府的“條條”和“塊塊”之間一般較少發(fā)生圍繞上級資源的利益往來。在“項目進村”的背景下,圍繞上級財政資源的“下鄉(xiāng)”和“進村”,基層政府的“條條”和“塊塊”之間極容易在“對抗”與“合作”中通過非制度化的關聯(lián)形成共同謀利的現(xiàn)象[9]。

在后稅費時代,“項目財政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級財政收入的主要來源[10]。基層政府“條塊”之間的分利秩序實際是由“項目下鄉(xiāng)”中的一系列的行為所組成,具體包括“項目申請中的共同包裝”“項目建設中的共同擺平”和“項目考評中的共同應付”,這種行為背后潛藏著“條條”與“塊塊”內(nèi)在的“分利邏輯”[11]。這里的“利益”不只是現(xiàn)實的經(jīng)濟利益,在基層干部的利益函數(shù)中除了經(jīng)濟利益還有政治穩(wěn)定、治理方便等政治利益因素。在“理性逐利人”的驅動下,“條條”部門官員所追逐的主要是現(xiàn)實的財經(jīng)利益;而“塊塊”官員所追求的主要是預期的政治利益,他們希望將這些項目轉換為政治晉升的“信號”和“籌碼”,以此獲得更高層級的職位[12]78?！皸l”“塊”間的“分利”行為及其所形成的分利秩序主要針對的是大型涉農(nóng)項目如各種水利建設項目、公路建設項目,其財政資金規(guī)模較高,上級監(jiān)管力度也較大,相應的這種分利秩序也更隱蔽。

第二層級的分利秩序主要存在于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村(居)之間。其主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政官員和村一級的干部,近年來這一分利秩序的主體還囊括了一些沒有體制內(nèi)身份的“新代理人”。在項目制日益普遍的當代鄉(xiāng)村治理場域中,村治主體的謀利沖動與村莊社會的項目訴求相互交織,村莊中交際能力強、關系網(wǎng)絡廣且關系重心和利益空間在村莊之外的“能人”更容易憑借村治的舞臺,成為村莊中的“新代理人”[13]。為了拉攏這些“能人”及其背后所掌握的“項目資源”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往會通過在選舉中的“介入”來扶持這些“能人”參與競選,候選人通過自身在體制內(nèi)的庇護關系獲得各種公共物品供給項目,給其所在村社的農(nóng)民帶來了利益,這也有助于他們的順利當選。同時為了回報“派系”的支持和換取其他村莊精英的“合作”,當選者也會通過“精英俘獲”的方式來壟斷上級財政支農(nóng)項目和資金的利益分配秩序,使部分與當選村干部合作的村莊“在野”精英也能從中“分一杯羹”。因而,在項目資源由行政權力主導的前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和村莊精英可以借助“精英俘獲”的方式獲取本不屬于其自身的公共資源或利益[3]。

相較而言,“條”“塊”之間圍繞大型項目的分利秩序行為更為隱蔽、精巧,其涉及的分利主體更少,主要是“條”和“塊”的主要領導干部;而鄉(xiāng)、村兩級之間圍繞小型項目的分利秩序行為則呈現(xiàn)出近乎顯性的特征,其涉及的分利主體眾多,除了鄉(xiāng)、村兩級的干部之外,還包括其他類型的村莊精英,甚至還包括一些“釘子戶”和鄉(xiāng)村“混混”。

1.2 分利秩序的生成動因

新制度主義政治學重新強調政治變遷中國家、政府和其他組織之于人的行為的影響,但其更關注的是制度的“關系特征”,也即是既定的制度結構如何影響政治行為的互動[14]。鄉(xiāng)村治理場域中分利秩序的生成實際上是制度和行動者雙邊互動的結果,而在制度維度上除了正式制度(“明規(guī)則”)還包括那些不成文的非正式制度(“潛規(guī)則”)。

