洪成文+牛欣欣

摘 要：“雙一流”建設(shè)的目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在實(shí)施過(guò)程中能否及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策漏洞，打好政策“補(bǔ)丁”。政策沒(méi)有絕對(duì)正確的。因此，要提高政策的實(shí)現(xiàn)度，必須提前發(fā)現(xiàn)政策漏洞，及時(shí)打好政策“補(bǔ)丁”。首先從政策“補(bǔ)丁”的角度出發(fā)，分析“雙一流”建設(shè)可能蘊(yùn)含的政策漏洞，分析這些漏洞產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上，提供若干政策“補(bǔ)丁”建議，為政策決策機(jī)構(gòu)借鑒參考。

關(guān)鍵詞：雙一流；實(shí)現(xiàn)度；政策補(bǔ)丁

政策補(bǔ)丁的內(nèi)涵及其在“雙一流”建設(shè)中的應(yīng)用

所謂政策“補(bǔ)丁”，是指政策執(zhí)行過(guò)程發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題所選擇和應(yīng)用的有效方案。政策問(wèn)題有良性的，容易解決的；也有不好解決的，惡性的。要讓政策實(shí)施順利，就必須隨時(shí)甄別和解決這些問(wèn)題。決策者和推進(jìn)者須區(qū)別問(wèn)題的性質(zhì)，采取為政策打“補(bǔ)丁”的方式做手術(shù)，從而規(guī)避和解決這些問(wèn)題，進(jìn)而讓政策沿著既定的方向發(fā)展。只要問(wèn)題發(fā)現(xiàn)及時(shí)，“補(bǔ)丁”打得好，政策推進(jìn)就不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題。

以政策“補(bǔ)丁”的角度看政策，其利有三：一是確保政策沿著既定的大方向前進(jìn)不發(fā)生方向的偏離。政策，從頒布實(shí)施到效益評(píng)估，始終充滿著政策壓力。如果壓力得不到很好的釋放，實(shí)施者和社會(huì)大眾對(duì)于政策的懷疑就會(huì)加大，信心就會(huì)降低，推到極致的時(shí)候，政策的推行有可能停步或終止。打“補(bǔ)丁”，可以降低懷疑，提振信心。二是減少資源的浪費(fèi)。政策的實(shí)施過(guò)程需要巨大的投入。以“雙一流”建設(shè)為例，建設(shè)資金多達(dá)千億元，讓投入巨大的政策項(xiàng)目運(yùn)行在良好的軌道上，就需要思考政策漏洞和“補(bǔ)丁”的問(wèn)題。早識(shí)別出問(wèn)題，早打“補(bǔ)丁”，所需要投入的額外或追加資源就會(huì)少，反之亦然。因此，從節(jié)約資源的角度看，打好政策“補(bǔ)丁”，就是避免資源浪費(fèi)。三是打好政策“補(bǔ)丁”，還可以提高公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。政策實(shí)施常常因?yàn)橹骺腕w條件的變化而節(jié)外生枝甚至出現(xiàn)政策的最終放棄。是不是因?yàn)槌霈F(xiàn)了政策問(wèn)題，就一定要放棄？也不一定。打“補(bǔ)丁”，就是確保政策的穩(wěn)定性。但是如果政策變化太快，產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，也會(huì)給社會(huì)大眾不好的印象：政策不穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變太快，政策的嚴(yán)肅性因此而被降低。社會(huì)大眾甚至可能產(chǎn)生誤解：政策不過(guò)是兒戲。

就“雙一流”建設(shè)而言，政策的出發(fā)點(diǎn)、實(shí)施的總目標(biāo)和總體設(shè)計(jì)幾乎是無(wú)以挑剔的。然而，政策實(shí)施過(guò)程中，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，產(chǎn)生什么樣的問(wèn)題，往往是政策推進(jìn)者所難以預(yù)料的。當(dāng)前看來(lái)，“雙一流”建設(shè)的問(wèn)題可以概括為三大類：一是目標(biāo)確定的是否合理。鼓勵(lì)了部分大學(xué)的發(fā)展，是否對(duì)其他高校不公平。社會(huì)上“對(duì)項(xiàng)目缺失公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與生態(tài)培育機(jī)制存有異議，挫傷了絕大多數(shù)學(xué)校的積極性”，頂層設(shè)計(jì)是否有“逆制度轉(zhuǎn)型的方向反向運(yùn)行”，有沒(méi)有“背離了大學(xué)學(xué)術(shù)生態(tài)與一流大學(xué)建設(shè)的天然聯(lián)系”，甚至與營(yíng)造一流大學(xué)“脫穎而出的合作競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與學(xué)術(shù)生態(tài)培育”時(shí)的啟發(fā)等相沖突。[1]二是學(xué)科的平衡發(fā)展問(wèn)題。自然科學(xué)在學(xué)科建設(shè)上是否得到了更大的支持，人文社會(huì)科學(xué)的發(fā)展是否會(huì)受到影響，擔(dān)心中國(guó)大學(xué)的一流發(fā)展，造成了最后的跛腳現(xiàn)象。[2]三是擔(dān)心政府的強(qiáng)大投資是否增加高校對(duì)政府資金的依賴性，影響了高校通過(guò)社會(huì)渠道挖掘資金的能力，進(jìn)而造成了政府與大學(xué)治理關(guān)系的惡化。[3]凡事預(yù)則立，只有提前判斷，做好政策實(shí)施的預(yù)測(cè)，才會(huì)最終確保“雙一流”建設(shè)運(yùn)行在正確的軌道中。因此，科學(xué)預(yù)測(cè)，防患于未然，是當(dāng)務(wù)之急。

