我國(guó)跨區(qū)域流域水管理體制分析
——以太湖流域?yàn)槔?/h1>
2018-01-24 08:13:18王艷潔
經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2018年1期
王艷潔
（河海大學(xué)，南京 211100）
水對(duì)于人類的生存和社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水環(huán)境的污染越來(lái)越嚴(yán)重，基于水資源具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，往往一個(gè)地方的水污染會(huì)引起同一流域其他地區(qū)水污染。一些上游地區(qū)為了保護(hù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，不顧下游享有的水資源利益，大肆不合理利用污染水資源，引起許多跨行政區(qū)域的水糾紛事件。因而，建立一個(gè)有效的流域管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃水資源的開(kāi)發(fā)利用便顯得十分必要。本文以太湖流域?yàn)槔?，分析我?guó)跨區(qū)域流域水管理的現(xiàn)狀及不足，以期能夠?yàn)闃?gòu)建合理的流域水管理體制提供啟示。
太湖流域水資源綜合治理不僅關(guān)系到流域內(nèi)人民的身體健康水平和物質(zhì)生活條件，也關(guān)系到幾乎多半個(gè)華東地區(qū)的環(huán)境治理效果?？茖W(xué)合理地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，構(gòu)建以流域?yàn)閱挝坏乃芾頇C(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保證發(fā)展的可持續(xù)性，是太湖流域亟待解決的問(wèn)題之一。
一、太湖流域概況
（一）自然概況
太湖流域位于長(zhǎng)江三角洲核心區(qū)域，面積約為3.7萬(wàn)km2，地跨三省一市，其中超過(guò)一半的區(qū)域在江蘇省，安徽省則只有40km2，約為總面積的0.1%，其余分布在浙江省和上海市。太湖流域4/6處于平原地區(qū)，1/6處于丘陵和山地，其余為水域面積，因而水流速度緩慢，河網(wǎng)縱橫，河道密度達(dá)3.25km/km2，湖泊、湖蕩密集。屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，高溫多雨，2014年降水量為1 288.3mm，其中約780mm都集中在5—9月的汛期，多年（1956—2000年）平均天然年徑流量為 161.5 億 m3[1]。
（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況
太湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，城市化水平高，主要分布上海、蘇州、常州、無(wú)錫、杭州、嘉興、湖州、鎮(zhèn)江8個(gè)大城市，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。太湖流域工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，從20世紀(jì)末工業(yè)總產(chǎn)值便已突破萬(wàn)億元，農(nóng)業(yè)方面自古以來(lái)就是著名的“魚米之鄉(xiāng)”，作物種植水平和灌溉技術(shù)水平都很高。流域人口密度、流域GDP、流域人均GDP均居于我國(guó)“六大湖”（六大湖指太湖、洪澤湖、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖）之首。2015年，流域總?cè)丝? 997萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝?.4%，GDP為66 884億元，占全國(guó)GDP的9.9%，流域人均GDP為11.2萬(wàn)元/人，是全國(guó)人均GDP的2.3倍[2]。
（三）用水結(jié)構(gòu)概況
2014年太湖流域供水總量為343.5億m3，第一產(chǎn)業(yè)用水81.9億m3，占水資源總量的23.84%。其中，農(nóng)田灌溉用水占82.8%，林牧漁畜用水占17.2%；第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)和建筑業(yè)）用水208.3億m3，占水資源總量的60.6%；生活用水30.9億m3，占水資源總量的9%；生態(tài)環(huán)境用水2.3億m3，第三產(chǎn)業(yè)用水20.1億m3。由此可見(jiàn)，太湖流域工業(yè)和農(nóng)業(yè)對(duì)水資源的需求量大，兩者相比，工業(yè)的用水量明顯更大。
（四）水環(huán)境問(wèn)題概況
為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)的需要，肆意開(kāi)發(fā)利用太湖水資源，“只用不護(hù)，只排不凈”造成太湖水質(zhì)不斷惡化、水體富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重、洪澇災(zāi)害多發(fā)、水資源緊張等問(wèn)題。主要污染源有工業(yè)點(diǎn)源污染、農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水排放污染等。2016年，太湖湖體平均為Ⅳ類水質(zhì)。17個(gè)國(guó)控點(diǎn)位中，Ⅲ類水質(zhì)點(diǎn)位有4個(gè)，Ⅳ類有12個(gè)，Ⅴ類有1個(gè)。環(huán)湖河流55個(gè)國(guó)控?cái)嗝嬷校瑹o(wú)Ⅰ類水質(zhì)斷面。主要污染指標(biāo)為總磷，西部沿岸區(qū)和東部沿岸區(qū)為中度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，其余地區(qū)為輕度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)（中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部《2016年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》）。