首先,分利秩序的生成與正式制度中的“項目治國”[15]有著直接的關聯(lián)?！绊椖恐螄逼鋵嵤亲鳛檎{和我國地方政府特別是基層政府中形成的財權與事權不匹配格局的產(chǎn)物而出現(xiàn)的。一方面,隨著1994年的“分稅制”改革推行之后,中央與地方之間在財權方面形成了一種“央強-地弱”的格局;另一方面,隨著行政分權改革,“事權”(實際是支出責任)開始大量下放,“屬地管理”和“行政發(fā)包”成為我國的管理特色,地方政府在自主性增強的同時,其對轄區(qū)的公共支出責任也隨之增強[16]。地方政府本級財稅收入和事權支出之間存在的收支差額的平衡,嚴重依賴于中央對地方的轉移支付,而這種轉移支付通常是以“項目制”的形式來運作的。取消農(nóng)業(yè)稅以后,多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村兩級公共組織的財政結構開始從過去“向下要”的“三提五統(tǒng)”轉變成為當前“向上要”的“爭資跑項”。因而“爭資跑項”成為當前基層組織的中心工作,“大跑大項目大發(fā)展,小跑小項目小發(fā)展,不跑沒項目沒發(fā)展”已經(jīng)成為基層政府的共識[8]。這就進一步刺激了縣、鄉(xiāng)、村三級對“項目”的需求。由此為國家資源輸入中分利秩序的形成提供了制度背景。此外,在政策執(zhí)行效果評估中,縣、鄉(xiāng)兩級基層政府實際是涉農(nóng)政策的主要執(zhí)行者,但其政策執(zhí)行的考評主要由市級及其更上級政府來負責。由于層級傳遞對信息的“過濾”效應以及基層政府的信息控制策略,上級政府在政策考評中面臨著“信息不對稱”的困局,這一制度漏洞也為分利秩序的生成提供了一定的空間。

其次,在資源稀缺的社會約束下,任何組織或個體實際上都具有“理性逐利人”的特性,這構成了分利秩序生成的能動因素。從自下而上的視角而言,地方政府的執(zhí)行選擇是政治壓力和自我利益共同驅使的結果,其在執(zhí)行時的偏差行為主要取決于對政策任務的重要性認知和政策收益認知[17]?；鶎痈刹吭谡邎?zhí)行中既有“共同利益”同時也存在“分殊利益”。在壓力型體制下,基層干部的“共同利益”體現(xiàn)在對來自更上一級政策執(zhí)行效力檢查、考評中的責任規(guī)避以及共同為其本級政府謀取更多的上級財政資源輸入的“地方利益”;而其“分殊利益”則體現(xiàn)在不同層級(縣、鄉(xiāng)、村)、不同位置(“條”或“塊”)的基層干部所謀取的主要利益是不同的,就基層干部的視角而言,“利益”實際是一個內(nèi)涵較為廣泛的概念,它不僅包括經(jīng)濟人所追逐的經(jīng)濟利益,而且包括政治利益、文化利益等其他各方面的利益[11]59。即使是在壓力型體制之下,基層政府在政策執(zhí)行鏈條中依然存在“選擇性政策執(zhí)行”的行為。因而縣、鄉(xiāng)、村三級組織在掌握信息優(yōu)勢的前提下,會基于利益導向根據(jù)政策類型選擇積極執(zhí)行或消極“應付”,甚或是“安全地忽視”[18]。

鄉(xiāng)村治理的行動者實際上會通過非正式制度的介入來實現(xiàn)“制度-行動者”之間的互動。新制度主義論者認為,個體的理性決策不僅是制度背景的產(chǎn)物,而且是一個“更大偏好框架的產(chǎn)物”[2]。這一“偏好框架”實際是指正式制度所處社會的文化習俗所表征的非正式制度。在中國,人情與面子實際上是中國社會運行中的“潛規(guī)則”的理論基礎和思想淵源[19]38-39?？h、鄉(xiāng)、村三級公共組織之間的領導干部之間以血緣、地緣、業(yè)緣、趣緣建構出各種社會關系網(wǎng)絡,這種社會關系網(wǎng)絡實際受到了“人情法則”的支配,它不僅用來規(guī)范社會交易,同時也是個體在結構性的社會環(huán)境下可以用來爭取可用性資源的一種社會機制[11]。

