肖　丹

當前，我國的社會組織方式正在發(fā)生深刻變革，社會價值觀念和行為規(guī)范重新構建，創(chuàng)新社會治理模式，構建新的社會治理格局成為推進社會發(fā)展的必然要求。共享單車這一新的社會現象具有民眾需求量大、政府力量不足、市場供給有利益等特點，是新生社會治理事物的典型代表。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，共享單車既具有“共建共治共享”的天然屬性，也是亟需運用“共建共治共享”治理模式破題的社會治理課題，且其治理思路對于類似社會治理難題有重要借鑒意義，對于打造共建共治共享的社會治理格局有一定啟示。

一、共享單車發(fā)展現狀

共享單車是指企業(yè)在校園、地鐵站點、公交站點、居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、公共服務區(qū)等公共場所提供單車共享服務，是以互聯網技術為依托的一種分時租賃模式，是綠色出行和城市慢行交通系統(tǒng)的組成部分，是方便公眾短距離出行的交通服務方式。

2016年以來，國內共享單車在資本的推波助瀾下呈井噴式發(fā)展，據統(tǒng)計，截至2017年上半年中國共享單車市場整體用戶數量達到1.06億，①中國互聯網絡信息中心：《第40次中國互聯網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，2017年7月。預計2017年底用戶規(guī)模將達2.09億人并繼續(xù)保持超高速增長。①艾媒咨詢：《2017Q1中國共享單車市場研究報告》，2017年3月.

共享單車的原初模式是公共單車，最早產生于荷蘭阿姆斯特丹（1965年），由一個無政府主義組織提供了一些放在公共區(qū)域的無鎖自行車給民眾長期免費使用。而后，歐洲最先開始啟動公共自行車項目。2006年，北京成為國內首個提供公共單車的城市，緊接著杭州、武漢、上海、蘇州等城市相繼提供該項服務。②覃娜：《城市公共自行車服務供給模式研究》，廣西大學碩士論文，2013年6月1日.目前，國內共發(fā)展了197個市政公共自行車項目。我國共享單車市場已經歷了三個發(fā)展階段：2007—2010年，開始將由國外興起的公共單車模式引進國內（有樁單車），由政府主導分城市管理；2010—2014年，開始出現專門經營單車市場的企業(yè)（有樁單車）；2014年至今，以摩拜、ofo為首的由企業(yè)經營的、借助互聯網技術運營的租賃單車迅速發(fā)展，以通過網絡定位及二維碼開鎖的使用方式變革推動“隨走隨騎”的無樁單車開始取代使用范圍有限的有樁單車。從最開始的由政府提供公共單車到現在的由市場提供的共享單車，體現了公共服務市場化的過程，共享單車也由于其公共服務的屬性，成為社會治理的課題。

作為一種新興業(yè)態(tài)，共享單車因其經濟性、便捷性、普及化的特點迅速發(fā)展，改變了城市因快速的經濟發(fā)展而帶來的自行車出行萎靡狀況，成為僅次于公交、地鐵的城市第三大公共出行方式，具有較大的發(fā)展優(yōu)勢。一是促進了交通出行結構優(yōu)化。以深圳為例，互聯網租賃自行車出現至今，深圳市自行車交通出行分擔率由2015年的8%提高至13%，慢行交通(含步行和自行車)分擔率由2015年的53%提高至57%，縱向比較1995年、2001年、2005年、2010年慢行交通出行比例分別分64.7%、67.7%、59.3%、56.2%。③深圳市交通運輸委員會：《深圳市互聯網租賃自行車發(fā)展評估分析報告》2017年3月。可以看出，互聯網租賃自行車的出現扭轉了近數十年來慢行交通分擔率逐年下降的趨勢，降低了機動車出行意愿，最大化地利用了公共道路，對于優(yōu)化交通出行結構發(fā)揮了積極作用，同時減少了燃油消耗和碳排放，促進了城市綠色出行。二是提高了公共交通出行效率。公交接駁“最初一公里”和“最后一公里”長期以來一直是困擾城市公共交通難題，機動車接駁成本過高，傳統(tǒng)非機動車接駁因為有樁的限制，難以全面普及，而無樁的共享單車的出現提高了“門到門”全程出行效率，為公共交通系統(tǒng)接駁換乘提供了解決方案，是城市公共交通的有益補充，為政府解決“出行”這一民生問題提供了時代方案。三是彌補了公交服務薄弱區(qū)域的缺失。過去因為公共交通接駁服務的短缺，導致摩的、電單車大量涌現，而共享單車因其經濟性、便捷性有效壓縮了非法載客電單車的經營空間。以深圳為例，每日放棄采用載客電單車出行的用戶轉移量約44.3萬人次，按照載客電單車日均拉客20單測算，減少了約2.2萬臺載客電單車。④《我市就“共享單車”管理重大行政決策及立法舉行聽證會》，深圳政府在線，2017年11月21日。

