文/黎祖交

這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一條重要原則是“堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”。優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致；協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次；高效就是要履職到位、流程通暢。

——編者

在十三屆全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家林業(yè)和草原局 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) “兩部一局”）的組建，受到社會(huì)各界和國(guó)內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注。這不僅因?yàn)椤皟刹恳痪帧钡拿Q(chēng)讓人耳目一新，更因?yàn)樗鼈兊臋C(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分讓人們更加清晰地看到了新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的美好前景。那么，從生態(tài)文明建設(shè)的視角看，“兩部一局”組建的背景是什么？其組建對(duì)于推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)又具有怎樣的意義呢？

筆者注意到，自十三屆全國(guó)人大閉幕以來(lái)，已有不少專(zhuān)家學(xué)者針對(duì)上述問(wèn)題做出了各自的解讀，其中不少見(jiàn)解令人深受啟發(fā)。但時(shí)至今日，仍少見(jiàn)有專(zhuān)家學(xué)者把“兩部一局”的組建連在一起來(lái)考察，這顯然與此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)意涵不相符合。因此，特撰此文，求教于大家。不當(dāng)之處，懇望批評(píng)指正。

一

在筆者看來(lái)，“兩部一局”的組建對(duì)于推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的意義是多方面的，首先是它彰顯了黨和國(guó)家堅(jiān)持以人民為中心，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)強(qiáng)意志和決心。

“兩部一局”的組建是在黨的十八大以來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成績(jī)，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然任重道遠(yuǎn)、有些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題還十分突出的大背景下進(jìn)行的。為切實(shí)解決這些問(wèn)題，黨中央國(guó)務(wù)院先后做出一系列重大決策部署，其中一個(gè)重要方面就是深入進(jìn)行生態(tài)文明體制改革。2013年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、2015年3月中央政治局審議通過(guò)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、2015年9月中央政治局審議通過(guò)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》都對(duì)此提出了明確的要求。2017年10月黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)”。2018年2月十九屆三中全會(huì)又進(jìn)一步做出《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》。

本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中自然資源部、生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家林業(yè)和草原局的組建，就是貫徹落實(shí)十八大以來(lái)黨中央的一系列決策部署，特別是貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆三中全會(huì)的相關(guān)決策部署，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置上為加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)特別是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要的組織保障，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有非同凡響的意義，尤其是彰顯了黨和國(guó)家堅(jiān)持以人民為中心，順應(yīng)人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的向往、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)強(qiáng)意志和決心。

堅(jiān)持以人民為中心，是新時(shí)代我們黨堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的十四條基本方略之一，也是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的四項(xiàng)重要原則之一。順應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，是黨的一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而當(dāng)前和今后一個(gè)歷史時(shí)期，順應(yīng)人民對(duì)美好生活向往的一個(gè)突出方面，就是要保護(hù)和改善好生態(tài)環(huán)境，為全社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。全黨全國(guó)貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況明顯改變。生態(tài)文明制度體系加快形成，主體功能區(qū)制度逐步健全，國(guó)家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)。全面節(jié)約資源有效推進(jìn)，能源資源消耗強(qiáng)度大幅下降。重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程進(jìn)展順利，森林覆蓋率持續(xù)提高。生態(tài)環(huán)境治理明顯加強(qiáng)，環(huán)境狀況得到一定改善。但是，從總體上看我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)水平仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中仍然存在一些突出問(wèn)題。資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)還沒(méi)有從根本上得到改變，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為人民群眾意見(jiàn)最大、反映最強(qiáng)烈的民生問(wèn)題。而我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的諸多突出問(wèn)題，在很大程度上與生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管體制不健全、國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能劃分不科學(xué)有直接關(guān)系。改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，科學(xué)設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，已經(jīng)成為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境一個(gè)無(wú)法回避的客觀而緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。

人民有所呼，改革有所應(yīng)。在本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建“兩部一局”，正是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于解決人民群眾反映最突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，從國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置上切實(shí)推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，確保國(guó)家生態(tài)安全提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障，也從一個(gè)側(cè)面彰顯了黨和國(guó)家?guī)ьI(lǐng)全國(guó)各族人民“為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出我們這一代人的努力”的堅(jiān)強(qiáng)意志和決心。