依托于“人情法則”所形成的“庇護關系網(wǎng)絡”為分利秩序的生成提供了現(xiàn)實的條件。庇護關系之所以形成,是因為庇護者和被庇護者雙方都能從中獲益。就被庇護者而言,其可以在資源分配中得到關照并規(guī)避仕途中的風險;對于庇護者而言,不僅是締結政治力量的需要,也可以使政治資源得以延續(xù)[20]。隨著鄉(xiāng)村治理資源日益依賴于各種“條線”部門的“項目”,為了在“僧多粥少”的“項目下鄉(xiāng)”競爭中獲得更多勝算,鄉(xiāng)、村兩級組織作為項目申請方,開始大量游說從本鄉(xiāng)本土走出的在體制內(nèi)擔任一定職位的“莊里公家人”,借助這些“公家人”的庇護關系來提升項目申請的成功率。分利秩序的生成實際上是縣、鄉(xiāng)、村三級公共組織的治理主體在“項目制”運作的背景下,通過庇護關系網(wǎng)絡嵌入上級資源輸入過程中所形成的一種隱蔽的公共資源分配秩序。

2 分利秩序對鄉(xiāng)村振興進程的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聚焦的是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”而不是以往單純的“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”,這將涉及到農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明的全方位建設。但新制度主義政治學派所提出的路徑依賴理論實際表明了,在國家對鄉(xiāng)村社會資源輸入的“項目制”不變的前提下,新戰(zhàn)略的實施必將遭遇到分利秩序這一“舊秩序”的挑戰(zhàn)。

2.1 分利秩序對鄉(xiāng)村振興中上級公共資源的侵蝕

后稅費時代,由于財力捉襟見肘,基層政府對上級財政轉移支付的依賴更加嚴重,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能在維系日常運轉的“吃飯財政”和給多少錢、辦多少事情的“打醬油財政”之間擺蕩。為此,中央政府在稅費改革的同時加大了國家資源對農(nóng)村的輸入,以項目制為載體的財政專項轉移支付成為中央部門自上而下貫徹特定政策意圖的一種技術治理方式而得到推廣。在短期內(nèi),鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施依然離不開各種各樣的“資源下鄉(xiāng)”和“項目進村”。改革開放以來,隨著市場化改革進程的不斷推進,當前中國農(nóng)村地區(qū)大致已經(jīng)分化為兩種主要的類型:一種是農(nóng)村人口流出、留在村莊的農(nóng)民仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū);另一種是農(nóng)村人口流入、村莊工業(yè)化程度很高、農(nóng)民主要收入來自二、三產(chǎn)業(yè)的東部沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村[21]。從韋伯的“理想類型”(ideal type)出發(fā),可以將前者稱之為“利益稀缺型村莊”,而把后者稱之為“利益密集型村莊”。鄉(xiāng)村振興的關鍵在于利益稀缺型村莊,這一類型村莊具有地理位置偏僻、經(jīng)濟欠發(fā)達、產(chǎn)業(yè)結構單一、集體資源匱乏、農(nóng)民工外流嚴重的特征?？梢灶A見,這一類村莊也將成為此一輪國家財政資源重點投放的地區(qū)。

“財政支農(nóng)”“項目下鄉(xiāng)”的用意在于實現(xiàn)共享發(fā)展,使發(fā)展成果惠及全體人民特別是那些欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民。但在以往國家資源自上而下的輸入過程中,鄉(xiāng)村治理秩序圍繞利益分配進行了重構,形成了一種以“權力”為主導、以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式、以“去目標化”為基本后果的分利秩序[22]?！皸l條”和“塊塊”的行政官員、村治主體可以利用其所擁有的庇護關系網(wǎng)絡和政策信息優(yōu)勢,他們可以通過精英俘獲的方式從“資源下鄉(xiāng)”“項目進村”中獲得隱蔽或公開的政治利益或經(jīng)濟利益;但普通村民由于無法參與到項目的決策、執(zhí)行和監(jiān)督之中,由此在農(nóng)村公共物品供給中不可避免地要承受“豆腐渣工程”和“半拉子工程”的苦果。

