◎涂利軍

自十八大明確提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”以來，我國的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略逐漸從概念走向行動、由理論落向?qū)嵺`。而戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)必須依靠城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，任何偏廢都可能影響到新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，對鄉(xiāng)村治理也提出了更高要求，因為伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，人口流動、土地流轉(zhuǎn)等問題的出現(xiàn)對村民自治的良性運行帶來了新的影響，而有效的村民自治制度能夠保障村民的平等權(quán)。因此，反思新型城鎮(zhèn)化過程中村民自治的樣態(tài)并進行策略重構(gòu)具有深遠的意義。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下村民自治的反思

當前，我國村民自治整體上水平不高、績效欠佳，村民自治組織在承擔村級自治之責時往往表現(xiàn)得“力不從心”，與新型城鎮(zhèn)化對村民自治的應然要求存在相當?shù)木嚯x。

（一）自治主體缺失。我國村民自治制度的設(shè)計初衷是保障村民的直接參與權(quán)，但目前并未真正達到《村組法》所規(guī)定的應然狀態(tài)。原本村民期待通過選舉構(gòu)建起村民自治的組織架構(gòu)，為后續(xù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督搭建平臺，但由于普通村民參政議政的能力偏低，加之大批農(nóng)村青壯年勞動力的外流，影響了村民直接參與村莊公共事務管理的效果，有些村民甚至連三年一次的村民選舉尚且無暇顧及，即使參加也在選舉之后“退居幕后”對此不聞不問。目前，我國很多鄉(xiāng)村地區(qū)村民自治已經(jīng)異化為“村官自治”，而“村官自治”與村民自治的內(nèi)涵迥然相異，因為“村官自治”有可能導致村官主導村莊公共權(quán)力配置和運作的非法治化村治模式，因而人為性和隨意性較強，將村官排除于相關(guān)制度規(guī)范的約束之外。

（二）利益關(guān)聯(lián)松散。利益關(guān)聯(lián)度是指參與主體與引發(fā)自治參與的預期利益之間聯(lián)系的緊密程度，村民利益與村民自治之間的契合度越高，則越會激發(fā)起村民的參與熱情。因此，集體經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)村民參與自治的熱情很高，原因在于村級組織掌握了鄉(xiāng)村經(jīng)濟資源，有助于提升村民自治組織的吸引力，提高村民參與選舉、決策、管理和監(jiān)督的積極性。當前，雖然新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展加快了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度，但整體而言我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然以小農(nóng)經(jīng)濟和小生產(chǎn)結(jié)構(gòu)為主，落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以提供充足的農(nóng)業(yè)剩余，在“民以食為天”觀念的影響下，村民大多認為生計問題大于自治問題，頻繁的參與自治無疑會影響到經(jīng)濟收益。因此，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的落后面貌從根本上制約了村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，無法支撐以普適化、標準化為特征的現(xiàn)代村民自治制度，導致在某些經(jīng)濟落后地區(qū)村民棄權(quán)或代投現(xiàn)象十分盛行。

（三）社會組織不成熟。新型城鎮(zhèn)化改變了鄉(xiāng)村原有的組織構(gòu)架，居民對公共產(chǎn)品和公共服務的需求也呈現(xiàn)出明顯的差異化。因此，雖然村民自治有效地彌補了人民公社解體以來鄉(xiāng)村治理權(quán)威的不足，但無法完全適應經(jīng)濟社會環(huán)境的巨大變化給鄉(xiāng)村治理帶來的新挑戰(zhàn)，故而近年來很多地方涌現(xiàn)出一批公益組織和互助組織等，嘗試建立諸如此類的社會組織予以應對。但當前社會組織在發(fā)揮效用的同時其弊端也逐漸顯露，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)“以人為本”，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務等方面的投入不斷增加，對參與村民自治的社會組織也提出了更高的要求。但是，當前農(nóng)村社會組織不但由于大部分村民沒有加入而導致組織化程度偏低，而且彼此之間缺乏合作意識，一些社會組織為了獲取政府部門更多的扶助，排斥和遏制其他社會組織的發(fā)展。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下村民自治的重構(gòu)

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施對村民自治提出了更高要求，村民委員會作為村民實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織，理應發(fā)揮更為重要的基礎(chǔ)性作用，且其作用的發(fā)揮有賴于村民自治實現(xiàn)方式的重構(gòu)。

（一）推進善治視域下的“村官自治”。由于村民不可能全部參與村里一切公共事務的管理與決策，必須由村官“代勞”進而形成了“村官自治”，但缺乏約束和監(jiān)督機制的“村官自治”很容易變成“村官亂治”，因此必須推進以“發(fā)展、民主、法治、和諧”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村善治，以保障“村官自治”能夠充分發(fā)揮能人效應。

1.充分發(fā)揮村務監(jiān)督委員會的作用。我國的第一個村務監(jiān)督委員會誕生于浙江省武義縣后陳村，本世紀初當?shù)氐霓r(nóng)村集體經(jīng)濟得以快速發(fā)展，然而村集體的經(jīng)濟繁榮同時也給村官帶來了巨大的利益誘惑，多名村干部因為經(jīng)濟問題先后被查處，后來該村在我國率先成立了肩負監(jiān)督職責的村務監(jiān)督委員會?，F(xiàn)今，村務監(jiān)督委員會作為村民自治的監(jiān)督機構(gòu)，能夠推動村級管理中決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的良性運轉(zhuǎn)，使村官執(zhí)行自治的權(quán)力受到有效的制約，推動村級權(quán)力運行更加公開、村級財務管理更加透明，不僅具有“促廉”的功能還能夠發(fā)揮“助勤”的作用。