二、共享單車發(fā)展的突出問題及產生原因

（一）突出問題

共享單車在為城市交通和居民生活帶來正面效益的同時，也帶來了新的城市管理問題，出現管理與服務跟不上發(fā)展速度，提出了考驗政府治理水平、企業(yè)運營能力和市民文明素質的系列問題。

一是供給方。（1）自行車遭破壞和私人占有。共享單車運營至今遭到破壞的各種案例包括，用戶自身使用不當以及無法避免的自然破壞因素，由于觸及商業(yè)競爭和其他行業(yè)利益，遭到一些私家車主、黑摩的和共享單車行業(yè)內競爭對手的破壞，同時共享單車還面臨著被私人占有的問題。（2）車輛停放缺乏規(guī)范。由于共享單車采用的是無樁式運營，一些使用者不顧秩序亂停亂放，將共享單車停在商鋪門口、盲道甚至機動車道上，一定程度上影響了行人、機動車以及其他市政公用設施的正常運行（如消防通道、綠化帶等），引發(fā)了市場與政府秩序失調的矛盾和沖突。（3）社會資源浪費。企業(yè)在向社會提供共享單車服務的過程中，只顧快速的擴張占領市場，卻忽略了共享單車保養(yǎng)、維修等后續(xù)管理問題。單車的高損耗率不僅給企業(yè)，也給整個社會帶來了資源的浪費。（4）基礎設施建設缺乏。全國各大城市的慢行系統(tǒng)幾乎處于未建立狀態(tài)，缺少專門的自行車道或者自行車道不連續(xù)問題突出，難以滿足快速增長的非機動車出行需求，導致非機動車與機動車混行。

二是需求方。（1）權益難保障。由于缺乏必要的法律法規(guī)和車輛技術、運營服務規(guī)范等相關技術標準，車輛的技術安全狀況、用戶押金、事故處置賠償等關系用戶權益的問題突顯。（2）騎行不規(guī)范。用戶違規(guī)騎行、載人載物等不文明騎行行為，增加了交通安全隱患。

三是供求不平衡。共享單車投放缺少有效的調度和維護。（1）地段不平衡。部分區(qū)域供大于求，而企業(yè)在市場的驅動下，仍有持續(xù)投放的沖動，導致公共資源被無序占用；部分區(qū)域因為較為偏遠，市場需求量小，故企業(yè)的市場投放動力不足，導致供不應求；（2）時間段不平衡。在潮汐時段，自行車經常供不應求，而其他時間又大量閑置，加之無序停放影響公共交通，更造成了交通資源的浪費。

（二）原因分析

共享單車之所以在供給方、需求方、供求關系等多方面出現問題，是因為共享單車作為新時代“互聯網+”產品，對其出現，整個社會既缺乏前瞻預見性，又沒有既往類似的治理經驗，只能“摸著石頭過河”，見招拆招。