分利秩序影響了扶貧資源的分配,制約了鄉(xiāng)村社會的共享發(fā)展。因為經(jīng)濟的快速發(fā)展并不等于全部,還存在發(fā)展成果的使用和分配問題[23]188,農(nóng)民占據(jù)著中國貧困人口的絕大多數(shù),“共享發(fā)展”需要讓更多的資源向利益稀缺型農(nóng)村地區(qū)傾斜。然而通過體制內(nèi)“條條”和“塊塊”交織的庇護關系網(wǎng)絡的介入,資源輸入導致的“窮村越窮,富村越富”的村莊分化效果依然會進一步持續(xù),這將極大地影響農(nóng)村地區(qū)特別是那些貧困農(nóng)村的共享發(fā)展。實證研究也發(fā)現(xiàn),分利秩序有可能使國家投入農(nóng)村的大量公共資源都被各類精英壟斷,由此無法真正注入發(fā)展滯后的農(nóng)村地區(qū),無法真正到達貧困戶手中[24]。涉農(nóng)項目因庇護關系的介入導致的非均衡分配制約了貧困地區(qū)脫貧的步伐,短期內(nèi)必然會影響精準脫貧目標的實現(xiàn),而長期內(nèi)則會阻滯共享發(fā)展目標的實現(xiàn),增加實現(xiàn)共同富裕的難度。

2.2 分利秩序對鄉(xiāng)村振興中政治社會生態(tài)的破壞

在國家資源持續(xù)不斷輸入農(nóng)村的后稅費時代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在資源和權力繼續(xù)被上收的同時又不得不開始為項目進村“跑腿辦事”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權開始由“懸浮型政權”走向“協(xié)調型政權”[25]。而在行政村一級,那些具有“政緣關系網(wǎng)絡”優(yōu)勢的村莊“能人”更容易登上村治的政治舞臺。以“精英俘獲”的方式所形成的分利秩序對鄉(xiāng)村政治社會生態(tài)產(chǎn)生了巨大的破壞作用。

在國家資源源源不斷輸入農(nóng)村的背景下,“項目下鄉(xiāng)”所承載的財政資金實際上是常規(guī)的財政預算收支體系的“計劃外資金”,因而這些“計劃外資金”具有很大的不確定性,項目申請者往往需要利用各種體制內(nèi)的庇護關系才能爭取到。由于項目資金的“僧多粥少”,“當市、縣面對諸多條件相當?shù)拇迩f時,村干部與政府人員的非正式關系便成為影響市、縣選擇項目落戶地點的主要因素”,這種“非正式關系”的介入甚至重構了鄉(xiāng)村社會的治理秩序[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員一般都不是來自該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“莊里公家人”,他們往往只追求短期的政績而忽略農(nóng)民本身的長遠生計和生存風險[26]?；鶎庸賳T為了制造“政績”,就必須在“爭資跑項”過程中“策略性”地利用這些村莊能人的庇護關系,因而他們更愿意支持那些具有體制內(nèi)庇護關系的能人登上村治舞臺。這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層官員、村干部和那些“新代理人”們通過其所構建的利益關系網(wǎng)絡,在鄉(xiāng)、村兩級之間形成了圍繞各種項目資源的分利秩序。在項目下鄉(xiāng)過程中,基層民眾常常將涉農(nóng)項目背后的專項資金視為“上面”的撥款而缺少關注,同時也難以對項目資金的使用進行監(jiān)督。這樣在分利秩序驅動下的鄉(xiāng)村治理實際上不利于村民自治的有效實踐,使鄉(xiāng)村社會的公共治理淪為少數(shù)精英說了算的非正式治理。

同樣,以庇護關系為核心的分利秩序也無助于鄉(xiāng)村治理走向以普遍性契約為依據(jù)的現(xiàn)代法治。正如魏昂德解釋“新傳統(tǒng)主義”概念時所言,“現(xiàn)代”是指“獨立、契約和普遍主義”,“傳統(tǒng)”在這里意味著“依附、順從和特殊主義”[27]。分利秩序的一個重要特征就是非正式關系滲透在政治和經(jīng)濟領域的正式組織和科層體系之中[28]。庇護主義的行為邏輯是向人負責,而不是向規(guī)則負責,它聽從人的指示,而不是聽從規(guī)則的指示[20]。鄉(xiāng)村治理場域中的分利秩序使得改革開放以來的鄉(xiāng)村社會并沒有發(fā)展出與國家共享的現(xiàn)代治理原則與制度,相反,中國鄉(xiāng)村社會在現(xiàn)代轉型中出現(xiàn)了“保護主義政治”即公共權力私人化運用的社會現(xiàn)象[29]。