2.培育廣大村民的公民意識。村民自治制度是實現(xiàn)基層民主的有效途徑，但其作用發(fā)揮與績效改善有賴于村民的公民意識培育。公民意識指的是將責任感、使命感和權(quán)利義務觀等融為一體的自我認識，真正具有公民意識的村民不會對自己的權(quán)利漠不關(guān)心，更不會產(chǎn)生完全寄望于村官身上的消極村治意識。因此，應不斷完善村務公開制度以保障村民的知情權(quán)，推行“一事一議”制度和村級事務聽證會制度以保障村民的監(jiān)督權(quán)，從而化解村民公民意識的碎片化狀態(tài)，使村民在參與自治過程中具有民主意識、權(quán)利意識和法律意識。

（二）改善農(nóng)民的經(jīng)濟自主權(quán)。當前農(nóng)村經(jīng)濟的低水平發(fā)展無法承擔起村民自治過程中所需的消耗，有些地區(qū)的農(nóng)民仍在溫飽線附近徘徊，因此他們更為關(guān)注物質(zhì)利益和經(jīng)濟權(quán)利，對于政治生活和政治權(quán)利基本上無暇考慮，因而經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的村民不可能完全排除鄉(xiāng)村權(quán)勢對個人意愿的抑制，導致村民自治實際上只是“殘缺”的民主，因此應采取措施大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

1.明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。村民自治只是提供了保持鄉(xiāng)村秩序的可能性，村民自治能否真正落地并得到發(fā)展，關(guān)鍵在于結(jié)構(gòu)合理、歸屬明晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度支撐作用的發(fā)揮。因此，應實現(xiàn)集體組織的“兩權(quán)”分離，進而確定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和集體資產(chǎn)權(quán)益股份權(quán)，使農(nóng)民不但能夠通過土地流轉(zhuǎn)獲取收益，并對集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行量化然后將股份賦予給集體組織成員，使農(nóng)民獲得股權(quán)分紅。同時，要搭建起經(jīng)營權(quán)和股權(quán)交易的公共平臺，讓村民擁有的資源和股權(quán)可以按照市場規(guī)則實現(xiàn)真正的流動。

2.完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機制。在集體經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)，自治組織缺乏推進村民自治的物質(zhì)條件，無法為村民提供良好的社會公共服務，因而村委會只能依靠村民出資出力來處理公共事務，村民的積極性不高導致自治組織基本處于“半癱瘓”狀態(tài)，導致村民自治的運行效果受到嚴重影響。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機制有助于消除農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素，因此政府應構(gòu)建和完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控機制，防止農(nóng)產(chǎn)品價格的全面倒掛，并穩(wěn)步提高糧食最低收購價，以激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，推動農(nóng)民收入水平的提升，從而為村民自治的正常運行奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）培育農(nóng)村社會組織。農(nóng)村社會組織涵蓋了經(jīng)濟、文化和環(huán)保等諸多領(lǐng)域，并在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮著重要作用。同時，村民作為個體參政時力量薄弱、成本很高且效率很低，因此村民自治離不開社會組織的效能發(fā)揮。

1.加大政府扶持力度。雖然針對農(nóng)民經(jīng)濟合作組織的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)頒布，但是更多的農(nóng)村社會組織的法律地位有待明確，因而政府應加大立法力度。同時，針對目前農(nóng)村社會組織資金缺、實力弱、規(guī)模小的現(xiàn)狀，政府應加大幫扶力度，并簡化登記程序、降低登記門檻，為農(nóng)村社會組織發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境，且主動與合法的農(nóng)村社會組織建立起伙伴關(guān)系，以發(fā)揮它們在農(nóng)村公共服務供給方面的作用。

2.提升村民參與意識。在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)村民普遍對社會組織缺乏信任，因此政府要加大宣傳力度，改善村民對社會組織的認知，讓村民真正認識到社會組織對農(nóng)村社會的發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的繁榮發(fā)揮的重要作用，從而將原子化的農(nóng)民組織起來并激發(fā)他們參與的積極性。同時，農(nóng)村社會組織要提升責任意識和服務能力，積極與村民進行交流和溝通，幫助村民在一些重大公共服務項目上最大限度地表達自身的利益訴求，以提升社會組織在村民中的影響力。

3.加強監(jiān)督管理。政府應及時更新和完善農(nóng)村社會組織的基本資料，掌握社會組織的發(fā)展軌跡和運行情況，在信息公開、財務收支和服務質(zhì)量等各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮監(jiān)管作用，對趨利性過強的社會組織要予以規(guī)范，以充分利用其積極因素、遏制其消極因素，且管理體制應由重行政控制向依法管理方向轉(zhuǎn)變，并鼓勵村民積極承擔起主動監(jiān)督的責任。

結(jié)束語

改革開放以來，我國村民自治在理論與實踐方面均取得了長足的進步，但隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，導致了各種組織和力量的相互交叉，傳統(tǒng)與現(xiàn)代多種因素的交織重疊，村莊自治圖景也顯得愈加復雜化。因此，村民自治不僅需要理順農(nóng)村“兩委”關(guān)系以防其越位，同時應重視非制度性因素如農(nóng)村精英和民間社會組織的效能發(fā)揮，從而形成良性互動的村民自治模式。當然，鑒于我國各地農(nóng)村發(fā)展的非均衡性，從空間維度而言不同地區(qū)的村民自治應進行多元化的制度安排以進行探索和實踐。