“雙一流”建設(shè)的速度：我們?cè)谂?，別的國(guó)家也在跑

“雙一流”建設(shè)的一個(gè)宏偉目標(biāo)是將中國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義高等教育強(qiáng)國(guó)。實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)是讓更多的大學(xué)、更多的學(xué)科進(jìn)入世界一流。如何實(shí)現(xiàn)？手段是“彎道超車”。“彎道超車”的條件是充足的燃料供給和良好的系統(tǒng)運(yùn)行。前者好比建設(shè)資金，后者類似于體制和機(jī)制，是確保“燃油”充分燃燒，增大功率的保障?！半p一流”建設(shè)，無(wú)疑解決了第一個(gè)因素，那就是加油的問(wèn)題。加油是提供建設(shè)資金。然而，如何讓“燃油”充分燃燒，則是另外一個(gè)大問(wèn)題。我們?cè)谂?，別人也在跑，只有滿足了燃油供給和燃燒充分這兩個(gè)要件，我們才能實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。

“雙一流”建設(shè)的另一個(gè)目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)一批院校、一批學(xué)科進(jìn)入世界一流。這表明我們的目標(biāo)不是一兩所大學(xué)達(dá)到世界一流，更不是一兩個(gè)學(xué)科進(jìn)入世界一流。就是說(shuō)，我們的目標(biāo)要比很多國(guó)家更大、更艱巨。因此，我們必須思考幾個(gè)基本問(wèn)題：我們頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性如何？總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度究竟有多大？如果建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，我們是否能夠及時(shí)提出政策對(duì)策，通過(guò)政策“補(bǔ)丁”的方式，糾偏和彌補(bǔ)？

“雙一流”建設(shè)：系統(tǒng)內(nèi)高水平與弱勢(shì)高校群的差距加大

每一項(xiàng)政策企求惠及系統(tǒng)內(nèi)的全部單元，都是很難實(shí)現(xiàn)的，“雙一流”建設(shè)也是如此。讓一部分高校受益，讓少數(shù)大學(xué)先行，是宏觀財(cái)政有限條件下的變通方案?！半p一流”建設(shè)所要建設(shè)的高校是一目了然的，成為建設(shè)單位的高校不僅得到了資金，而且獲得了隱性的支持，系統(tǒng)內(nèi)“雙一流”建設(shè)單位將會(huì)提速，發(fā)展得更好。“雙一流”建設(shè)就是要謀劃高等教育強(qiáng)國(guó)的實(shí)現(xiàn)。[4]然而，系統(tǒng)內(nèi)非“雙一流”建設(shè)高校將會(huì)怎樣？是不是會(huì)出現(xiàn)過(guò)去“985工程”或者“211工程”建設(shè)時(shí)期所出現(xiàn)的老問(wèn)題？“雙一流”建設(shè)會(huì)不會(huì)因?yàn)榻ㄔO(shè)了塔尖而忘記了塔基部分的強(qiáng)化呢？這些問(wèn)題在“中國(guó)特色‘雙一流建設(shè)高端研討會(huì)”上，多次被提起。一些來(lái)自普通高校的負(fù)責(zé)人表示，“雙一流”建設(shè)高校以外的高校有可能在新的形勢(shì)下處于發(fā)展不利境地。當(dāng)然，也要看到，非“雙一流院校”，并非都會(huì)遇到困難。因?yàn)閲?guó)家層面的“雙一流”建設(shè)項(xiàng)目，帶動(dòng)了省際之間的高等教育競(jìng)爭(zhēng)。為在競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，省級(jí)政府也會(huì)在財(cái)力允許的前提上，實(shí)施地方“雙一流”建設(shè)。結(jié)果在省域內(nèi)，也還有不少高校成為了地方“雙一流”建設(shè)政策的“受益者”。可見(jiàn)，“雙一流”建設(shè)高校以外，也不是所有的院校都被邊緣化了。那么哪些高校面臨困難，甚至可能淪為弱勢(shì)高校呢？大致有三個(gè)高校群：一是新建本科院校群，且未列入試點(diǎn)轉(zhuǎn)型高校的；二是革命老區(qū)普通本科高校群；三是地處非省城（地市）辦學(xué)的高校群。endprint