在財政支農(nóng)和項目下鄉(xiāng)的背景下,中央意圖通過國家整合,將資源盡可能地向鄉(xiāng)村配置并激活農(nóng)村內(nèi)在的動力[30]。然而,國家資源的輸入并沒有從根本上解決“三農(nóng)”問題,國家和農(nóng)民之間的關系并沒有好轉,而在資源不斷輸送的過程中,“以村干部為代表的體制性精英、以鄉(xiāng)村混混為代表的社會精英以及以私營業(yè)主為代表的經(jīng)濟精英形成利益聯(lián)盟”共同壟斷了國家源源不斷輸入農(nóng)村的公共資源[3]。圍繞上級財政資源的輸入,基層社會中形成了一個“食利階層”,其成員包括“權力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機會主義農(nóng)民等幾個行動主體”[6]。在上級資源不斷向農(nóng)村輸入的過程中,鄉(xiāng)村社會圍繞基層利益資源的分配形成了一個以基層權力為核心的“灰色利益鏈條”,而普通民眾被排除在這一“鏈條”之外,致使鄉(xiāng)村社會治理失序、權力失控的問題不斷顯現(xiàn),基層治理日益內(nèi)卷化[31]。

可以預見,在農(nóng)村財政資源“向上要”格局不變的前提下,在“理性逐利人”內(nèi)在驅動和以往分利秩序所形成的外部“激勵”不變的前提下,“食利階層”對維系分利秩序這一“舊秩序”仍具有強大的動力。如果放任分利秩序的蔓延和“食利階層”的坐大,將對營造鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需的政治社會生態(tài)形成巨大的阻力。

3 鄉(xiāng)村振興進程中的分利秩序治理

當前鄉(xiāng)村振興構成了中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的“新戰(zhàn)略”,而以往在國家資源下鄉(xiāng)過程中由“食利階層”所維系的分利秩序則成為阻滯“新戰(zhàn)略”順利實施的“舊秩序”。要順利落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化,迫切需要政策制定者和實踐者將分利秩序納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行的考慮范疇。具體可以通過自上而下和自下而上兩種路徑展開對這一“舊秩序”的治理。

3.1 自上而下的路徑:專項治理與制度建設

首先,要以專項治理破解鄉(xiāng)村場域的“分利秩序”?！霸诿鎸Ω刹筷犖橹幸呀?jīng)根深蒂固的陳疴陋習,專項整治具有明確的問題導向,并且能夠在短期內(nèi)集中力量、重新調配行動資源以求快速完成任務?！盵32]87就鄉(xiāng)村振興的場域而言,縣鄉(xiāng)兩級基層政府與村(居)委會三級公共組織則成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利實施的關鍵行動者,但在國家資源輸入農(nóng)村的過程中,一些地方的部分基層干部開始腐化,蛻化為“村霸”的“保護傘”,一些“村霸”通過其擁有的利益關系網(wǎng)絡開始“轉化”為“村官”“人大代表”“政協(xié)委員”?！按灏浴奔捌浔澈蟮摹氨Ｗo傘”通過庇護關系網(wǎng)絡所形成的分利秩序對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施危害巨大。

就現(xiàn)實而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要結合2018年1月中央發(fā)出的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》深入開展“掃黑除惡”行動,深挖黑惡勢力背后的“保護傘”。本次“掃黑除惡”與以往歷次的“打黑除惡”在字面上雖然只有“打”與“掃”一字之別,但這次的專項行動實際上是一次拔“根”行動,這個“根”就是黑惡勢力的“保護傘”,其實際指向的就是那些已經(jīng)腐敗的公權力。此次“掃黑除惡”顯然不只是單純地集中警力資源針對黑惡勢力進行“嚴打”,而是以專項治理為契機,把打擊黑惡勢力犯罪和反腐“拍蠅”結合起來,把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來。這對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施有著重要的保障作用。