缺乏共建經驗。共享單車衍生于由政府主導建立的公共單車。在傳統(tǒng)治理模式中，政府處于主導及主要地位，其他社會組織、企業(yè)及公民屬于管理對象，政府作為管理者，發(fā)揮著“大包大攬”的作用。因此，在公共單車的運營中，政府受制于人力物力財力限制，公共單車的使用率及規(guī)模均不太理想，甚至使單車出現式微。在“互聯網+”的背景下，公共單車以共享單車的形式迅速崛起，這其實是社會共建體系逐步構建的端倪。共享單車由企業(yè)自主提供，以其便捷性使用戶大范圍接受，政府由大包大攬的家長角色轉變?yōu)閰f(xié)同治理的一方。對于這類以共享單車為代表的新生類社會事務，政府始料未及，必然缺乏經驗；且不是由政府主動的共建，在治理方面處于被動，只能針對問題及時應對。但以共享單車為代表的政府社會共建樣本，也為政府提供了治理現代化視角下治理模式轉型的共建體系構建思路。

缺乏共治機制。治理現代化體系中，政府不再是單一治理方，政府與企業(yè)、社會組織、公民共同構成多元治理主體。但實際上，整個社會的共治共識尚未形成，在共享單車的運營中，政府仍以“管理者”自居，以罰代治、以限代治的情況多有出現，企業(yè)只思考盈利問題，社會責任、企業(yè)信譽被拋諸腦后，個人只顧享受便利，而缺乏誠信、文明與自律。加之共享單車之政府與社會的共建乃被動而為，故在共治機制方面，政府多屬于針對問題提出對策，進而制定政策，目前缺乏具有普遍意義的、前瞻性的共治機制，對于多元治理的各類主體的權責未有清晰的界定和規(guī)范。

缺乏共享意識。共享單車之所以出現亂停亂放、破壞單車、占為己有等共享單車不能共享的問題，主要原因之一在于文明共識尚未形成，共享意識不足。共享單車以共享為主導思想，與傳統(tǒng)公共單車有樁停放不同，新的共享單車可以隨取隨放，在突破了由停放設施所限的空間阻礙的同時，也逃離了有樁停放設備的監(jiān)督，使用人可以隨意停放單車，甚至將其占為己有而“無人知曉”，故其監(jiān)督多在于自律。過去公共廁所最開始安裝紙巾的時候，經常被人私帶回家，但隨著共享意識的提升，得到了根本性轉變。共享單車作為新興事物，其共享意識的形成尚處于萌芽階段，需要政府宣傳引導規(guī)范、企業(yè)加強獎懲、個人提升文明素質等多方努力。

三、共享單車治理政策、路徑分析及對打造共建共治共享社會治理格局的啟示

（一）治理政策梳理

針對迅速發(fā)展的共享單車，2017年8月3日，交通運輸部等十部門聯合發(fā)布了《關于鼓勵和規(guī)范互聯網租賃自行車發(fā)展的指導意見》。①新浪網：《數個城市叫停新單車投放：共享單車臨界點將至》，2017年8月8日。國內各大城市也根據實際情況出臺了具有針對性的解決措施。總體而言，采取“鼓勵發(fā)展+規(guī)范引導+加強保障”的積極態(tài)度，力求以制度安排提升共享單車服務水平，優(yōu)化交通出行結構，構建綠色、低碳的出行體系，更好地滿足民眾出行需要。

鼓勵發(fā)展。一是明確共享單車是城市綠色交通系統(tǒng)的組成部分，是方便公眾短距離出行和公共交通接駁換乘的交通服務方式，要求統(tǒng)籌發(fā)展共享單車，推進公共單車與共享單車融合發(fā)展，建立完善多層次、多樣化的城市出行服務系統(tǒng)。二是引導有序投放車輛，要求根據公眾出行需求和互聯網租賃自行車發(fā)展定位，研究建立與城市空間承載能力、停放設施資源、公眾出行需求等相適應的車輛投放機制。三是完善自行車交通網絡，布局慢行交通網絡、規(guī)劃自行車停車區(qū)域、推進自行車道建設、完善道路標志標線，保障自行車通行條件。