新建普通本科院校的困難有三：一是學(xué)術(shù)力量薄弱；二是基礎(chǔ)條件不強(qiáng)；三是因?yàn)閰⒓雍细裨u(píng)估“用力過(guò)猛”而后勁略顯不足。這些高校在 “雙一流”建設(shè)中將得不到關(guān)注和支持。如何尋求支持，加大發(fā)展，是一個(gè)系統(tǒng)性和緊迫性的問(wèn)題。畢竟，他們是支撐我國(guó)高等教育系統(tǒng)的“塔基”，沒(méi)有穩(wěn)固的“塔基”，高等教育強(qiáng)國(guó)也就無(wú)從談起了。

革命老區(qū)高校將面臨更大的辦學(xué)困難。所謂的革命老區(qū)高校，是指建立在革命老區(qū)的非省城的地方院校，以延安大學(xué)和井岡山大學(xué)為例。這些高?？傮w發(fā)展相對(duì)緩慢。原因在哪里？無(wú)外乎三點(diǎn)：一是底子較薄，歷史欠賬多；二是地理位置偏僻，人才引進(jìn)難度大；三是財(cái)政嚴(yán)重依賴地方政府，且地方政府財(cái)政也很困難。①革命老區(qū)高校過(guò)去沒(méi)有得到“211工程”建設(shè)的實(shí)惠，也沒(méi)有受惠于現(xiàn)在的“雙一流”建設(shè)項(xiàng)目。尷尬的是：革命老區(qū)高校對(duì)于建設(shè)革命老區(qū)的價(jià)值之大與老區(qū)高校發(fā)展的窘境形成鮮明的對(duì)比。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家政府非常關(guān)心革命老區(qū)高等教育事業(yè)的發(fā)展，也曾經(jīng)有零星的政策資金支持，但是系統(tǒng)性、持續(xù)性的革命老區(qū)高校扶持計(jì)劃，還從來(lái)沒(méi)有過(guò)。因此，革命老區(qū)高校的發(fā)展必須成為政策“補(bǔ)丁”的思考方向之一。

非省城地方高校發(fā)展也將面臨更大挑戰(zhàn)。這類高校體制上有兩類：一是省屬省管，也就是人、財(cái)兩大方面都由省級(jí)政府來(lái)負(fù)責(zé)。地方城市，無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞，都與所在地的高校無(wú)關(guān)。陜西榆林學(xué)院如此，四川宜賓學(xué)院也是如此。二是省、市共管，人、財(cái)兩大方面以市為主，以省為輔。這就是說(shuō)，非省城的普通高校主要由地級(jí)市的財(cái)政為支撐，人事管理權(quán)也主要在地市級(jí)政府，以貴州省和廣西省為代表。第一類的院校常抱怨省財(cái)政投資不足，且地方政府少有或沒(méi)有投入（大學(xué)城新校區(qū)建設(shè)除外）；第二類的院校抱怨地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，且省政府推卸財(cái)政責(zé)任?？偠灾?，財(cái)政成為制約這些院校發(fā)展的一大問(wèn)題。另一個(gè)問(wèn)題是人才引進(jìn)困難。不是所有的省會(huì)城市都具有很強(qiáng)的人才吸引力，但是相比地級(jí)市，省城高校的人才集聚能力要強(qiáng)得多。同等條件下，地市級(jí)城市所在的高校吸引人才的難度是更大的，沒(méi)有更優(yōu)惠的條件，難以吸引同等水平的人才。無(wú)論從人才引進(jìn)，還是從資金供給上看，這一類高校都有淪為“弱勢(shì)群體”的跡象和可能。

總之，高校弱勢(shì)群的形成將與高水平建設(shè)的大學(xué)之間形成了一個(gè)令人擔(dān)心的事實(shí)：塔尖在一天天地增高，而塔基卻出現(xiàn)了問(wèn)題。如果任塔基自我發(fā)展而不顧，高等教育的大系統(tǒng)就有可能出問(wèn)題。因?yàn)橐粋€(gè)很難否定的假設(shè)是：塔基不穩(wěn)，塔尖越高，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)越大。