其次,要加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的正式制度供給。短期的“運動式治理”對鄉(xiāng)村社會中的分利秩序和“食利階層”只能起到“治標”的效果,而要“治本”還需要通過制度建設營造一種常態(tài)化、程序性的鄉(xiāng)村公共治理形式。其一,要注重正式制度建設,破解分利秩序現(xiàn)象背后的制度困局。分利秩序的根源在于基層政府面臨的“權責不對等”格局在短期內(nèi)無法改變。地方官員面臨著推動治理任務繁雜和治理資源匱乏的矛盾,“條塊分割造成的矛盾或者國家不同政策法規(guī)之間的沖突等,基層政府又不具備解決這些矛盾的資源和權力”[33]。因此,落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,需要以制度建設化解基層治理中的“權責不對等”困局。一方面需要落實《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》,另一方面還需要在基本公共服務領域探索中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革。其二,要實行對非正式制度的“正式治理”。鄉(xiāng)村社會中的“人情法則”“庇護關系網(wǎng)絡”及其衍生的分利秩序已成為縣、鄉(xiāng)、村三級治理主體的行動慣性,解決政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象,就需要以全面從嚴治黨為契機,對基層社會的“酒桌文化”“認干親習俗”“送禮行為”進行懲戒。其三,要注重具體的機制建設?！熬屯恍再|的政策而言,在相同國家之間的宏觀結構下卻有不同的政治后果,其中關鍵在于中間層次的制度安排不同?！盵14]為了解決政策執(zhí)行中的“變通”和“阻滯”,就目前而言依然需要強化目標責任管理機制,通過層層傳導、層層加壓來推動層層落實。

從自上而下的視角出發(fā),推動鄉(xiāng)村振興需要將專項治理與制度建設縝密結合。通過專項治理形成懲治基層黑惡勢力和腐敗官員的高壓態(tài)勢,通過“制度替代”來破解“制度依賴”,以此為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施營造良好的政治社會生態(tài)。

3.2 自下而上的路徑:公民參與和社會建設

實際上單純自上而下地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,“選擇性政策執(zhí)行”仍然無法禁止?！盁o論新的法規(guī)在其制定者看來是多么的合理,政府行政機構都會發(fā)現(xiàn),要在短時期內(nèi)沖破和克服社會的傳統(tǒng)規(guī)則則是很困難的?！盵34]59實際上基層治理中的信息不對等困境與自下而上的基層民主缺失密切相關。鄉(xiāng)村振興除了需要自上而下的專項治理與制度建設外,還需要自下而上的公民參與和社會建設。

首先,推動鄉(xiāng)村治理從行政主導式治理走向公共參與式治理。讓制度真正運轉起來需要公眾的制度認同,而制度的認同實際上離不開制度實踐所產(chǎn)生的制度績效激勵。提升農(nóng)村特別是利益稀缺型農(nóng)村地區(qū)治理績效的一個可行辦法就是推動公民參與來優(yōu)化農(nóng)村公共物品的供給實效。其一,要以社會賦權為契機,理順農(nóng)村自治組織與農(nóng)民的關系,提升農(nóng)民的民主參與意識。作為鄉(xiāng)村振興的利益相關者,農(nóng)民的知情權、參與權、表決權、監(jiān)督權需要得到進一步的落實。在公共事務治理上,千百年來的制度慣性塑造了農(nóng)民在公共參與中的政治冷漠的心理積淀。因而需要在“村支兩委”民主選舉的基礎上,探索進一步加強村民(代表)會議、議事會、監(jiān)事會等基層民主機制建設,不斷培育農(nóng)民的開放、自主、自治和公共精神等現(xiàn)代公民文化要素。其二,在項目制實施背景下,要以公民參與為核心,深化、拓寬農(nóng)民有效參與公共事務治理的途徑。就當前而言,需要在推進基層協(xié)商民主的進程中完善公民在基層公共治理中的利益表達渠道,例如群眾座談會、村民論壇、“四會”制度(聽證會、協(xié)調會、評議會和旁聽會)、社區(qū)網(wǎng)絡論壇、民情溝通日等。同時還需要完善基層協(xié)商的議事程序,使公民有效地參與到基層協(xié)商民主進程之中。

