◎徐慧明

近些年來，我國環(huán)境污染治理工作的重點傾向于城市，忽視了生活在廣袤農(nóng)村地區(qū)的廣大農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。農(nóng)民作為環(huán)境弱勢群體，其環(huán)境安全正不斷遭受著各種顯性和隱性的威脅，這明顯有違權(quán)益公平的原則，究其原因在于農(nóng)村環(huán)境保護法律制度的缺失。我國憲法的第26條將環(huán)境保護和防止污染上升到國家基本國策的高度，規(guī)定國家和各級人民政府必須采取切實有效的措施實行環(huán)境保護，且《環(huán)境保護法》中第16條至第23條也明確規(guī)定了各級人民政府要對自己管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而從實踐效果來看，將這些法律條文用于解決城市環(huán)境污染問題行之有效，但對于農(nóng)村環(huán)境治理而言適用性不強，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護工作一直處于法律邊緣化狀態(tài)。因此，必須從根本上解決當(dāng)前農(nóng)村面臨的環(huán)境治理困境，建立起適合農(nóng)村特點的《農(nóng)村環(huán)境保護法》，以此作為我國農(nóng)村環(huán)境保護和治理的基本法規(guī)，實現(xiàn)有法可依、違法必究，但本文認(rèn)為在目前的立法過渡時期，面對嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境問題采取一些有效的法律手段十分必要，進而為《農(nóng)村環(huán)境保護法》的制定提供實踐依據(jù)。

一、建立環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟是指當(dāng)行政機關(guān)、企業(yè)組織或個人存在行政不作為或者違法行為，使得環(huán)境公共利益受到侵害時，公民為了維護環(huán)境公益擁有向法院提起訴訟的權(quán)力。然而，在2013年出臺的新《民事訴訟法》中，將原告資格限定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，公民“個人”則被排除在外。同時，在農(nóng)村環(huán)境公益訴訟中，由于面對著不菲的訴訟成本問題，且環(huán)境訴訟案件的審理目前尚處于探索階段，訴訟費用的承擔(dān)和分擔(dān)問題尚無定論，導(dǎo)致很多環(huán)境訴訟案件最終不了了之。另外，農(nóng)村環(huán)境污染治理具有一定的特殊性，因為對農(nóng)村環(huán)境造成侵害的責(zé)任主體相對多元化，如造成農(nóng)村河流污染的源頭可能來自于企業(yè)的工業(yè)廢水亦或農(nóng)民的生活污水，或者兼而有之，證據(jù)的缺乏很容易導(dǎo)致真正的制污者最終逃脫法律的追究。

因此，首先要拓寬環(huán)境公益訴訟的原告范圍。環(huán)境污染具有潛伏周期長、危害面積廣的特點，生活在鄉(xiāng)村中的農(nóng)民對此自然是有深刻的感受，他們提起環(huán)境公益訴訟也是公民履行法定權(quán)利的應(yīng)有之義。因此，我國法律有必要拓寬環(huán)境公益訴訟案件的原告范圍，應(yīng)囊括國家機關(guān)、社會團體、自然人、法人和其他社會組織，使農(nóng)民成為環(huán)境公益訴訟的主體，提升他們參與農(nóng)村環(huán)境保護的積極性；其次，降低原告的訴訟成本。訴訟成本過高往往會成為環(huán)境公益訴訟的最大障礙，導(dǎo)致很多案件最終選擇了息事寧人。因此，降低原告的訴訟成本很有必要，政府應(yīng)建立環(huán)境公益訴訟基金，并制訂配套的基金管理辦法，以支持農(nóng)民發(fā)起環(huán)境公益訴訟，保障環(huán)境公益訴訟制度功能的有效發(fā)揮；最后，完善環(huán)境公益訴訟證據(jù)制度。在環(huán)境公益訴訟案件中，如果原告因為技術(shù)原因及經(jīng)濟原因等無法收集到足夠的證據(jù)，法院可以對原告的申請進行審查，對符合條件的簽發(fā)具有法律效力的證據(jù)收集令，規(guī)定相關(guān)的企業(yè)、法人、公民及其它社會組織有責(zé)任如實地提供相關(guān)的證據(jù)資料，如拒不配合則可依法追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。應(yīng)該注意的是，要對證據(jù)收集的主體、客體、范圍和程序等做出明確的規(guī)定，以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯。