二

“兩部一局”的組建對(duì)于推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的意義之二，是它實(shí)現(xiàn)了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域——自然資源管理和保護(hù)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的全覆蓋。

資源、環(huán)境、生態(tài)是生態(tài)文明建設(shè)中三個(gè)最重要的關(guān)鍵詞，與之相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)必須解決的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化三個(gè)最重要的關(guān)鍵問(wèn)題，以及生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)必須涵蓋的自然資源管理和保護(hù)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)三個(gè)最重要的關(guān)鍵領(lǐng)域。這在黨的十八大和十九大報(bào)告中也可以得到印證。譬如，十八大報(bào)告在談到我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面對(duì)的嚴(yán)峻形勢(shì)時(shí)，說(shuō)的就是“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”這三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。十八大報(bào)告在談到生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)時(shí)提到的“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”、“全面促進(jìn)資源節(jié)約”、“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”、“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”，十九大報(bào)告在談到生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)時(shí)提到的“推進(jìn)綠色發(fā)展”、“著力解決突出環(huán)境問(wèn)題”、“加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”、“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”等，都是圍繞著自然資源管理和保護(hù)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)這三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域展開(kāi)的。換句話(huà)說(shuō)，黨的十八大和十九大報(bào)告提出的生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)，就是針對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化這三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題提出的旨在確保這種嚴(yán)峻形勢(shì)得到根本改觀的主要途徑。事實(shí)上，這三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題能否得到解決，以及在何種程度上得到解決，正是衡量我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)能否取得成功，以及在何種程度上取得成功的重要標(biāo)志。

基于以上認(rèn)識(shí)，一個(gè)符合邏輯的結(jié)論就是：為了切實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)而設(shè)立的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，其職責(zé)范圍一定要實(shí)現(xiàn)對(duì)上述生態(tài)文明建設(shè)的三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的全覆蓋。

令人高興的是，本次《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》以及國(guó)務(wù)委員王勇今年3月13日在十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上所做的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》已經(jīng)清楚地表明：

自然資源部的主要職責(zé)是,對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管,建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施,履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記,建立自然資源有償使用制度,負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。

生態(tài)環(huán)境部的主要職責(zé)是,制定并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作,監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全,組織開(kāi)展中央環(huán)境保護(hù)督察等。

國(guó)家林業(yè)和草原局的主要職責(zé)是,監(jiān)督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動(dòng)植物資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù),組織生態(tài)保護(hù)和修復(fù),開(kāi)展造林綠化工作,管理國(guó)家公園等各類(lèi)自然保護(hù)地等。

也就是說(shuō)，在本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建的“兩部一局”的職責(zé)范圍恰好實(shí)現(xiàn)了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域——自然資源管理和保護(hù)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的全覆蓋。其中，自然資源部側(cè)重自然資源管理和保護(hù)利用，生態(tài)環(huán)境部側(cè)重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，國(guó)家林業(yè)和草原局側(cè)重生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。這就從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分上為杜絕生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的某些職責(zé)缺位，進(jìn)而導(dǎo)致某些領(lǐng)域出現(xiàn)權(quán)力真空等問(wèn)題提供了可靠的組織保障。

三

“兩部一局”的組建對(duì)于推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的意義之三，是它較好地解決了相關(guān)政府機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、監(jiān)管重疊等突出問(wèn)題。

這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一條重要原則是“堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”。優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致；協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次；高效就是要履職到位、流程通暢。

本次“兩部一局”的組建正是秉持了這一重要原則，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)以往分散在各個(gè)不同部門(mén)的有關(guān)職責(zé)進(jìn)行了系統(tǒng)整合和大幅度調(diào)整，才使得此前相關(guān)政府機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、監(jiān)管重疊、內(nèi)耗較多、合力不夠、效率偏低等問(wèn)題得到較好解決，促進(jìn)了十八大以來(lái)黨中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的部署和十九大報(bào)告提出的“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”、“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”的要求初步落實(shí)到位。譬如：