二、太湖流域水管理現(xiàn)狀及困境
（一）行政區(qū)劃分割促進(jìn)外部不經(jīng)濟(jì)性
外部不經(jīng)濟(jì)性是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來(lái)的有害的非市場(chǎng)性影響[3]。
太湖流域?qū)儆诘湫偷目缧姓^(qū)域的水環(huán)境生態(tài)區(qū)，水的流動(dòng)性加劇了跨區(qū)域治理的復(fù)雜性與困難性，同時(shí)使外部不經(jīng)濟(jì)性更加明顯。在該流域存在著不同的橫向平行的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，在我國(guó)的社會(huì)管理模式下，行政權(quán)力機(jī)構(gòu)不僅僅是提供公共服務(wù)，而且是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集公共性與自立性為一體。行政負(fù)責(zé)人也受政治考核體系帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)，屬于經(jīng)濟(jì)參與人與政治參與人的統(tǒng)一。因而許多情況下，其不但不能擔(dān)負(fù)起保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，還會(huì)采取非公開(kāi)性保護(hù)策略來(lái)促使本轄區(qū)內(nèi)污染者的成本外部化。
（二）流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)功能弱
目前太湖流域設(shè)有水利部派出的太湖流域管理局，其下有單列機(jī)構(gòu)太湖水環(huán)境專職管理部門太湖流域水資源保護(hù)局。除此之外，還包括13個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、6個(gè)事業(yè)單位，共330名在編人員，其中行政執(zhí)行人員編制120名，公益事業(yè)人員編制210名（數(shù)據(jù)來(lái)源于太湖網(wǎng)）。這些工作人員的選拔任免，與一般政府機(jī)關(guān)工作人員的選拔任免并無(wú)明顯差異，不過(guò)多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)人員具備水利專業(yè)知識(shí)或具有從事水利工作經(jīng)驗(yàn)的人員。從太湖官方網(wǎng)站來(lái)看，主要職責(zé)有10項(xiàng)，概括起來(lái)就是：（1）指導(dǎo)治理開(kāi)發(fā)及水土流失事項(xiàng)；（2）協(xié)調(diào)用水分配及水事糾紛；（3）指揮防洪抗旱工作；（4）管理和監(jiān)督水資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)利用以及重要水利工程事項(xiàng)等等。
從職能規(guī)定的表面上看，整個(gè)太湖流域涉水事項(xiàng)絕大部分都納入了太湖流域管理局的管轄范圍。但實(shí)踐中，該管理機(jī)構(gòu)并未能對(duì)流域進(jìn)行十分有效的管理。原因是多方面的，其中最主要的原因是由于與其他管理部門職能混雜，與地方有關(guān)部門存在協(xié)調(diào)障礙。太湖流域?yàn)榭缍鄠€(gè)省級(jí)行政區(qū)流域，太湖流域管理局除接受國(guó)務(wù)院、水利部領(lǐng)導(dǎo)外，還要與各省的有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，太湖流域涉及水資源與環(huán)境管理的有水利、環(huán)保、國(guó)土資源、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、旅游等等多個(gè)部門，并且與省級(jí)部門屬于同級(jí)單位（見(jiàn)下圖）。
根據(jù)2008年《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》的規(guī)定，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)太湖流域水環(huán)境綜合治理工作負(fù)總責(zé)，牽頭建立太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度，但該聯(lián)席會(huì)議較為松散，上下游各自為政、治污脫節(jié)現(xiàn)象依然存在，并且聯(lián)席會(huì)議部分職責(zé)與太湖流域管理局重疊。
另外，2002年，根據(jù)中央編辦《關(guān)于國(guó)家環(huán)?？偩?個(gè)事業(yè)單位第二名稱的批復(fù)》精神，原國(guó)家環(huán)保總局下發(fā)《關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局華東環(huán)境保護(hù)督查中心和華南兩個(gè)環(huán)境保護(hù)督查中心掛牌有關(guān)事項(xiàng)的通知》，成立了華東環(huán)境保護(hù)督查中心[4]。華東環(huán)境保護(hù)督查中心是環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)，管轄范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等六省一市，主要職能有：督查環(huán)保政策法規(guī)落實(shí)情況；督查企業(yè)環(huán)境管理行為；跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的調(diào)查；督查重大突發(fā)性環(huán)境問(wèn)題；參與實(shí)施環(huán)境執(zhí)法檢查；承擔(dān)環(huán)保部交辦的其他工作。因而，該督查中心對(duì)太湖流域水環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題也享有權(quán)力和職責(zé)。但是，該中心在運(yùn)行過(guò)程中“重查輕督”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行查處后，對(duì)事后改正的監(jiān)督力度不夠[5]。
