高 嵩

（河南省審計廳，河南 鄭州 450000）

住房保障是社會保障體系的重要組成部分，黨中央、國務(wù)院歷來高度重視，黨的十九大作出“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的戰(zhàn)略部署。近年來，保障性安居工程作為深化住房制度改革的重大民生工程，在加大住房有效供給、改善住房困難群眾居住條件、推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展等方面取得了很大成效。

1 政策背景

保障性安居工程制度體系的建立是一個探索、漸進、調(diào)整、完善的進程。2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度；2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設(shè)，加大農(nóng)村危房改造力度，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核問責(zé)機制，推動保障性安居工程建設(shè)進入快車道；2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，加快推進集中成片城市棚戶區(qū)改造，將其他棚戶區(qū)、城中村改造納入城市棚戶區(qū)改造范圍，加大資金籌措和信貸支持力度；2015年為加快安置進度，降低棚改開發(fā)地塊容積率，改善項目品質(zhì)，結(jié)合穩(wěn)增長去庫存需要，各地進一步提高棚改貨幣化安置比例。

經(jīng)過十多年的市場變化和政策調(diào)整，安居工程體系的組成部分從以經(jīng)濟適用房、廉租房建設(shè)及廉租補貼發(fā)放為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘信飸魠^(qū)改造、公共租賃住房和農(nóng)村危房改造為主；安居工程的保障對象從以城市低收入家庭為主，逐步擴大到城鎮(zhèn)住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員、居住在危房的農(nóng)村貧困人口；安居工程的安置形式從實物建設(shè)轉(zhuǎn)為因地制宜結(jié)合貨幣化安置和實物安置。

2 存在的主要問題

由于保障性安居工程體系涉及面廣、投資體量大、建設(shè)周期長的特點，在長期的安居工程建設(shè)過程中，存在一些問題需要引起關(guān)注。

2.1 工程建設(shè)程序方面存在的問題

一是建設(shè)用地管理不規(guī)范。如棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目因用地未落實而無法開工建設(shè)；未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)而非法占地建設(shè)；未按規(guī)定對配套建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性設(shè)施用地實行有償使用；違規(guī)改變安居工程用地性質(zhì)、用途或容積率等規(guī)劃設(shè)計；違規(guī)以棚戶區(qū)改造等名義減免返還土地出讓收入。二是工程招投標(biāo)及項目管理不規(guī)范。如依法應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、投標(biāo)違法違規(guī)操作；非法轉(zhuǎn)包分包、肢解發(fā)包或轉(zhuǎn)讓。三是建設(shè)手續(xù)不齊全。如未按規(guī)定取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、環(huán)境影響評價審批等基本建設(shè)審批手續(xù)。

2.2 工程建設(shè)管理方面存在的問題

一是設(shè)計監(jiān)理履責(zé)不到位。如施工圖設(shè)計未經(jīng)審查就擅自施工；施工圖設(shè)計未達到抗震設(shè)防、建筑節(jié)能或其他強制性標(biāo)準(zhǔn)要求；監(jiān)理履職不到位。二是施工質(zhì)量管理不到位。如未按設(shè)計圖紙和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，存在偷工減料、以次充好；工程存在質(zhì)量瑕疵或影響房屋安全的質(zhì)量缺陷；建筑材料防火性能或消防設(shè)施配套不達標(biāo)。三是竣工驗收不規(guī)范。如已基本建成項目由于前期建設(shè)手續(xù)不全等原因無法辦理竣工驗收備案；安居住房未按規(guī)定辦理竣工驗收、驗收不合格或虛假驗收就交付使用。

2.3 安居住房使用和運營管理方面存在的問題

一是違規(guī)改變安居工程住房用途。如違規(guī)作為商品房面向社會銷售；企事業(yè)單位違規(guī)占用于辦公、經(jīng)營；保障對象違規(guī)進行轉(zhuǎn)借、出租；違規(guī)改變教育、服務(wù)等公共配套設(shè)施用途。二是住房空置。如已辦理竣工驗收備案的安居住房長期空置；建設(shè)進度滯后導(dǎo)致長期未建成。三是產(chǎn)權(quán)登記不明晰。如政府投資的保障性安居工程已竣工未辦理產(chǎn)權(quán)登記；政企共建或共同投資建設(shè)的保障性安居工程未明確各自產(chǎn)權(quán)比例和收益方式。