規(guī)范引導。一是加強標準化建設。制定團體標準、地方標準、企業(yè)標準、技術標準等系列標準，運用認證認可、監(jiān)督抽查等手段，建立標準實施分類監(jiān)督機制，促進標準落地，確保產品質量和安全。二是規(guī)范企業(yè)運營服務。加強線上線下服務能力建設，利用車輛衛(wèi)星定位、大數據等信息技術加強對所屬車輛的經營管理，同時合理配備線下服務團隊，加強車輛調度、停放和維護管理，確保車輛安全、方便使用、停放有序。三是規(guī)范停放。要求企業(yè)綜合采取經濟懲罰、記入信用記錄等措施規(guī)范用戶停車；執(zhí)法部門對亂停亂放問題嚴重、線下運營服務不力、經提醒仍不采取有效措施的運營企業(yè)，應限制其投放。

加強保障。一是加強安全保障。對用戶人身、資金、信息等多方面權利提供安全保障：禁止未滿12歲的兒童騎行，為用戶購買人身意外傷害險；鼓勵企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務，要求企業(yè)建立完善用戶押金退還制度，實現“即租即押、即還即退”并接受交通、金融等主管部門監(jiān)管，確保用戶合法權益和資金安全；要求企業(yè)按照法律法規(guī)要求，將服務器設在中國大陸境內，并落實網絡安全等級保護、數據安全管理、個人信息保護等制度，建立網絡和信息安全管理制度及技術保障手段，完善網絡安全防范措施，依法合規(guī)采集、使用和保護個人信息，強化系統(tǒng)數據安全保護，運營企業(yè)采集信息不得侵害用戶合法權益和社會公共利益，不得超越提供互聯網租賃自行車服務所必需的范圍；在境內運營中采集的信息和生成的相關數據應當在中國大陸境內存儲。發(fā)生重大網絡和信息安全事件，應及時向相關主管部門報告。主管部門不得將運營企業(yè)報送的數據超越管理所必需的范圍。

（二）治理路徑分析

共享單車從產品屬性上來說具有排他性、競爭性的特征，屬于私人產品。但是從緩解交通需求方面來說，共享單車具有公共服務屬性，屬于社會治理的范疇。黨的十九大要求“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。這就要求新的治理路徑，即政府——市場——公民多元主體參與合作治理，核心在于多元、參與和合作。①王興倫：《多中心治理：一種新的公共管理理論》，《江蘇行政學院學報》2005年第1期。這就需要政府、企業(yè)、社會組織、私人部門、個人協(xié)同參與共建、共治、共享的全過程。

政府層面。一是完善市政規(guī)劃。完善公共基礎設施，保障非機動車路權。圍繞軌道站點開展自行車道復建以及無障礙化和穩(wěn)靜化措施改造，構建連續(xù)、安全、便捷、舒適的自行車道網絡，建設跨區(qū)自行車專用路，突出“地鐵公交+自行車”零換乘零接駁；圍繞軌道及公交站點重點規(guī)劃建設自行車停放區(qū)，規(guī)劃路邊自行車停放帶，推進電子圍欄、智能共享停車鎖樁等自行車智能停放設施建設；完善慢行交通系統(tǒng)導向標識系統(tǒng)。二是建立健全相關法律法規(guī)。把共享單車納入公共管理范疇，出臺以市場化為基礎規(guī)范共享單車行業(yè)健康發(fā)展的行業(yè)管理條例或地方性法規(guī)，明確界定政府、企業(yè)及市民的責任和義務。三是加強政府宏觀調控。對車輛投入、停放等進行公共調度，探索政府和企業(yè)合作參與的社區(qū)治理新模式，組建以政府的網格巡查員、交通協(xié)管員、環(huán)衛(wèi)工人、企業(yè)的“單車獵人”和廣大社區(qū)志愿者為主體的管理服務網絡。四是建立信用體系，加強信用管理。建立公民及企業(yè)信用體系，建立共享單車信用記錄建設，建立企業(yè)和用戶信用基礎數據庫，記錄企業(yè)和公民不守信行為及違法違規(guī)行為，并剝奪其對公共服務設施的享用權利；對企業(yè)實行守信激勵、失信懲戒、一處失信、處處受限的信用制度。

