■ 文 / 任大鵬 呂曉娟

在農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革背景下，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)能否入股的問(wèn)題似乎已經(jīng)沒(méi)有爭(zhēng)議，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在合作社發(fā)展實(shí)踐中也已經(jīng)廣泛存在。2017年修訂通過(guò)的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第十三條第一款規(guī)定：“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外?！边@是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得以作價(jià)出資到合作社中的資格首次為法律所明確。但客觀上講，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社的正當(dāng)性、合法性和實(shí)施過(guò)程中的可操作性仍然是需要探討的問(wèn)題。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股早已“于法有據(jù)”

在2017年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》修訂前，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已早有實(shí)踐，并涌現(xiàn)出諸多土地股份合作社。入股早已為《土地承包法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)明確為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高度重視農(nóng)村土地資源配置，并為鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)出臺(tái)了一系列的政策和法律法規(guī)，2003年3月1日起實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，承包方享有依法、自愿、有償開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，且允許承包方之間基于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的目的，自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。盡管2007年實(shí)施的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》并未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出資方式，但是，根據(jù)第十二條規(guī)定，成員的出資方式、出資額可以由章程規(guī)定。因此，當(dāng)合作社就出資方式進(jìn)行內(nèi)部決議并通過(guò)時(shí)，便可以通過(guò)制定或修改章程以實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的作價(jià)出資。

在法律法規(guī)并未限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股“資格”的同時(shí)，黨和政府更是鼓勵(lì)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到合作社中。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體”，這為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供了重要的政策依據(jù)。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中再次提出“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中再次明確“承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益”。此外，地方各級(jí)政府也出臺(tái)相關(guān)地方政府規(guī)章支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到合作社之中?？梢?jiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社早已獲得了政策和法律法規(guī)的支持。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社具有積極意義

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社依托政策法規(guī)、地理環(huán)境、人文資源等優(yōu)勢(shì)在廣大農(nóng)村地區(qū)得到了快速發(fā)展。絕大多數(shù)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，對(duì)土地資源利用的需求度不斷增加，土地流轉(zhuǎn)力度不斷加大，日漸成為流轉(zhuǎn)農(nóng)地、獲取農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的最主要經(jīng)營(yíng)主體之一。實(shí)踐中，吸收土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成為合作社獲得可供經(jīng)營(yíng)使用的土地的最主要方式之一。

第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，具有相對(duì)于租賃而言更便利的處分權(quán)。入股是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓為前提，是發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效果的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶入股時(shí)便將對(duì)土地的使用權(quán)讓渡給農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，即轉(zhuǎn)化為合作社的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)戶只能享有與其出資份額相應(yīng)的股權(quán)。依據(jù)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)規(guī)范，合作社作為一類(lèi)特別法人，具有對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的占有、使用和處分的權(quán)利。因此，合作社可以根據(jù)需要對(duì)以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地進(jìn)行設(shè)備增設(shè)、土壤改良、地塊平整等操作，甚至可以在法律許可范圍內(nèi)設(shè)定抵押、對(duì)外償還債務(wù)。

第二，由于小農(nóng)戶貨幣出資能力有限，只許可貨幣出資方式時(shí)，合作社帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展的能力就會(huì)受到制約。支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，不僅使得缺乏現(xiàn)金的農(nóng)民有了可以作價(jià)出資的財(cái)產(chǎn)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)土地的使用、收益權(quán)利；同時(shí)，還有助于平衡合作社內(nèi)部懸殊的出資比例，改變部分合作社“一股獨(dú)大”的現(xiàn)狀。

第三，根據(jù)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的“成員有限責(zé)任”原則，入股成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社承擔(dān)責(zé)任，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股建立了成員與合作社之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的鏈接。因此，以入股方式加入的成員為了降低風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的可能性，將會(huì)更加積極地關(guān)注甚至參與到合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理之中，實(shí)現(xiàn)成員之間、成員與合作社之間的密切合作，這將有利于合作社體現(xiàn)民主控制和惠顧返還原則。

可見(jiàn)，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社有助于規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的土地使用、收益權(quán)能，提高合作社的凝聚力，降低其生產(chǎn)成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)、貨幣、實(shí)物等的優(yōu)良資源配置關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，其意義非同小可。