如今太湖流域管理涉及的機(jī)構(gòu)和部門越來(lái)越多，各部門權(quán)責(zé)越來(lái)越亂，交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，這些機(jī)構(gòu)和部門將太湖流域自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行了分割，出現(xiàn)“多頭治水”，難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的局面。
（三）法律性文件規(guī)定不全面
我國(guó)涉及跨行政區(qū)水管理問(wèn)題法律主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《漁業(yè)法》等，行政法規(guī)和規(guī)范性文件主要有《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《取水許可制度實(shí)施辦法》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等，行政規(guī)章主要有《水污染物排放許可證暫行辦法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》等。而專門針對(duì)太湖流域的主要有國(guó)務(wù)院發(fā)布的《太湖流域管理?xiàng)l例》，其他大多是地方性法規(guī)和通知、批復(fù)等文件。其中，《水法》第12條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！贝_立了跨區(qū)域流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律基礎(chǔ)。
這些法律法規(guī)規(guī)定較為抽象，對(duì)于流域管理的具體運(yùn)作模式、行政權(quán)力劃分等缺乏明確的規(guī)定。
（四）公眾參與機(jī)制不完備
太湖流域水管理缺乏有效的公眾參與機(jī)制，公眾參與重視不足，公眾積極性不高。以《太湖流域管理?xiàng)l例》為例，共九章70條，沒(méi)有一條是針對(duì)公眾參與做出規(guī)定的。目前流域內(nèi)公眾參與主要的法律依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)法》，該法第五章是信息公開(kāi)與公眾參與，包括公眾獲取信息的權(quán)利、公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中提意見(jiàn)的權(quán)利、公眾對(duì)環(huán)境、生態(tài)破壞行為及行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為舉報(bào)的權(quán)利、符合條件的社會(huì)組織可以提起公益訴訟的權(quán)利等。
實(shí)踐中主要的參與渠道有開(kāi)通環(huán)境問(wèn)題咨詢熱線，設(shè)立公眾環(huán)境信箱，舉辦環(huán)保政策聽(tīng)證會(huì)等[6]。太湖網(wǎng)站在“服務(wù)互動(dòng)”板塊下設(shè)有“政務(wù)咨詢”，以提供公眾咨詢服務(wù)和接受公眾的意見(jiàn)和建議。這些措施一定程度上提高了公眾參與程度，但公眾進(jìn)行舉報(bào)、參與聽(tīng)證會(huì)、提出意見(jiàn)的積極性并不高。缺乏對(duì)公眾參與權(quán)利的保障性措施，公眾面對(duì)問(wèn)題時(shí)更多的是私下抱怨，而不愿或不敢向行政機(jī)關(guān)反映。
三、構(gòu)建有效的跨區(qū)域流域水管理體制
（一）外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化
外部性產(chǎn)生的根本原因在于環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定不明晰或界定不當(dāng)，從而使環(huán)境資源具有公共資源的性質(zhì)[3]。水資源屬于國(guó)家所有，行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使所有權(quán)。同時(shí)，地方行政機(jī)關(guān)又對(duì)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，作為理性的經(jīng)濟(jì)人無(wú)疑會(huì)選擇最大化地利用本轄區(qū)內(nèi)有限資源以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)利益。皮埃爾·卡藍(lán)默在《破碎的民主》一書中提到，在地方區(qū)域治理中，能夠形成一個(gè)整體形式的治理主體的關(guān)鍵是突出共同標(biāo)準(zhǔn)和共同目標(biāo)，這也是使治理主題能夠“按照貫穿職能的共同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)共同目標(biāo)承擔(dān)自己的責(zé)任”的保障[7]。因而，有必要強(qiáng)調(diào)整體性治理的視角，地方行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)合作，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以水環(huán)境問(wèn)題為價(jià)值導(dǎo)向，而不是以行政區(qū)劃為價(jià)值導(dǎo)向，在互相信任的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)信息的交流與共享，合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，共同制定并嚴(yán)守太湖流域規(guī)劃。改革官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化官員綠色行政理念，由上及下，樹(shù)立科學(xué)合理的政治理念。
（二）改革流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，重視統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃
當(dāng)前太湖流域管理的問(wèn)題并不是缺乏管理機(jī)關(guān)，而是缺少協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。包括太湖流域管理局在內(nèi)的一系列涉水管理機(jī)關(guān)職責(zé)都大多強(qiáng)調(diào)于“管”，卻沒(méi)有充分體現(xiàn)“調(diào)”的作用，當(dāng)相同行政等級(jí)的權(quán)力發(fā)生沖突，各自為政便也不足為奇。因而，現(xiàn)階段的重點(diǎn)不在于如何加強(qiáng)太湖流域管理局的行政權(quán)力，而是應(yīng)該如何從以管為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉{(diào)為主的職能。太湖流域涉及到方方面面的問(wèn)題，不可能將所有與流域有關(guān)的權(quán)力和職責(zé)都交給一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，所以地方政府和有關(guān)部門才是管理流域的主力軍?？鐓^(qū)域流域治理的難點(diǎn)就在于如何協(xié)調(diào)相鄰行政區(qū)用水利益，防止為了本地發(fā)展不顧其他地區(qū)利益，上游過(guò)分耗用水資源導(dǎo)致下游無(wú)水可用，或者上游污染水資源下游治理現(xiàn)象發(fā)生。
因而應(yīng)該改革太湖流域管理局現(xiàn)有體制，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)功能，主要有三種路徑可以選擇：（1）由全國(guó)人大出臺(tái)法律，明確流域管理機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)職能，明令地方政府以及有關(guān)部門配合太湖流域管理局的協(xié)調(diào)工作；（2）由中央人民政府下設(shè)全國(guó)性的流域管理機(jī)構(gòu)，太湖流域管理局作為獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)受該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，擺脫派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的尷尬局面，使協(xié)調(diào)職能能夠有力地推進(jìn)；（3）改革太湖流域管理局的人員組成形式，由各地方土地、環(huán)境、國(guó)土資源等部門主要負(fù)責(zé)人組成，并適當(dāng)吸收具有代表性的用水戶，在充分討論和研究各地方具體情況和自身參與到利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上制定以流域?yàn)閱卧目傮w規(guī)劃，以保證各地區(qū)統(tǒng)一行動(dòng)，確保規(guī)劃的有效實(shí)施。
（三）完善法律法規(guī)的制定，廓清權(quán)責(zé)歸屬
首先，從國(guó)家層面上，應(yīng)當(dāng)制定一部系統(tǒng)的流域管理法律，明確流域生態(tài)整體性的理念，闡明以國(guó)家利益、流域整體利為重的思想，指導(dǎo)流域管理機(jī)構(gòu)的工作，確保流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。目前我國(guó)雖然有《水法》《水污染防治法》等全國(guó)性的法律予以支撐，但跨行政區(qū)的流域管理具有特殊性，制定專門的法律十分有必要。其次，需要從流域具體實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合流域的特點(diǎn)和問(wèn)題，以如何達(dá)到有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃為目的，釋清與各機(jī)關(guān)部門的權(quán)責(zé)界限，明晰流域管理機(jī)構(gòu)與中央政府、各部委、省級(jí)政府、地方政府及有關(guān)部門在流域管理中所承擔(dān)權(quán)力與義務(wù)，防止出現(xiàn)越位、缺位的現(xiàn)象，制定流域法規(guī)。最后，加強(qiáng)地方立法建設(shè)，規(guī)范地方水資源開(kāi)發(fā)利用行為，加強(qiáng)水資源保護(hù)，配合流域管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展地方工作，實(shí)現(xiàn)地方與國(guó)家立法、流域立法的銜接。
（四）重視公眾參與，提高公眾參與積極性
公眾參與不僅是民主政治的體現(xiàn)，還直接關(guān)系到?jīng)Q策的科學(xué)性。目前，太湖流域決策的制定主要是由政府相關(guān)決策者共同討論決定，公眾基本上是作為被動(dòng)的承受者。流域管理推行的政策若想得到有效實(shí)施，離不開(kāi)公眾的認(rèn)同與配合。同時(shí)，人民群眾與流域的生態(tài)環(huán)境的關(guān)系最為密切，是最了解實(shí)際情況的群體。因而，若想保證決策的科學(xué)性更應(yīng)該讓公眾參與進(jìn)來(lái)。加強(qiáng)公眾參與不僅僅是停留在信息公開(kāi)保證公民知情權(quán)以及拓寬舉行聽(tīng)證會(huì)、設(shè)立電話熱線、信箱、郵件等公眾參與渠道方面，還應(yīng)該加強(qiáng)向公眾普及流域知識(shí)，增強(qiáng)環(huán)保宣教工作，讓公眾在認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利以及得到實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑時(shí)，更有合理行使權(quán)利的能力。另外，在進(jìn)行決策時(shí)，鼓勵(lì)公眾“意見(jiàn)提上來(lái)”的同時(shí)，更要注重決策者“走下去”，深入基層，廣泛收集公眾意見(jiàn)，并且對(duì)意見(jiàn)的采納與否應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并進(jìn)行合理說(shuō)明。還可以嘗試建立咨詢委員會(huì)機(jī)構(gòu)，一方面作為政府和公眾間溝通的橋梁，保障信息雙向交流順暢，另一方面還可以為流域管理決策提供建議和意見(jiàn)，并監(jiān)督流域的治理活動(dòng)[8]。
