武競(jìng)雄 范天奎

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)以城市軌道交通工程、城市高架（快速）路、跨?？缃罂鐝綐蛄?、長(zhǎng)距離隧道等為代表的市政工程建設(shè)規(guī)模空前，建設(shè)難度也不斷加大。由于市政工程的質(zhì)量關(guān)系到公共利益和公眾安全，因此政府和群眾對(duì)市政工程質(zhì)量的要求和期盼越來(lái)越高，市政工程的質(zhì)量顯得非常重要。

當(dāng)前市政工程質(zhì)量的總體狀況盡管較為良好、穩(wěn)中有升，但質(zhì)量問(wèn)題仍然存在，保障市政工程質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)制也存在一些現(xiàn)實(shí)困擾。為促進(jìn)市政工程建設(shè)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，政府應(yīng)不斷改進(jìn)監(jiān)督職能，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制。

二、市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制之“困”

市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制從建立之初至今有效保障了市政工程的質(zhì)量，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)制陷入了一些與實(shí)際情況不相適應(yīng)的困擾，阻礙了監(jiān)督作用的進(jìn)一步發(fā)揮。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.性質(zhì)不清、定位不明之“困”

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可逾越法律法規(guī)的邊界，市政工程質(zhì)量監(jiān)督工作亦需要在法律法規(guī)框架內(nèi)開(kāi)展。市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任來(lái)源于相關(guān)法律法規(guī)的“授權(quán)”及“委托”，按照規(guī)定，建設(shè)行政主管部門以自己的名義行使職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)只能以建設(shè)行政主管部門的名義行使職權(quán)，并由建設(shè)行政主管部門承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而實(shí)際情況卻是，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)均以自己的名義行使監(jiān)督職能并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從法律層面講，這種情況說(shuō)明部分行政職權(quán)和法律責(zé)任已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，而這種轉(zhuǎn)移違反了有關(guān)法律規(guī)定，不符合依法管理的要求。因此，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在權(quán)與責(zé)模糊錯(cuò)位的問(wèn)題，存在越位監(jiān)管、錯(cuò)位監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)，面臨性質(zhì)不清、定位不明之“困”。

2.基本建設(shè)程序違反相關(guān)法律法規(guī)之“困”

現(xiàn)行的法律法規(guī)要求建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展必須嚴(yán)格遵循基本建設(shè)程序，而對(duì)于市政工程建設(shè)而言，嚴(yán)格執(zhí)行卻有一定的困難。如“工程項(xiàng)目”與“建設(shè)用地”的關(guān)系，涉及市政工程生產(chǎn)要素中“土地”要素的處置，是全國(guó)市政工程建設(shè)與管理中共同面臨的、長(zhǎng)期存在的一個(gè)瓶頸問(wèn)題，是導(dǎo)致我國(guó)市政工程出現(xiàn)大量違法違規(guī)行為的癥結(jié)所在。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公益事業(yè)需要，往往“市政工程項(xiàng)目”不得不邊開(kāi)工建設(shè)邊解決“建設(shè)用地”問(wèn)題，導(dǎo)致產(chǎn)生違法建設(shè)行為，有的項(xiàng)目甚至在投入使用多年后仍然無(wú)法解決“建設(shè)用地”等問(wèn)題，諸如此類，使得市政工程建設(shè)陷入基本建設(shè)程序違反相關(guān)法律法規(guī)之“困”。

3.權(quán)威性、威懾力不足之“困”

由于市政工程牽扯到地方政府有關(guān)職能部門的利益，相關(guān)職能部門難免基于自身利益出發(fā)進(jìn)行考慮，導(dǎo)致了出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的時(shí)候整改的多、處罰的少，且處罰執(zhí)行起來(lái)也有一定的難度。 為了避免影響施工進(jìn)度，行政執(zhí)法一般僅限于提出口頭整改要求、下達(dá)限期整改通知單等，下達(dá)責(zé)令局部暫停施工單有一定的難度，這是當(dāng)前普遍存在的共性問(wèn)題。 此外，大部分的口頭整改要求或監(jiān)督意見(jiàn)書等僅僅停留在了項(xiàng)目部層級(jí)，并沒(méi)有到達(dá)施工單位的公司分管領(lǐng)導(dǎo)及以上層級(jí)， 導(dǎo)致部分項(xiàng)目部對(duì)整改要求或監(jiān)督意見(jiàn)書重視度不高。 有的項(xiàng)目部雖然口頭答應(yīng)整改，卻沒(méi)有整改到位；有的項(xiàng)目的整改也是浮于表面，甚至拒絕整改，使市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)陷入權(quán)威性、威懾力不足之“困”。

4.檢測(cè)抽測(cè)行為不規(guī)范之“困”

由于各地區(qū)的市政工程質(zhì)量檢測(cè)工作并未實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，一些檢測(cè)機(jī)構(gòu)為了在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取到份額，也對(duì)來(lái)樣睜一只眼閉一只眼，甚至僅對(duì)來(lái)樣負(fù)責(zé)，個(gè)別地區(qū)、個(gè)別機(jī)構(gòu)的見(jiàn)證取樣和送檢工作仍存在不嚴(yán)格、不規(guī)范的情況。個(gè)別項(xiàng)目仍未嚴(yán)格執(zhí)行見(jiàn)證取樣及見(jiàn)證送檢制度，無(wú)法確保檢測(cè)試件的真實(shí)性和檢測(cè)結(jié)果的公正性。有的取樣員在取樣過(guò)程中弄虛作假，將不合格的試件試塊用合格的替換，有的將其集中養(yǎng)護(hù)或留置在商品混凝土攪拌站標(biāo)養(yǎng)室進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)報(bào)告是認(rèn)定工程質(zhì)量的重要參考資料，如果從源頭上控制不到位，檢測(cè)報(bào)告沒(méi)有反映真實(shí)的質(zhì)量狀況，這將會(huì)蒙蔽質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“眼睛”，使得質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制陷入檢測(cè)抽測(cè)行為不規(guī)范之“困”。