三、法律法規(guī)需要進(jìn)一步完善

盡管現(xiàn)行法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股這一出資方式已作出明確規(guī)定，但當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的法律規(guī)范尚不完善。

第一，土地承包權(quán)人的權(quán)利保護(hù)需要被關(guān)注?！兑庖?jiàn)》中指出“經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書(shū)面同意，并向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒浮?，即?dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人得到承包農(nóng)戶的同意并向村集體備案后便可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)或抵押行為。但是，承包權(quán)人的收益實(shí)現(xiàn)寄期于經(jīng)營(yíng)權(quán)人依流轉(zhuǎn)合同如期支付的對(duì)價(jià)。而當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行再流轉(zhuǎn)或抵押時(shí)，便極易出現(xiàn)承包權(quán)人受到阻斷而無(wú)法了解該地塊的具體經(jīng)營(yíng)狀況，或出現(xiàn)因經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)營(yíng)不善而抵押權(quán)人要求實(shí)現(xiàn)權(quán)利的情況，此時(shí)承包權(quán)人的預(yù)期收益將難以保障。因此，建議承包權(quán)人可以向有再流轉(zhuǎn)或抵押意愿的經(jīng)營(yíng)權(quán)人主張?jiān)O(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范保障措施，如要求經(jīng)營(yíng)權(quán)人在進(jìn)行再流轉(zhuǎn)或抵押前先行給付土地經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余期間的租金，或者要求經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保。

第二，在合作社內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)踐中，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的成員極易受到限制而無(wú)法享有與以貨幣入股成員同等的權(quán)利。在實(shí)踐中，出現(xiàn)了合作社通過(guò)在入股合同中設(shè)定限制性條款，阻斷了以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成員參與民主管理的權(quán)利的現(xiàn)象，通過(guò)章程或者決議排斥土地股成員的表決權(quán)行使，使土地股具有類(lèi)似于“優(yōu)先股”的性質(zhì)。這樣，合作社的實(shí)際管理控制權(quán)仍主要由貨幣出資者所掌握，實(shí)際上是資本控制合作社的表現(xiàn)。成員間地位平等、實(shí)行民主管理是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社必須遵守的重要原則?！掇r(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第二十二條強(qiáng)調(diào)，在成員大會(huì)的選舉和表決中實(shí)行一人一票的表決制，成員各享有一票的基本表決權(quán)，這是對(duì)成員的平等決策權(quán)、管理權(quán)的保障；且成員在出資后便與合作社結(jié)成“利益共同體”，有權(quán)在合作社盈利時(shí)獲得投資回報(bào)、獲得分紅；也有義務(wù)在合作社經(jīng)營(yíng)不善時(shí)，以其出資額為限承擔(dān)合作社的債務(wù)。限制該類(lèi)成員參與民主管理的權(quán)利，卻保留了其以出資額承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)，形成了權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等。

第三，按惠顧返還盈余是合作社利益分配的基本原則和本質(zhì)特征，也是合作社發(fā)展100多年來(lái)始終堅(jiān)持不變的原則之一。《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第四十四條堅(jiān)持惠顧返還為主的原則，以鼓勵(lì)成員與合作社之間開(kāi)展互助合作，通過(guò)交易量擴(kuò)大提高合作社競(jìng)爭(zhēng)能力。但是，在實(shí)踐中一些合作社將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股面積看作成員與合作社間的交易量，這并不符合合作社惠顧返還為主的基本原則。還有個(gè)別的合作社限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社的成員參與財(cái)政補(bǔ)助資金的收益分享的權(quán)利，與財(cái)政支持合作社發(fā)展的政策目標(biāo)相悖。

一些合作社在吸收土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的實(shí)踐中，因?yàn)閷?duì)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》等相關(guān)法律的理解存在不足或偏差，而在制定章程或擬定入股合同時(shí)設(shè)定了與現(xiàn)行法相沖突的規(guī)定。這都需要發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范性、指導(dǎo)性作用，通過(guò)進(jìn)一步完善法律法規(guī)或章程，更好地引導(dǎo)合作社吸收土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)成員之間的利益平衡。