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王艷潔
（河海大學(xué)，南京 211100）
水對(duì)于人類的生存和社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水環(huán)境的污染越來(lái)越嚴(yán)重，基于水資源具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，往往一個(gè)地方的水污染會(huì)引起同一流域其他地區(qū)水污染。一些上游地區(qū)為了保護(hù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，不顧下游享有的水資源利益，大肆不合理利用污染水資源，引起許多跨行政區(qū)域的水糾紛事件。因而，建立一個(gè)有效的流域管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃水資源的開(kāi)發(fā)利用便顯得十分必要。本文以太湖流域?yàn)槔?，分析我?guó)跨區(qū)域流域水管理的現(xiàn)狀及不足，以期能夠?yàn)闃?gòu)建合理的流域水管理體制提供啟示。
太湖流域水資源綜合治理不僅關(guān)系到流域內(nèi)人民的身體健康水平和物質(zhì)生活條件，也關(guān)系到幾乎多半個(gè)華東地區(qū)的環(huán)境治理效果?？茖W(xué)合理地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，構(gòu)建以流域?yàn)閱挝坏乃芾頇C(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保證發(fā)展的可持續(xù)性，是太湖流域亟待解決的問(wèn)題之一。
一、太湖流域概況
（一）自然概況
太湖流域位于長(zhǎng)江三角洲核心區(qū)域，面積約為3.7萬(wàn)km2，地跨三省一市，其中超過(guò)一半的區(qū)域在江蘇省，安徽省則只有40km2，約為總面積的0.1%，其余分布在浙江省和上海市。太湖流域4/6處于平原地區(qū)，1/6處于丘陵和山地，其余為水域面積，因而水流速度緩慢，河網(wǎng)縱橫，河道密度達(dá)3.25km/km2，湖泊、湖蕩密集。屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，高溫多雨，2014年降水量為1 288.3mm，其中約780mm都集中在5—9月的汛期，多年（1956—2000年）平均天然年徑流量為 161.5 億 m3[1]。
（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況
太湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，城市化水平高，主要分布上海、蘇州、常州、無(wú)錫、杭州、嘉興、湖州、鎮(zhèn)江8個(gè)大城市，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。太湖流域工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，從20世紀(jì)末工業(yè)總產(chǎn)值便已突破萬(wàn)億元，農(nóng)業(yè)方面自古以來(lái)就是著名的“魚米之鄉(xiāng)”，作物種植水平和灌溉技術(shù)水平都很高。流域人口密度、流域GDP、流域人均GDP均居于我國(guó)“六大湖”（六大湖指太湖、洪澤湖、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖）之首。2015年，流域總?cè)丝? 997萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝?.4%，GDP為66 884億元，占全國(guó)GDP的9.9%，流域人均GDP為11.2萬(wàn)元/人，是全國(guó)人均GDP的2.3倍[2]。
（三）用水結(jié)構(gòu)概況
2014年太湖流域供水總量為343.5億m3，第一產(chǎn)業(yè)用水81.9億m3，占水資源總量的23.84%。其中，農(nóng)田灌溉用水占82.8%，林牧漁畜用水占17.2%；第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)和建筑業(yè)）用水208.3億m3，占水資源總量的60.6%；生活用水30.9億m3，占水資源總量的9%；生態(tài)環(huán)境用水2.3億m3，第三產(chǎn)業(yè)用水20.1億m3。由此可見(jiàn)，太湖流域工業(yè)和農(nóng)業(yè)對(duì)水資源的需求量大，兩者相比，工業(yè)的用水量明顯更大。
（四）水環(huán)境問(wèn)題概況
為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)的需要，肆意開(kāi)發(fā)利用太湖水資源，“只用不護(hù)，只排不凈”造成太湖水質(zhì)不斷惡化、水體富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重、洪澇災(zāi)害多發(fā)、水資源緊張等問(wèn)題。主要污染源有工業(yè)點(diǎn)源污染、農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水排放污染等。2016年，太湖湖體平均為Ⅳ類水質(zhì)。17個(gè)國(guó)控點(diǎn)位中，Ⅲ類水質(zhì)點(diǎn)位有4個(gè)，Ⅳ類有12個(gè)，Ⅴ類有1個(gè)。環(huán)湖河流55個(gè)國(guó)控?cái)嗝嬷校瑹o(wú)Ⅰ類水質(zhì)斷面。主要污染指標(biāo)為總磷，西部沿岸區(qū)和東部沿岸區(qū)為中度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，其余地區(qū)為輕度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)（中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部《2016年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》）。
二、太湖流域水管理現(xiàn)狀及困境
（一）行政區(qū)劃分割促進(jìn)外部不經(jīng)濟(jì)性