2.4 政府購買棚改服務(wù)方面存在的問題

一是政府購買棚改服務(wù)政策落實不到位。如新開工棚改項目未按規(guī)定實施政府購買棚改服務(wù)；市、縣人民政府未按規(guī)定將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算，或未按協(xié)議支付棚改服務(wù)費形成拖欠；違規(guī)將棚改項目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施納入政府購買范圍。二是政府購買棚改服務(wù)采購不規(guī)范。如政府購買棚改服務(wù)實行公開招標(biāo)以外的采購方式未按規(guī)定履行報批程序；采用化整為零等方式規(guī)避公開招標(biāo)采購。

2.5 資金分配管理方面存在的問題

一是違反財政預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定。如未按規(guī)定對保障性安居工程租金收入實行“收支兩條線”管理；未按規(guī)定將政府投資建設(shè)保障性安居工程銷售收入納入預(yù)算管理。二是拖欠支付資金。如財政部門或建設(shè)單位未按合同約定根據(jù)項目進度及時撥付資金，形成拖欠；不按規(guī)定及時向已完成危房改造任務(wù)的農(nóng)戶兌現(xiàn)補助資金；保障性安居工程項目貸款等市場化融資不能按期歸還債務(wù)本息。三是資金閑置浪費。如保障性安居工程財政專項資金未分配使用，或已分配到具體項目但因項目進展緩慢而未支付使用；從住房公積金增值收益提取安居工程專項資金后未按規(guī)定上繳財政統(tǒng)籌使用，導(dǎo)致滯留閑置；保障性安居工程項目貸款閑置未用。

2.6 資金使用方面存在的問題

一是違規(guī)將資金用于非保障性安居工程的公共項目。如違規(guī)改變用途用于路橋隧道、園區(qū)開發(fā)、農(nóng)村風(fēng)貌改造等公益性項目支出；違規(guī)以出借、還貸等方式用于其他公共項目支出。二是挪用專項資金。如挪用于“三公”經(jīng)費、應(yīng)由部門預(yù)算安排的人員和辦公經(jīng)費、發(fā)放津補貼和其他福利支出；挪用于修建樓堂館所和形象工程；虛列支出或轉(zhuǎn)移賬外形成“小金庫”。三是挪用資金謀取私利。如挪用于與安居工程無關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)等營利性項目支出；以克扣、截留、私分等方式騙取侵占保障性安居工程補貼補助資金。

2.7 資金支持和優(yōu)惠政策落實方面存在的問題

一是未足額安排保障性安居工程資金。如安居工程資金短缺地區(qū)未按照規(guī)定從土地出讓收益、房地產(chǎn)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等財政收入中安排資金用于保障性安居工程；安居工程資金短缺地區(qū)未將住房公積金增值收益余額上繳財政作為保障性安居工程專項資金。二是違規(guī)收取應(yīng)減免的稅費。如違規(guī)向保障性安居工程項目收取應(yīng)減免的稅收、行政事業(yè)性收費和政府性基金。三是金融機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營。如違規(guī)以貸轉(zhuǎn)存、存貸掛鉤、借貸搭售等附加不合理條件；虛構(gòu)融資服務(wù)、索要融資回扣或違規(guī)額外收取融資服務(wù)費等中間費用。

3 問題產(chǎn)生的主要原因

3.1 未嚴(yán)格履行基本建設(shè)審批程序，立項、調(diào)研、規(guī)劃、選址不夠科學(xué)合理

一是保障性安居工程事關(guān)民生，各級政府高度重視，加大推進實施力度，但在建設(shè)中過度強調(diào)項目開工、竣工情況，并作為目標(biāo)任務(wù)完成的主要考核指標(biāo)。因此在時間緊、任務(wù)重、手續(xù)繁雜、時限性強的情況下，目標(biāo)進度要求與建設(shè)程序規(guī)定相沖突，出現(xiàn)邊施工邊補辦手續(xù)，重視項目建設(shè)，忽視基本建設(shè)程序履行等問題。二是部分項目追求進度，忽視對項目的監(jiān)管，存在建設(shè)規(guī)劃不到位、招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范、監(jiān)理履責(zé)不嚴(yán)格、施工質(zhì)量存在瑕疵等較為突出的問題。三是規(guī)劃布局不合理，選址較為偏僻，保障性住房建設(shè)項目和外部道路、污雨水、供電等市政基礎(chǔ)設(shè)施分屬不同責(zé)任主體，規(guī)劃、建設(shè)往往不能與保障安居工程建設(shè)保持基本同步，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，影響了保障性住房項目的及時分配與有效使用。