三、市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制之“困”的解決對(duì)策

當(dāng)前市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制之“困”，成了監(jiān)督效能進(jìn)一步發(fā)揮的“絆腳石”。為繼續(xù)有效履行政府監(jiān)督職能，科學(xué)優(yōu)化、系統(tǒng)解決市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制之“困”已成為當(dāng)務(wù)之急。

1.厘清性質(zhì)、明確定位

在市政工程質(zhì)量監(jiān)督管理政策和措施方面，按照中共中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于改革創(chuàng)新工作的有關(guān)精神，深入分析體制機(jī)制等方面的障礙問(wèn)題，按照中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)找準(zhǔn)定位、厘清性質(zhì)、劃定責(zé)任邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的對(duì)等。同時(shí)，以事業(yè)單位分類改革工作為契機(jī)， 深入分析“質(zhì)量監(jiān)督”到底是行政監(jiān)督性質(zhì)還是公益服務(wù)性質(zhì)、到底是歸入“行政職能”類別還是“公益服務(wù)”類別，以確保市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制合法、有效、科學(xué)、規(guī)范運(yùn)行。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)先后出臺(tái)多部法規(guī)文件保障市政工程質(zhì)量，但是目前我國(guó)關(guān)于市政工程質(zhì)量的法律法規(guī)仍沒(méi)有完整的體系，很多規(guī)定分散在各個(gè)文件中，沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，這使得現(xiàn)行的市政工程建設(shè)違反基本建設(shè)程序等相關(guān)法律法規(guī)成了一個(gè)普遍現(xiàn)象。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)行法律法規(guī)和基本建設(shè)程序?qū)κ姓こ探ㄔO(shè)與管理的客觀影響，研究制定解決當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題的辦法與措施。這就需要在法規(guī)制度方面，對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，以便統(tǒng)一管理。同時(shí)完善新型投融資模式下的市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督方面的法律法規(guī)，使其能有法可依。

3.創(chuàng)新監(jiān)督手段、加大執(zhí)法力度

基于“互聯(lián)網(wǎng)+”構(gòu)建工程質(zhì)量監(jiān)督管理信息平臺(tái)大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新市政工程質(zhì)量監(jiān)督手段。通過(guò)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺(tái)大數(shù)據(jù)，進(jìn)一步落實(shí)建筑市場(chǎng)主體信用管理評(píng)價(jià)， 完善不良行為記錄和誠(chéng)信管理體系，細(xì)化、量化日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，基于信息化平臺(tái)在系統(tǒng)上發(fā)布監(jiān)督意見(jiàn)書、監(jiān)督整改通知單及不良行為記錄，并逐步建立起企業(yè)信譽(yù)檔案。通過(guò)網(wǎng)上公示、短信通報(bào)參建單位公司領(lǐng)導(dǎo)等方式，加大政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法力度，增強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)控力和影響力。 在此基礎(chǔ)上，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺(tái)大數(shù)據(jù)，及時(shí)形成質(zhì)量情況分析報(bào)告，科學(xué)預(yù)測(cè)市政工程質(zhì)量發(fā)展趨勢(shì)，有針對(duì)性地制定相應(yīng)的預(yù)防措施，提高對(duì)質(zhì)量問(wèn)題的防范能力，從而提高政府對(duì)市政工程質(zhì)量情況的掌控力。

4.規(guī)范檢測(cè)抽測(cè)行為

檢測(cè)抽測(cè)是進(jìn)行市政工程質(zhì)量監(jiān)督的重要手段之一，只有檢測(cè)抽測(cè)報(bào)告真實(shí)地反應(yīng)工程實(shí)體質(zhì)量，才能更加準(zhǔn)確地進(jìn)行工程質(zhì)量監(jiān)督。將原來(lái)由施工單位負(fù)責(zé)的委托檢測(cè)，改為由建設(shè)單位進(jìn)行委托，由施工單位自設(shè)試驗(yàn)室或其委托的檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)報(bào)告只能作為施工企業(yè)內(nèi)部控制所用，不得作為工程竣工驗(yàn)收資料，更不得作為工程質(zhì)量監(jiān)督的依據(jù)。市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)出現(xiàn)不合格檢測(cè)報(bào)告的工程應(yīng)及時(shí)跟蹤，責(zé)令整改并進(jìn)行閉合處理，定期對(duì)出現(xiàn)的不合格檢測(cè)報(bào)告進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)分析，找出帶有傾向性和共性的問(wèn)題，必要時(shí)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行第三方的監(jiān)督抽測(cè)，并將監(jiān)督抽測(cè)結(jié)果與建設(shè)單位委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行比對(duì)。

四、結(jié)語(yǔ)

作為受托履行政府監(jiān)督職能的市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有責(zé)任、有義務(wù)，也有信心、有能力履行好法定監(jiān)督責(zé)任。對(duì)于解決市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制之“困”，本著以找準(zhǔn)自身職能定位為基礎(chǔ)，在性質(zhì)定位、法律法規(guī)、監(jiān)督手段、檢測(cè)抽測(cè)等諸多方面加以改進(jìn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代的變化，主動(dòng)掌握新情況、適應(yīng)新形勢(shì)、破解新問(wèn)題、找到新途徑，不斷改進(jìn)、創(chuàng)新市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，為保障市政工程質(zhì)量做出新的更大的貢獻(xiàn)。