外部不經(jīng)濟(jì)性是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來(lái)的有害的非市場(chǎng)性影響[3]。
太湖流域?qū)儆诘湫偷目缧姓^(qū)域的水環(huán)境生態(tài)區(qū)，水的流動(dòng)性加劇了跨區(qū)域治理的復(fù)雜性與困難性，同時(shí)使外部不經(jīng)濟(jì)性更加明顯。在該流域存在著不同的橫向平行的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，在我國(guó)的社會(huì)管理模式下，行政權(quán)力機(jī)構(gòu)不僅僅是提供公共服務(wù)，而且是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集公共性與自立性為一體。行政負(fù)責(zé)人也受政治考核體系帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)，屬于經(jīng)濟(jì)參與人與政治參與人的統(tǒng)一。因而許多情況下，其不但不能擔(dān)負(fù)起保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，還會(huì)采取非公開(kāi)性保護(hù)策略來(lái)促使本轄區(qū)內(nèi)污染者的成本外部化。
（二）流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)功能弱
目前太湖流域設(shè)有水利部派出的太湖流域管理局，其下有單列機(jī)構(gòu)太湖水環(huán)境專職管理部門太湖流域水資源保護(hù)局。除此之外，還包括13個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、6個(gè)事業(yè)單位，共330名在編人員，其中行政執(zhí)行人員編制120名，公益事業(yè)人員編制210名（數(shù)據(jù)來(lái)源于太湖網(wǎng)）。這些工作人員的選拔任免，與一般政府機(jī)關(guān)工作人員的選拔任免并無(wú)明顯差異，不過(guò)多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)人員具備水利專業(yè)知識(shí)或具有從事水利工作經(jīng)驗(yàn)的人員。從太湖官方網(wǎng)站來(lái)看，主要職責(zé)有10項(xiàng)，概括起來(lái)就是：（1）指導(dǎo)治理開(kāi)發(fā)及水土流失事項(xiàng)；（2）協(xié)調(diào)用水分配及水事糾紛；（3）指揮防洪抗旱工作；（4）管理和監(jiān)督水資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)利用以及重要水利工程事項(xiàng)等等。
從職能規(guī)定的表面上看，整個(gè)太湖流域涉水事項(xiàng)絕大部分都納入了太湖流域管理局的管轄范圍。但實(shí)踐中，該管理機(jī)構(gòu)并未能對(duì)流域進(jìn)行十分有效的管理。原因是多方面的，其中最主要的原因是由于與其他管理部門職能混雜，與地方有關(guān)部門存在協(xié)調(diào)障礙。太湖流域?yàn)榭缍鄠€(gè)省級(jí)行政區(qū)流域，太湖流域管理局除接受國(guó)務(wù)院、水利部領(lǐng)導(dǎo)外，還要與各省的有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，太湖流域涉及水資源與環(huán)境管理的有水利、環(huán)保、國(guó)土資源、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、旅游等等多個(gè)部門，并且與省級(jí)部門屬于同級(jí)單位（見(jiàn)下圖）。
根據(jù)2008年《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》的規(guī)定，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)太湖流域水環(huán)境綜合治理工作負(fù)總責(zé)，牽頭建立太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度，但該聯(lián)席會(huì)議較為松散，上下游各自為政、治污脫節(jié)現(xiàn)象依然存在，并且聯(lián)席會(huì)議部分職責(zé)與太湖流域管理局重疊。
另外，2002年，根據(jù)中央編辦《關(guān)于國(guó)家環(huán)?？偩?個(gè)事業(yè)單位第二名稱的批復(fù)》精神，原國(guó)家環(huán)保總局下發(fā)《關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局華東環(huán)境保護(hù)督查中心和華南兩個(gè)環(huán)境保護(hù)督查中心掛牌有關(guān)事項(xiàng)的通知》，成立了華東環(huán)境保護(hù)督查中心[4]。華東環(huán)境保護(hù)督查中心是環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)，管轄范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等六省一市，主要職能有：督查環(huán)保政策法規(guī)落實(shí)情況；督查企業(yè)環(huán)境管理行為；跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的調(diào)查；督查重大突發(fā)性環(huán)境問(wèn)題；參與實(shí)施環(huán)境執(zhí)法檢查；承擔(dān)環(huán)保部交辦的其他工作。因而，該督查中心對(duì)太湖流域水環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題也享有權(quán)力和職責(zé)。但是，該中心在運(yùn)行過(guò)程中“重查輕督”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行查處后，對(duì)事后改正的監(jiān)督力度不夠[5]。