3.2 資金政策執(zhí)行不到位，統(tǒng)籌安排、管理使用機制不規(guī)范

一是個別地方政策執(zhí)行不嚴(yán)格，資金籌措、使用與資產(chǎn)核算管理脫節(jié)，使用效益缺乏監(jiān)督。二是保障性安居工程建設(shè)資金投入量大，部分地方財力有限，配套資金不能及時足額到位，社會資金參與度不高，資金籌集難度較大。三是部分項目未能及時按規(guī)定辦理相關(guān)前期手續(xù)，工程進度緩慢，施工周期長，竣工財務(wù)決算不及時，造成資金撥付不及時，滯留閑置影響資金使用效益。

3.3 計劃制定分配脫離實際，政策執(zhí)行過程中未及時根據(jù)市場變化予以調(diào)整

一是部分安居工程年度目標(biāo)計劃的制定未經(jīng)充分調(diào)研，個別地方目標(biāo)任務(wù)搞層層攤派，導(dǎo)致出現(xiàn)部分外來人口流入較多的城市公租房建設(shè)數(shù)量少、人口流出多的城鎮(zhèn)公租房需求少從而出現(xiàn)閑置的供需不匹配問題。二是沒有因地制宜合理確定安置方式并根據(jù)市場變化及時調(diào)整。貨幣化安置的大量資金投入推高了地方房價，提高了安置群眾的心理預(yù)期，進一步提高了改造成本。實物安置容積率高，安置周期長。如果不能結(jié)合地方實際和項目特點就容易形成新的矛盾和問題。

4 進一步完善保障性安居工程建設(shè)管理的建議

4.1 推進保障性安居工程資金統(tǒng)籌使用，加大政府購買棚改服務(wù)公開力度

一是統(tǒng)籌使用安居工程財政資金，提高資金使用效率，科學(xué)規(guī)劃貸款資金申請量和申請節(jié)奏，避免資金閑置浪費。二是嚴(yán)格規(guī)范政府購買棚改服務(wù)采購流程，加大公開力度，充分利用市場競爭降低購買服務(wù)成本。三是根據(jù)一般公共預(yù)算控制政府購買棚改服務(wù)總體規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)范棚戶區(qū)改造貸款資金用途，防止以棚戶區(qū)改造名義違規(guī)舉債，防范棚改領(lǐng)域金融風(fēng)險。

4.2 科學(xué)制定目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序和招投標(biāo)制度，加快竣工驗收及分配進度

一是保障性安居工程建設(shè)任務(wù)目標(biāo)的確定要周密規(guī)劃，量力而行，統(tǒng)籌兼顧。堅持“自下而上”的申報原則，建設(shè)規(guī)劃的制定要以實際需求為基礎(chǔ)，切忌脫離實際。二是加強對建設(shè)單位的監(jiān)管，督促項目單位及時辦理各項建設(shè)手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、質(zhì)量管理、工程監(jiān)理等制度。三是規(guī)范棚戶區(qū)改造模式，通過政府安置、凈地出讓、限價拍賣等措施，整頓和規(guī)范土地市場秩序，理順基本建設(shè)程序，為加快辦理各項建設(shè)審批手續(xù)解決源頭障礙。四是加快棚改安置住房建設(shè)進度，加大公共租賃住房分配入住力度，制定目標(biāo)倒排工期，確保安居工程發(fā)揮效益。

4.3 多種措施盤活空置住房，完善配套設(shè)施建設(shè)，建立信息化管理體系

一是對長期空置的住房按規(guī)定進行分類盤活，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H調(diào)整為扶貧搬遷、救災(zāi)、文化教育、養(yǎng)老等安置或周轉(zhuǎn)用房。二是建立統(tǒng)一的公共租賃住房管理平臺，將申請、分配、入住、退出全環(huán)節(jié)納入信息化管理，通過物業(yè)網(wǎng)點與管理后臺形成數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)身份識別、住房分配、租金收繳、日常監(jiān)管等網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理。

4.4 因地制宜選擇棚改模式，提高規(guī)劃水平和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

一是根據(jù)各地庫存情況科學(xué)選擇棚戶區(qū)改造模式，綜合運用實物安置及貨幣化安置手段，避免“一刀切”，充分發(fā)揮棚戶區(qū)改造在城鎮(zhèn)化建設(shè)、調(diào)整供需結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、平抑房價、去庫存等方面的作用；二是控制棚戶區(qū)改造項目容積率，加大異地安置和貨幣化安置力度，促進供給側(cè)改革優(yōu)化棚戶區(qū)品質(zhì)，改善安置群眾居住環(huán)境。