企業(yè)層面。一是質量過硬。負責提供自行車租賃服務和管理，承擔主體責任，投放數量規(guī)模與企業(yè)經營管理能力相適應；應定期檢測車輛，及時退出、回收不符合質量標準的車輛；建立車輛管理維護機制，保持車容車貌整潔，做好現場停放秩序管理和車輛運營調度，及時清理違規(guī)停放車輛。二是技術升級。共享單車作為“互聯網+”產品，掌握了大量的用戶信息，首先應當確保用戶的信息隱私安全、資金安全；同時重視軟件的更新升級，提升用戶體驗，加強用戶信任感；根據各區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定車輛投放計劃和運營方案加強信息平臺建設，提供相關共享信息數據，保證網絡信息與承租人資金安全。

公民層面。一是加強自律。自覺遵守道路交通安全、城市管理的相關法律法規(guī)及服務協(xié)議約定，做到文明用車、安全騎行、有序停放，確保騎行安全；愛護共享自行車和停放設施，自覺維護環(huán)境秩序；對騎行過程中的違規(guī)行為，接受企業(yè)的信用約束及管理部門的處罰。二是發(fā)揮大眾監(jiān)督的作用，對于不遵守規(guī)則的行為進行舉報，對舉報者進行獎勵，遏制故意破壞行為。三是加強共享觀念的普及，提升社會文明程度。引導公民自覺遵守道路交通安全、城市管理等相關法律法規(guī)及服務協(xié)議約定，做到文明用車、安全騎行、規(guī)范停放，加強對共享單車使用規(guī)范和安全文明騎行的宣傳教育，通過平臺推送、公益廣告、主題教育、志愿者活動等多種方式，引導公民形成加強誠信文明、遵守交通法規(guī)、遵守社會公德的共識。

（三）對打造共建共治共享社會治理格局的啟示

通過上述分析，共享單車治理只是社會治理的冰山一角，但卻極具代表性，其代表性在于民眾需求量大、政府力量不足、市場供給有利益，其治理思路對于類似的難題有借鑒意義，對于打造共建共治共享的社會治理格局亦有一定啟示。

構建共建體系。共建，簡言之就是共同建設。整合政府、企業(yè)、社會組織、個人等多方面社會主體在社會治理中的不同力量，充分發(fā)揮多元主體的作用，從單純依靠政府向“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的協(xié)同治理轉變，注重協(xié)調、協(xié)商、合作。以共享單車為例，過去以政府為主要力量，政府不得不既做供給方提供單車，又做運營方設計租賃模式、建設租賃設施、宣傳租賃方式，還要做管理方監(jiān)督運營情況。既費時費力又無法大規(guī)模推開工作，而共享單車通過利用企業(yè)的資源和力量，使政府不費吹灰之力完成了提供單車、設計租賃、運營管理等一系列工作。因此，對于類似問題，政府應當轉變思路，借力而行。一要轉變政府職能，厘清政府、企業(yè)、社會組織和個人等各類主體的責任與力量，強化公眾參與社會治理的功能，梳理各方利益和機制關系，根據各方責任及利益機制，界定各方職責與治理界限，同時完善相關制度與規(guī)范，形成多主體協(xié)同、合作、良性互動的社會共建體系。二要放開政府的“手”。在黨委、政府主導及負責下，大力推進以購買服務、開放資源等多種形式，放開更多的公共領域，能放手讓其他各類主體完成的工作盡量放手，能借力其他各類主體完成的工作盡量借力，完善社會力量引入機制，向社會組織轉移職能。三要以人民為中心，開放治理思路，順應人民需求，推進社會治理格局的民主化、法治化發(fā)展，讓全體人民有序有效地參與社會治理，創(chuàng)造良好的社會治理環(huán)境與條件，提供有利于多主體參與社會治理的政策與制度，鼓勵各類主體參與社會治理，達成盡可能廣泛的共識，進而采取相互配合的治理行動，促進和實現利益共享，構成良好的治理關系。