二、建立環(huán)境法律援助制度

目前，我國農(nóng)民已成為環(huán)境糾紛中的弱勢群體，無法保障自己在健康、安全和舒適的環(huán)境中生產(chǎn)和生活，在與強勢的排污者進行協(xié)商和談判的過程中處于劣勢，同時相較于城市居民而言，在環(huán)境保護資源供給不足的同時也阻止不了城市的污染轉(zhuǎn)移。加之現(xiàn)行的環(huán)境保護法律在保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益方面還十分薄弱，導(dǎo)致他們在法律活動中處于非常不利的局面?？傮w而言，環(huán)境保護法律具有明顯的城市中心主義特征，不能充分反映農(nóng)村和農(nóng)民對環(huán)境污染控制及生態(tài)保護的要求，在基于環(huán)境公平和環(huán)境正義的前提下，迫切需要借助法律援助手段來滿足廣大農(nóng)民在環(huán)境污染中的利益訴求，這也是建立法治社會與和諧社會的基本要求。

我國法律援助制度目前尚處于起步和探索階段，導(dǎo)致環(huán)境法律援助工作進展緩慢。因此，首先要制定專門的《法律援助法》。為了確保農(nóng)村法律援助制度的順利執(zhí)行，應(yīng)制定《法律援助法》并在其中以條文形式對農(nóng)村法律援助的對象范圍、援助程序和資金使用等進行規(guī)范；其次，設(shè)立專門的農(nóng)村法律援助機構(gòu)?？梢越⑥r(nóng)民法律援助中心等類似援助機構(gòu)，并規(guī)定其援助范圍應(yīng)包含農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益保護，通過為農(nóng)民提供法律咨詢和文書代寫等服務(wù)，引導(dǎo)和幫助農(nóng)民依法維權(quán)；再次，設(shè)立環(huán)境法律援助基金。環(huán)境法律援助基金的來源以政府財政撥款為主，同時通過輿論引導(dǎo)等手段吸引社會捐贈，進而拓寬資金的來源渠道，減輕農(nóng)村法律救助機構(gòu)的經(jīng)營壓力；最后，強化合作意識。農(nóng)村法律援助機構(gòu)應(yīng)與工會、律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所等相關(guān)組織進行密切合作，進而減輕工作量、擴大覆蓋面，使法律援助工作得以順利開展。

三、實施排污權(quán)市場交易制度

實施排污權(quán)市場交易制度是治理農(nóng)村污染、保護農(nóng)村環(huán)境行之有效的經(jīng)濟手段，它以控制污染總量為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮政府行政管制與市場價格杠桿的雙重調(diào)節(jié)作用，在發(fā)展經(jīng)濟的同時保障了環(huán)境公共權(quán)益和農(nóng)民環(huán)境利益，用最低的投入成本控制污染物排放目標(biāo)，進而實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。排污權(quán)市場交易制度于上個世紀(jì)九十年代從美國引入我國，目前已有山東、江蘇和山西等省開展了排污權(quán)的有償使用和交易試點工作，實踐證明排污權(quán)市場交易制度的實施帶來了較好的經(jīng)濟效益和社會效益，解決了因農(nóng)村環(huán)境污染源較為分散而采取的傳統(tǒng)“點對點”治理方式的弊端。