政府財(cái)政撥款總量增加，但高校財(cái)政自主能力下降

“雙一流”建設(shè)的強(qiáng)力投資表達(dá)的是政府的決心和意愿，但并不意味著政府財(cái)政不缺錢。一方面，集中力量辦大事，集中資金投入少數(shù)學(xué)科，帶動(dòng)大部分學(xué)科，集中資源建設(shè)少數(shù)大學(xué)，帶動(dòng)大部分大學(xué)，是題中之意。另一方面，通過(guò)“雙一流”建設(shè)產(chǎn)生帶動(dòng)和示范作用。在此背景下，各?。ㄊ?、區(qū)）都希望將來(lái)自己有大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入“雙一流”，重點(diǎn)建設(shè)本?。ㄊ?、區(qū)）內(nèi)的重點(diǎn)大學(xué)和學(xué)科，便被提上議事日程，相關(guān)政策和規(guī)定就會(huì)陸續(xù)出臺(tái)。當(dāng)前，重金打造本地區(qū)的“雙一流”的號(hào)角已經(jīng)吹響，人才爭(zhēng)奪的激烈程度愈加慘烈。無(wú)論是中央層面，還是地方層面，有個(gè)思想在蔓延：要發(fā)展好自己的大學(xué)和學(xué)科，就要舍得重金投入。重金投入的結(jié)果將使得高等教育依賴政府的程度加大。隨著依賴政府資金程度的加大，后果必然是，政府外籌資的動(dòng)力不足。[5]如果將大學(xué)發(fā)展資金渠道比喻成兩個(gè)翅膀的話，當(dāng)前背景下，政府的財(cái)政翅膀很強(qiáng)壯，而來(lái)自社會(huì)企業(yè)和個(gè)人捐款的非政府渠道很弱、很小。翅膀大小不一，持續(xù)飛翔的能力就會(huì)下降。因此，“雙一流”建設(shè)是否導(dǎo)致大學(xué)財(cái)政自主能力的弱化，有待探討。

在高等教育系統(tǒng)內(nèi)，高校的社會(huì)籌資能力正向兩極分化。聲譽(yù)越好的學(xué)校，社會(huì)籌資能力越強(qiáng)。在“雙一流”建設(shè)等項(xiàng)目下，中國(guó)聲譽(yù)較好的大學(xué)原本的籌資動(dòng)力還比較強(qiáng)，卻因?yàn)楦鞣N工程和“雙一流”建設(shè)項(xiàng)目所帶來(lái)的強(qiáng)大資金投入而有所削弱。大學(xué)，與其到社會(huì)上找錢，還不如到政府部門游說(shuō)。拿政府的資金，不僅量大，而且安全。結(jié)果，本來(lái)有能力社會(huì)籌資的大學(xué)，卻少了動(dòng)力；想做社會(huì)籌資的高校，卻又得不到政策鼓勵(lì)。部屬院?？梢垣@得財(cái)政匹配政策的支持，而更需要資金支持的地方院校卻幾乎沒(méi)有匹配政策的鼓勵(lì)。② 遺憾的是，部屬院校有能力籌資但卻缺乏動(dòng)力，地方院校有動(dòng)力，但缺乏籌資的信心和政策的鼓勵(lì)。

政策“補(bǔ)丁”：完善“雙一流”建設(shè)的健康發(fā)展

基于以上分析，為了加快我國(guó)高等教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的速度，我們至少要思考四個(gè)政策“補(bǔ)丁”：如何提高政策建設(shè)資金的使用效率；如何在政府投入之外開(kāi)發(fā)更多的資金來(lái)源渠道；如何讓高等教育系統(tǒng)內(nèi)的弱勢(shì)群體高校同樣享受到發(fā)展的政策紅利；如何支持“非省城”高等教育的發(fā)展。