創(chuàng)新共治機制。共治，簡言之就是共同治理。社會各類主體積極參與治理，是社會治理現代化的基本內涵，也是社會治理不斷創(chuàng)新的活力源泉。以共享單車為例，共享單車的迅速大規(guī)模崛起，雖然取得了正面效益，但其所帶來的社會治理問題也不容忽視，自行車遭破壞和私人占有、車輛停放缺乏規(guī)范、社會資源浪費、基礎設施建設缺乏、權益難保障、騎行不規(guī)范等系列問題，涉及各類社會治理主體，單靠政府的力量管之，顯然杯水車薪，必須共治方為有效之法。一要建立依法共治機制。樹立依法治理的理念，運用法治思維和法治方式謀劃社會治理，在全社會培育法治思維，形成依法辦事的社會意識和法治氛圍。二要構建共治機制。在黨委、政府主導及負責下，政府以制度規(guī)定、購買服務等多種形式推進各類主體共同參與治理，支持各類治理主體承擔社會事務，參與到各類社會治理和公共服務當中，整合各類資源實現各項機制的優(yōu)勢互補和有機銜接，從而實現政府治理與社會自我調節(jié)、群眾自治良性互動，比如在共享單車的亂停放方面，既可以要求政府相關部門及單車提供企業(yè)落實車輛按規(guī)定擺放責任，又可以通過宣傳教育的方式促進騎行者形成按規(guī)定擺放的規(guī)矩意識，還可以鼓勵社會組織和志愿者參與。

建立共享制度。共享，簡言之就是共同享有。實現共享是社會治理的最高價值和宗旨，也是人民獲得感的實現路徑。互聯網拓展了關系網，通過互聯網全球都可以迅速聯系在一起，這也為共享提供了現實基礎。因此，未來的社會必然是共享迅速發(fā)展的社會，人們不需要通過占有資源便可以獲得服務。以共享單車為例，一段時間以來，單車這一簡單方便的騎行工具日漸式微，其原因并不是單車不好，而是其使用不方便，在生活圈距離日益擴大的時代背景下，單車無法長途使用，而短途使用又需要返程取回，導致其使用極為不便，而共享單車的出現解決了這兩大難題，于是在短時間內迅速崛起，實現了共享。因此，共享單車給建立共享制度也提供了啟示。一要健全共享服務體系。暢通社會利益表達渠道，推動各多元主體對話、溝通、協(xié)商，建立起政府主導、社會參與、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的共享服務體系，緩解供給不足與不平衡的矛盾；重視社會組織的培育與發(fā)展，擴大社會組織規(guī)模，重視社會組織公共服務功能的提升，擴展其服務領域和覆蓋范圍。二要宣傳共享理念。共享的實現有賴于共享理念的建立與共享文明的保障。資源個人占有時，個人通過對資源進行保護來實現對其服務的長期擁有，當資源為公共時，眾人欲獲得持續(xù)服務，必然要共同完成對資源的保護。因此，政府應當發(fā)揮好宣傳教育的功能，普及文明共享觀念，構建整個社會對于共享資源的珍惜與保護理念，從而為實現共享保駕護航。三要建立實現共享的機制。秉持共建共治共享原則，重在共享，完善共享制度、加快健全共享服務監(jiān)管制度，讓民眾在共建共享共治中有獲得感，盡可能滿足不同層次、不同群體、不同類別的需求，讓民眾在綜合服務體系中各得其所，各取所需。

參考文獻：

[1]柳森，諸大建.共享單車，可否觸動一場城市治理的變革[J].決策探索（上半月），2017，（3）．

[2]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014，（1）．

[3]諸大建.搞好共享單車需要理論探索[N].文匯報，2017-04-19.

[4]秦錚,王欽.分享經濟演繹的三方協(xié)同機制:例證共享單車[J].改革，2017，（5）.

[5]王法碩.制度設計、治理能力與自我更新：地方政府創(chuàng)新擴散效果研究——以城市公共自行車項目為例[J].中國行政管理，2016，（6）.

[6]李立娟.共享單車迎來監(jiān)管潮[J].法人，2017，（3）.

[7]肖岳 .共享單車“荊棘路”[J].法人，2016，（11）.

[8]袁帥 .共享單車的另一端 [J].小康，2016，（29）.

[9]韓文嘉.共享單車倒逼城市慢行系統(tǒng)完善[N].深圳特區(qū)報，2017-05-07.