為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出：將國(guó)土資源部的職責(zé),國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé),水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé),農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé),國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé),國(guó)家海洋局的職責(zé),國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合,組建自然資源部,作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。

為整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé),加強(qiáng)環(huán)境污染治理,保障國(guó)家生態(tài)安全,建設(shè)美麗中國(guó),《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出：將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé),國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé),國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé),水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé),農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé),國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé),國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室的南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合,組建生態(tài)環(huán)境部,作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。

為加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度,統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理,加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系,保障國(guó)家生態(tài)安全,《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出：將國(guó)家林業(yè)局的職責(zé),農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé),以及國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門(mén)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合,組建國(guó)家林業(yè)和草原局,由自然資源部管理。國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子。

這就告訴我們，本次“兩部一局”的組建，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，即自然資源管理和保護(hù)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的全覆蓋，而且優(yōu)化了機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持了一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，避免了政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮，從而使得機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。人們有理由相信，通過(guò)本次“兩部一局”的組建，我國(guó)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管體制定將更加完善、監(jiān)督監(jiān)管定將更加有力、機(jī)構(gòu)運(yùn)行定將更加高效。僅從這個(gè)意義上我們也可以說(shuō)，這次“兩部一局”的組建在歷次生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革中是最具科學(xué)性的一次，也是最成功的一次。

值得指出的是，本次“兩部一局”組建中做出的上述“整合”和“調(diào)整”，并不是一時(shí)“心血來(lái)潮”，而是在系統(tǒng)總結(jié)多年來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成和完善的，其所依據(jù)的則是十八大以來(lái)黨中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的一系列決策部署和習(xí)近平總書(shū)記相關(guān)重要講話(huà)精神。鑒于所有這些決策部署和重要講話(huà)都有公開(kāi)發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)可供查閱，限于篇幅，不再重復(fù)。

四

“兩部一局”的組建對(duì)于推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的意義之四，是它凸顯了草原和國(guó)家公園在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位和作用。

先說(shuō)草原。過(guò)去“草原”一直和“牧區(qū)”聯(lián)在一起，并一直由負(fù)責(zé)畜牧業(yè)的農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)督管理，而在這次《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中，卻將農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)劃歸新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局。

這里的關(guān)鍵在于對(duì)“草原”的主要功能和角色定位的轉(zhuǎn)變。過(guò)去草原和“牧區(qū)”聯(lián)在一起由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)督管理，其所發(fā)揮的主要是為畜牧業(yè)提供草食飼料和養(yǎng)殖場(chǎng)地的生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)功能，所體現(xiàn)的是與“農(nóng)區(qū)”并列的“牧區(qū)”的角色定位。這次“兩部一局”組建中將農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)劃歸新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度,統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理”，強(qiáng)調(diào)的是草原作為與原國(guó)家林業(yè)局監(jiān)督管理的森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)并列的重要生態(tài)系統(tǒng)的角色定位，其所要發(fā)揮的主要是保障國(guó)土生態(tài)安全的生態(tài)功能，其所要體現(xiàn)的是國(guó)家林業(yè)和草原局對(duì)于作為“山水林田湖草”生命共同體的整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督和管理的職責(zé)。這也正是這次新組建的“國(guó)家林業(yè)和草原局”名稱(chēng)的實(shí)質(zhì)意涵和實(shí)際意義之所在。