如今太湖流域管理涉及的機(jī)構(gòu)和部門越來(lái)越多，各部門權(quán)責(zé)越來(lái)越亂，交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，這些機(jī)構(gòu)和部門將太湖流域自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行了分割，出現(xiàn)“多頭治水”，難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的局面。
（三）法律性文件規(guī)定不全面
我國(guó)涉及跨行政區(qū)水管理問(wèn)題法律主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《漁業(yè)法》等，行政法規(guī)和規(guī)范性文件主要有《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《取水許可制度實(shí)施辦法》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等，行政規(guī)章主要有《水污染物排放許可證暫行辦法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》等。而專門針對(duì)太湖流域的主要有國(guó)務(wù)院發(fā)布的《太湖流域管理?xiàng)l例》，其他大多是地方性法規(guī)和通知、批復(fù)等文件。其中，《水法》第12條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！贝_立了跨區(qū)域流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律基礎(chǔ)。
這些法律法規(guī)規(guī)定較為抽象，對(duì)于流域管理的具體運(yùn)作模式、行政權(quán)力劃分等缺乏明確的規(guī)定。
（四）公眾參與機(jī)制不完備
太湖流域水管理缺乏有效的公眾參與機(jī)制，公眾參與重視不足，公眾積極性不高。以《太湖流域管理?xiàng)l例》為例，共九章70條，沒(méi)有一條是針對(duì)公眾參與做出規(guī)定的。目前流域內(nèi)公眾參與主要的法律依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)法》，該法第五章是信息公開(kāi)與公眾參與，包括公眾獲取信息的權(quán)利、公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中提意見(jiàn)的權(quán)利、公眾對(duì)環(huán)境、生態(tài)破壞行為及行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為舉報(bào)的權(quán)利、符合條件的社會(huì)組織可以提起公益訴訟的權(quán)利等。
實(shí)踐中主要的參與渠道有開(kāi)通環(huán)境問(wèn)題咨詢熱線，設(shè)立公眾環(huán)境信箱，舉辦環(huán)保政策聽(tīng)證會(huì)等[6]。太湖網(wǎng)站在“服務(wù)互動(dòng)”板塊下設(shè)有“政務(wù)咨詢”，以提供公眾咨詢服務(wù)和接受公眾的意見(jiàn)和建議。這些措施一定程度上提高了公眾參與程度，但公眾進(jìn)行舉報(bào)、參與聽(tīng)證會(huì)、提出意見(jiàn)的積極性并不高。缺乏對(duì)公眾參與權(quán)利的保障性措施，公眾面對(duì)問(wèn)題時(shí)更多的是私下抱怨，而不愿或不敢向行政機(jī)關(guān)反映。
三、構(gòu)建有效的跨區(qū)域流域水管理體制
（一）外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化
外部性產(chǎn)生的根本原因在于環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定不明晰或界定不當(dāng)，從而使環(huán)境資源具有公共資源的性質(zhì)[3]。水資源屬于國(guó)家所有，行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使所有權(quán)。同時(shí)，地方行政機(jī)關(guān)又對(duì)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，作為理性的經(jīng)濟(jì)人無(wú)疑會(huì)選擇最大化地利用本轄區(qū)內(nèi)有限資源以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)利益。皮埃爾·卡藍(lán)默在《破碎的民主》一書中提到，在地方區(qū)域治理中，能夠形成一個(gè)整體形式的治理主體的關(guān)鍵是突出共同標(biāo)準(zhǔn)和共同目標(biāo)，這也是使治理主題能夠“按照貫穿職能的共同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)共同目標(biāo)承擔(dān)自己的責(zé)任”的保障[7]。因而，有必要強(qiáng)調(diào)整體性治理的視角，地方行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)合作，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以水環(huán)境問(wèn)題為價(jià)值導(dǎo)向，而不是以行政區(qū)劃為價(jià)值導(dǎo)向，在互相信任的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)信息的交流與共享，合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，共同制定并嚴(yán)守太湖流域規(guī)劃。改革官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化官員綠色行政理念，由上及下，樹(shù)立科學(xué)合理的政治理念。
（二）改革流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，重視統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃
當(dāng)前太湖流域管理的問(wèn)題并不是缺乏管理機(jī)關(guān)，而是缺少協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。包括太湖流域管理局在內(nèi)的一系列涉水管理機(jī)關(guān)職責(zé)都大多強(qiáng)調(diào)于“管”，卻沒(méi)有充分體現(xiàn)“調(diào)”的作用，當(dāng)相同行政等級(jí)的權(quán)力發(fā)生沖突，各自為政便也不足為奇。因而，現(xiàn)階段的重點(diǎn)不在于如何加強(qiáng)太湖流域管理局的行政權(quán)力，而是應(yīng)該如何從以管為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉{(diào)為主的職能。太湖流域涉及到方方面面的問(wèn)題，不可能將所有與流域有關(guān)的權(quán)力和職責(zé)都交給一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，所以地方政府和有關(guān)部門才是管理流域的主力軍?？鐓^(qū)域流域治理的難點(diǎn)就在于如何協(xié)調(diào)相鄰行政區(qū)用水利益，防止為了本地發(fā)展不顧其他地區(qū)利益，上游過(guò)分耗用水資源導(dǎo)致下游無(wú)水可用，或者上游污染水資源下游治理現(xiàn)象發(fā)生。
因而應(yīng)該改革太湖流域管理局現(xiàn)有體制，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)功能，主要有三種路徑可以選擇：（1）由全國(guó)人大出臺(tái)法律，明確流域管理機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)職能，明令地方政府以及有關(guān)部門配合太湖流域管理局的協(xié)調(diào)工作；（2）由中央人民政府下設(shè)全國(guó)性的流域管理機(jī)構(gòu)，太湖流域管理局作為獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)受該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，擺脫派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的尷尬局面，使協(xié)調(diào)職能能夠有力地推進(jìn)；（3）改革太湖流域管理局的人員組成形式，由各地方土地、環(huán)境、國(guó)土資源等部門主要負(fù)責(zé)人組成，并適當(dāng)吸收具有代表性的用水戶，在充分討論和研究各地方具體情況和自身參與到利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上制定以流域?yàn)閱卧目傮w規(guī)劃，以保證各地區(qū)統(tǒng)一行動(dòng)，確保規(guī)劃的有效實(shí)施。
（三）完善法律法規(guī)的制定，廓清權(quán)責(zé)歸屬
首先，從國(guó)家層面上，應(yīng)當(dāng)制定一部系統(tǒng)的流域管理法律，明確流域生態(tài)整體性的理念，闡明以國(guó)家利益、流域整體利為重的思想，指導(dǎo)流域管理機(jī)構(gòu)的工作，確保流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。目前我國(guó)雖然有《水法》《水污染防治法》等全國(guó)性的法律予以支撐，但跨行政區(qū)的流域管理具有特殊性，制定專門的法律十分有必要。其次，需要從流域具體實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合流域的特點(diǎn)和問(wèn)題，以如何達(dá)到有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃為目的，釋清與各機(jī)關(guān)部門的權(quán)責(zé)界限，明晰流域管理機(jī)構(gòu)與中央政府、各部委、省級(jí)政府、地方政府及有關(guān)部門在流域管理中所承擔(dān)權(quán)力與義務(wù)，防止出現(xiàn)越位、缺位的現(xiàn)象，制定流域法規(guī)。最后，加強(qiáng)地方立法建設(shè)，規(guī)范地方水資源開(kāi)發(fā)利用行為，加強(qiáng)水資源保護(hù)，配合流域管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展地方工作，實(shí)現(xiàn)地方與國(guó)家立法、流域立法的銜接。
（四）重視公眾參與，提高公眾參與積極性
公眾參與不僅是民主政治的體現(xiàn)，還直接關(guān)系到?jīng)Q策的科學(xué)性。目前，太湖流域決策的制定主要是由政府相關(guān)決策者共同討論決定，公眾基本上是作為被動(dòng)的承受者。流域管理推行的政策若想得到有效實(shí)施，離不開(kāi)公眾的認(rèn)同與配合。同時(shí)，人民群眾與流域的生態(tài)環(huán)境的關(guān)系最為密切，是最了解實(shí)際情況的群體。因而，若想保證決策的科學(xué)性更應(yīng)該讓公眾參與進(jìn)來(lái)。加強(qiáng)公眾參與不僅僅是停留在信息公開(kāi)保證公民知情權(quán)以及拓寬舉行聽(tīng)證會(huì)、設(shè)立電話熱線、信箱、郵件等公眾參與渠道方面，還應(yīng)該加強(qiáng)向公眾普及流域知識(shí)，增強(qiáng)環(huán)保宣教工作，讓公眾在認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利以及得到實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑時(shí)，更有合理行使權(quán)利的能力。另外，在進(jìn)行決策時(shí)，鼓勵(lì)公眾“意見(jiàn)提上來(lái)”的同時(shí)，更要注重決策者“走下去”，深入基層，廣泛收集公眾意見(jiàn)，并且對(duì)意見(jiàn)的采納與否應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并進(jìn)行合理說(shuō)明。還可以嘗試建立咨詢委員會(huì)機(jī)構(gòu)，一方面作為政府和公眾間溝通的橋梁，保障信息雙向交流順暢，另一方面還可以為流域管理決策提供建議和意見(jiàn)，并監(jiān)督流域的治理活動(dòng)[8]。
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