1.政策“補(bǔ)丁”之一。“雙一流”建設(shè)的投入是一筆巨大的資金，資金的使用效率一直是個(gè)大問(wèn)題。[6]規(guī)范性是一個(gè)問(wèn)題，資金使用的效率是另一個(gè)問(wèn)題。工程建設(shè)資金使用的規(guī)范性近期得到了加強(qiáng)，但是管理上的問(wèn)題十分突出，有錢“不好使”和人力資源浪費(fèi)的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，財(cái)務(wù)人員和科研人員都被捆綁在低效的財(cái)務(wù)制度上。因此，需要對(duì)中央財(cái)政管理制度進(jìn)行徹底改革，降低低效和反效的因素，建構(gòu)具有中國(guó)特色的簡(jiǎn)約、高效的財(cái)務(wù)制度，對(duì)技術(shù)系統(tǒng)的改造也勢(shì)在必行。眾所周知，“雙一流”建設(shè)的目的是為了建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)，是為了提升學(xué)術(shù)生產(chǎn)力。從學(xué)術(shù)生產(chǎn)力的角度看，怎么保護(hù)學(xué)者的時(shí)間，都不過(guò)分。因此，新的財(cái)務(wù)制度改革，必須堅(jiān)持的基本原則莫過(guò)于此。規(guī)范性的目的是什么，是確保資金使用的正確性和正當(dāng)性；那么資金管理的目的又是什么，還是要?dú)w到學(xué)術(shù)生產(chǎn)力的提高上。管錢本身不是目的，發(fā)揮效益才是目的之根本。兩者本來(lái)并不矛盾。

2.政策“補(bǔ)丁”之二。鼓勵(lì)和支持地方政府出臺(tái)地方高校社會(huì)募捐財(cái)政匹配政策。③如前所述，部屬院?？梢垣@得中央政府的財(cái)政匹配。理論上講，?。ㄊ小^(qū)）政府也應(yīng)有能力建立符合本地區(qū)特點(diǎn)的財(cái)政匹配政策。地方政府一旦有了這一政策“補(bǔ)丁”，那將意味著地方高校財(cái)政結(jié)構(gòu)有向好變化的基礎(chǔ)。制定匹配政策，關(guān)鍵在政府的匹配能力。在能力有限的情況下，可以做相對(duì)調(diào)整。要么在總額上實(shí)現(xiàn)控制，要么在比例上調(diào)整。endprint

3.政策“補(bǔ)丁”之三。改變“雙一流”建設(shè)“扶強(qiáng)”不“扶弱”所帶來(lái)的共同發(fā)展問(wèn)題，推進(jìn)兩個(gè)附加政策，實(shí)現(xiàn)高等教育事業(yè)發(fā)展的公平和公正。一個(gè)是《關(guān)于加強(qiáng)革命老區(qū)在地高等教育事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)》，通過(guò)財(cái)政手段，加快革命老區(qū)在地高校的建設(shè)。④畢竟，我們黨是從革命老區(qū)走來(lái)的，革命老區(qū)高等教育的良好發(fā)展，是我黨的驕傲，是發(fā)展中國(guó)特色高等教育的重要特點(diǎn)，是增進(jìn)老區(qū)人民福祉的人力資源保障。畢竟，留得住、用得上、不離開(kāi)的人才主要是革命老區(qū)在地高校培養(yǎng)的。

4.政策“補(bǔ)丁”之四。通過(guò)系統(tǒng)的調(diào)查研究摸清“非省城”高等教育的底子，出臺(tái)《教育部中西部非省城高等院校提速發(fā)展的若干意見(jiàn)》，用政策杠桿帶動(dòng)此類型學(xué)?？焖侔l(fā)展。發(fā)展這些學(xué)校，有三個(gè)效益：一是做實(shí)高等教育的塔基部分；二是找準(zhǔn)了我國(guó)高等教育區(qū)域發(fā)展的困難對(duì)象，更加精準(zhǔn)地解決中西部高等教育發(fā)展的問(wèn)題；三是規(guī)避我國(guó)高等教育發(fā)展大都市高度集中化的問(wèn)題，讓地市級(jí)高校發(fā)展有希望。

注釋：

①北京師范大學(xué)高教所《學(xué)校發(fā)展規(guī)劃需求調(diào)查》課題組在2014年-2017年，對(duì)四所革命老區(qū)高校進(jìn)行了規(guī)劃需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)：革命老區(qū)高校發(fā)展與所在地區(qū)的地域劣勢(shì)有高相關(guān)。沒(méi)有特別的支持，革命老區(qū)高校人才培養(yǎng)工作將面臨更大挑戰(zhàn).

②全國(guó)除了浙江省和深圳市提供了本地所在高校社會(huì)籌資匹配政策以外，其他省、市、自治區(qū)還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)政策。匹配籌資，是鼓勵(lì)高?；I資多元化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn).

③社會(huì)募捐從對(duì)象上看主要是指企業(yè)募捐、校友募捐和基金會(huì)募捐等形式。從募捐的地區(qū)來(lái)看，大陸募捐、港澳臺(tái)募捐和海外募捐.

④革命老區(qū)在地高校，是指革命老區(qū)所在地區(qū)的高校，這些高校以為老區(qū)提供人才作為主要使命.

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（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：于 洋]endprint