為了保證排污權(quán)市場交易制度的順利實施，首先應(yīng)出臺和完善相關(guān)的法律法規(guī)。在法律層面確認(rèn)排污權(quán)的地位，詳細(xì)規(guī)定各個市場主體的權(quán)利和義務(wù)，讓排污權(quán)交易從區(qū)域?qū)用孀呦驀覍用妫⒓?xì)化指標(biāo)核定、分配方式及使用年限等具體法律條文，促進排污權(quán)的跨地區(qū)交易，對于破壞正常市場運行的行為予以嚴(yán)厲打擊，保障各市場主體的合法權(quán)益；其次，基層環(huán)保部門應(yīng)全面評估當(dāng)?shù)啬軌虺惺艿呐盼劭偭?。在整理和分析了?dāng)?shù)氐呐盼蹟?shù)據(jù)之后，結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境發(fā)展規(guī)劃，確定本區(qū)域能夠容納的最大污染物負(fù)荷。環(huán)保部門再根據(jù)制污者的實際情況，將排污權(quán)根據(jù)制污者的實際需要進行初始分配，賦予排污權(quán)以商品屬性使之可以在市場內(nèi)自由交易，制污者無疑會為了追求自身利益的最大化，主動將自己過剩的排污權(quán)向外轉(zhuǎn)讓，而過量制污者則買進排污權(quán)，將環(huán)境污染的負(fù)外部性內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本當(dāng)中，促進污染控制技術(shù)的升級。

四、提高民間環(huán)保組織法律地位

民間環(huán)保組織具有自發(fā)性和公益性兩大特征，因此能夠獲取全社會的信任，可以較為順利地整合資本和技術(shù)等廣泛的社會資源。但法律制度的不完善制約了民間環(huán)保組織健康有序的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：首先是設(shè)立條件嚴(yán)苛。我國對民間環(huán)保組織的設(shè)立采取的是“雙重許可”審核制度，即需要通過業(yè)務(wù)部門和登記機關(guān)的雙重審核方能獲得主體資格，因而其設(shè)立門檻被大幅抬高。同時，我國采取區(qū)域內(nèi)民間社會團體“限制競爭”的法律制度，即在同一行政區(qū)劃內(nèi)如果已有民間環(huán)保組織，則其它同類的民間社會團體無法審核通過，妨礙了民間環(huán)保組織彼此之間的交流和合作；其次是法律制度不完善。民間環(huán)保組織作為法人社會組織具有獨立的利益，法律應(yīng)當(dāng)充分給予權(quán)利保障，而我國目前缺乏對民間環(huán)保組織的專門立法，使得其法律權(quán)利比較模糊、法律保護機制并不明確，在這種情況下民間環(huán)保組織難以充分發(fā)揮法律效用，在推進環(huán)境治理的過程中很難通過法律手段尋求到司法救濟。

因此，首先應(yīng)放寬民間環(huán)保組織的設(shè)立條件。國家要減少對民間環(huán)保組織設(shè)立的條件要求，對一些不合理的準(zhǔn)入要求應(yīng)予以撤消，從而為民間環(huán)保組織的成立和登記提供寬松的行政環(huán)境和法律環(huán)境，且政府對民間環(huán)保組織的監(jiān)管重點應(yīng)以規(guī)范和引導(dǎo)為主，從控制型管理轉(zhuǎn)向服務(wù)型管理，減少行政干預(yù)以免影響其參與環(huán)境保護的積極性；其次，完善相關(guān)法律制度。要使民間環(huán)保組織成為真正意義上的社團法人，應(yīng)完善與民間社團相關(guān)的法律制度，使民間環(huán)保組織擁有環(huán)境知情權(quán)，進而監(jiān)督其他市場主體的環(huán)境污染行為和環(huán)境管理行為，同時對于一些相對成熟的民間環(huán)保組織，可以賦予其行政主體資格，使其承擔(dān)部分公共管理功能，減輕政府行政壓力并節(jié)約行政成本；最后，賦予民間環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟權(quán)。這是民間環(huán)保組織維護農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的重要司法救濟制度，因為當(dāng)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益受到侵害時，作為受害者的農(nóng)民個體在面對制污者時顯得過于“單薄”，這時民間環(huán)保組織就可以充分發(fā)揮其組織優(yōu)勢，代表農(nóng)民對制污者提起環(huán)境公益訴訟，有效地解決農(nóng)民專業(yè)能力不足的問題。

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