其次,鄉(xiāng)村振興還需要在鄉(xiāng)村治理場域中大力開展社會建設。當前鄉(xiāng)村民主建設的一個困境就是原子化的個體無法有效應對“精英俘獲”過程中所形成的利益結盟,因此從自下而上的角度而言,鄉(xiāng)村的社會建設必不可少。其一,要推動鄉(xiāng)村治理中的社會資本培育。在鄉(xiāng)村振興的實踐中,除了強化基層黨組織的作用外,還需要釋放社會活力,讓農(nóng)民組織起來,因為去組織化的農(nóng)民在激烈競爭的市場上單打獨斗,也很難獲得成功[24]。只有積極培育和鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟合作社、社區(qū)自愿服務組織、慈善組織、文藝團體等各種各樣的社會組織在村社開展服務,才能彌補政府公共服務供給的缺口,滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需求。其二,需要吸取20世紀上半葉中國鄉(xiāng)村改造的經(jīng)驗,以內(nèi)外結合的方式來推進鄉(xiāng)村振興。梁漱溟和費孝通曾分別開啟了“由外而內(nèi)”和“由內(nèi)而外”的兩種鄉(xiāng)村改造路徑:前者試圖從文化改造著手,意圖通過建立新禮俗、鄉(xiāng)學和村學來教育民眾,以最終復興中國傳統(tǒng)文化;后者立足于經(jīng)濟建設這個中心,希望通過發(fā)展分散的鄉(xiāng)土工業(yè)來提高農(nóng)民的生活水準,以滿足農(nóng)民的切身利益[35]。這些經(jīng)驗在今天的鄉(xiāng)村振興進程中依然具有現(xiàn)實的借鑒意義。從中國的現(xiàn)實來看,鄉(xiāng)村振興必然要直面城鄉(xiāng)二元結構的存在,因此,開展鄉(xiāng)村社會建設還必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層綜合治理,建立健全“人、地、錢”掛鉤政策,完善城市基本公共服務對常住人口的完整覆蓋;同時在鄉(xiāng)村治理的主要場域中要堅持“新三農(nóng)”政策,即實施新農(nóng)政、建設新農(nóng)村、培育新農(nóng)民。

新制度主義政治學強調制度的“關系特征”即“制度-行動者”的二維互動,同時在制度分析中也更加關注正式制度以外的非正式制度如人情法則、利益關系網(wǎng)絡等。從新制度主義政治學的視角出發(fā),分利秩序實際是鄉(xiāng)村治理中的關鍵行動者(縣、鄉(xiāng)、村三級公共組織及其干部)通過利益關系網(wǎng)絡嵌入“項目制”所形成的一種隱蔽且固化的“灰色利益鏈條”。分利秩序的存在與蔓延實際是鄉(xiāng)村治理中政策執(zhí)行阻滯機制形成的內(nèi)在根源。就目前而言,在國家對財政資源輸入農(nóng)村的項目制運作的路徑依賴下,鄉(xiāng)村治理場域中的關鍵行動者依然具有強大的分利慣性,這種慣性所塑造的分利秩序和“食利階層”依然會對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施提出巨大的挑戰(zhàn)。

因此要順利推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,就必然要有效應對分利秩序這一“舊秩序”的挑戰(zhàn)。從短期來看,應該將《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》與《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》看作是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進入政策執(zhí)行階段中的孿生篇。通過掃黑除惡對基層政權體系展開一場系統(tǒng)性的反腐行動,從而實現(xiàn)基層政治社會生態(tài)的凈化。從長期看,在利益多元化、價值多元化和治理主體多元化的國家治理現(xiàn)代化進程中,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要順利落地,必然離不開政府、群眾自治組織、企事業(yè)組織、社會組織和農(nóng)民等多主體的協(xié)同發(fā)力,國家需要進一步激活農(nóng)村社會中的“人”“地”“錢”資源,此外還需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推動人才、資本、技術等各種要素在城鄉(xiāng)之間的互通、互補,從而將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興和城市發(fā)展有效統(tǒng)籌起來。顯然,后者是一個更為漫長的過程。

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