還須指出的是，將草原作為與原國(guó)家林業(yè)局監(jiān)督管理的森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)并列的重要生態(tài)系統(tǒng)的角色定位也經(jīng)歷了一個(gè)逐步形成和不斷完善的過(guò)程。2003年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》把“確立以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，建立以森林植被為主體、林草結(jié)合的國(guó)土生態(tài)安全體系，建設(shè)山川秀美的生態(tài)文明社會(huì)”作為加快我國(guó)林業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想，可以視為黨和國(guó)家確立這一角色定位的最早也最具標(biāo)志性的表述。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委等五部委聯(lián)合印發(fā)的《新一輪退耕還林還草總體方案》提出，到2020年將全國(guó)具備條件的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地約4240萬(wàn)畝退耕還林還草，是國(guó)家部委在國(guó)家重大生態(tài)工程的層面上對(duì)這一角色定位的具體落實(shí)。2017年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議審議通過(guò)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》中，將此前在中共中央多個(gè)文件和習(xí)近平總書(shū)記多次重要講話(huà)中出現(xiàn)的“山水林田湖”生命共同體的提法首次表述為“山水林田湖草”可視為黨和國(guó)家對(duì)于草原在整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)中的重要地位和作用認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化。2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”、“擴(kuò)大退耕還林還草”，“草”被第一次納入黨代會(huì)報(bào)告，成為建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，再一次充分體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)于草原生態(tài)保護(hù)的高度重視。此次“兩部一局”的組建對(duì)草原的監(jiān)督管理做出上述重大調(diào)整，正是我們黨和國(guó)家對(duì)草原在自然生態(tài)系統(tǒng)整體中，乃至在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)全局中的地位和作用的認(rèn)識(shí)不斷深化的結(jié)果。

我國(guó)草原面積近60億畝，約占國(guó)土面積的41.7%，通過(guò)此次國(guó)家林業(yè)和草原局的組建，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，其作為生態(tài)屏障所具有的涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、維護(hù)生物多樣性、應(yīng)對(duì)氣候變化等生態(tài)功能必將得到更加充分的發(fā)揮，其對(duì)于保障我國(guó)國(guó)土生態(tài)安全、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大作用，必將隨著時(shí)間的推移日益明顯地展現(xiàn)在世人面前。

再說(shuō)國(guó)家公園。此次《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》在強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理”的同時(shí)，特別提出為“加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系,保障國(guó)家生態(tài)安全”,將“國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門(mén)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合”，統(tǒng)一劃歸新組建的“國(guó)家林業(yè)和草原局”監(jiān)督管理。同時(shí)還明確“國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子”。

這種將與自然保護(hù)地相關(guān)的原由多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的各種管理職責(zé)整合，統(tǒng)一劃歸新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局監(jiān)督管理的做法，和上述將農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)劃歸新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局的做法一樣，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，保障國(guó)家生態(tài)安全，同時(shí)也是為了實(shí)現(xiàn)“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”，為了建立“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，避免以往由不同部門(mén)分散管理各類(lèi)自然保護(hù)地時(shí)政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮的現(xiàn)象再度發(fā)生。

國(guó)家林業(yè)和草原局加掛“國(guó)家公園管理局”的牌子，則不僅凸顯出國(guó)家公園在各類(lèi)自然保護(hù)地中的主體地位，也凸顯出國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一監(jiān)督管理森林、濕地、草原、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)和各類(lèi)自然保護(hù)地，以及統(tǒng)一監(jiān)督管理陸生野生動(dòng)植物資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的法定權(quán)威地位。

這里需要特別指出的是，建立國(guó)家公園體制，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是自2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“建立國(guó)家公園體制”以來(lái)，我們黨和國(guó)家一以貫之的堅(jiān)定意志和主張。幾年來(lái)，在上述《決定》精神的指引下，國(guó)家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)。迄今為止，除國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)6個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)外，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后批準(zhǔn)了4個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案，其中東北虎豹、大熊貓、祁連山國(guó)家公園均由原國(guó)家林業(yè)局負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。在此基礎(chǔ)上，2017年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又專(zhuān)門(mén)印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，明確到2020年全國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。2017年10月，黨的十九大報(bào)告更是進(jìn)一步提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。此次“兩部一局”的組建，將建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系作為國(guó)家林業(yè)和草原局的主要職責(zé)之一，并明確國(guó)家林業(yè)和草原局加掛“國(guó)家公園管理局”的牌子，表明黨和國(guó)家的上述意志和主張正在從機(jī)構(gòu)設(shè)置層面得到落實(shí)，其對(duì)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所具有的非同尋常的意義更是不言自明的。