◎趙靜華

一、人口老齡化與“新農(nóng)保”制度的提出背景

調(diào)查顯示：到2025年，我國六十五歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^百分之十二，說明我國社會的年齡結(jié)構(gòu)徹底完成了由成年型到老年型的轉(zhuǎn)變；到2050年，我國六十五歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑陌俜种仙桨俜种陨?，中國人口的年齡結(jié)構(gòu)將達到高度老化。

我國有近百分之七十的人口聚集在農(nóng)村。面對農(nóng)村地區(qū)人口老齡化凸顯問題，我國于2009年和2010年相繼頒布實施了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》和《社會保險法》。上述兩部文件的出臺標志著我國開始正式推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。盡管我國推行的“新農(nóng)保”制度取得了一些效果，但是制約該制度科學發(fā)展的因素也是顯而易見的。因此，未來一段時期我國的“新農(nóng)?！敝贫饶芊穹€(wěn)定地走上可持續(xù)發(fā)展道路值得我們深思。

二、“新農(nóng)?！敝贫让媾R的困境

十八大以來，圍繞社保工作的話題得到廣泛熱議，而針對農(nóng)村地區(qū)推行的“新農(nóng)?！敝贫纫睬娜贿M行著。然而，我國農(nóng)村人口眾多，各地區(qū)之間的經(jīng)濟水平參差不齊，加之尚無可借鑒成功經(jīng)驗和發(fā)展模式，因此全國各地區(qū)在“新農(nóng)?！敝贫韧菩羞^程中，普遍存在著諸如立法問題、政府專項資金投入問題、資金籌措渠道問題、基金管理方法等方面的一系列問題。

（一）立法不夠完善

必要的法律先行是推行任何政策與制度的基本前提。然而，我國的農(nóng)村社保與“新農(nóng)?！敝贫鹊耐菩信c實施才是近幾年的事，相關(guān)的法律制度和管理體制還不健全，因此尚無法與其他發(fā)達國家相比。據(jù)調(diào)查，與“新農(nóng)?！敝贫认嚓P(guān)的僅有兩部停留在政策性層面的指導文件，尚未具備相關(guān)法律法規(guī)的約束能力。由于無法可依，這便造成目前農(nóng)村不少地區(qū)的社保險制度在實施過程中出現(xiàn)官民關(guān)系緊張、不穩(wěn)定等問題，此狀況的發(fā)生無疑不利于相關(guān)地區(qū)日后農(nóng)村社保和“新農(nóng)?！敝贫鹊拈_展當?shù)氐暮椭C穩(wěn)定。由于沒有立法或者根本無法可依，導致各地方政府根據(jù)指導意見指定與實施的規(guī)定出現(xiàn)很大差異，最終勢必導致推行“新農(nóng)?！敝贫冗^程中出現(xiàn)隨意性和偶然性，并由此導致各農(nóng)村地區(qū)之間的“新農(nóng)?！敝贫群饬繕藴什唤y(tǒng)一的現(xiàn)象發(fā)生。這樣不同人群或者不同職業(yè)以及城鄉(xiāng)之間制定出不同的標準，容易出現(xiàn)某個地區(qū)整體養(yǎng)老保障水平不達標的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）專項資金投入不夠

據(jù)統(tǒng)計，隨著老年人比重不斷上升，社會費用的支出持續(xù)穩(wěn)定增長。老年人醫(yī)療費用從1990年的76.2億元增長到2003年的271.3億元。隨著老齡化的發(fā)展，離退休職工支出和醫(yī)療衛(wèi)生消費支出必將進一步增大，養(yǎng)老保障負擔也會日益加重。隨著“新農(nóng)?！敝贫鹊耐菩?，盡管政府用于社保方面的專項資金投入有所傾斜，但是整體比重尚無法與西方某些發(fā)達國家相比。在西方的某些發(fā)達國家，政府用于社保方面的財政投入比重較大，因此才能保證該國社保制度的完善與可持續(xù)發(fā)展。毫無疑問，專項資金投入不夠是造成目前我國“新社?！敝贫葒乐芈浜笥诎l(fā)達國家的重要因素之一。在上述《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中可以發(fā)現(xiàn)如下規(guī)定：“農(nóng)村個人基礎(chǔ)養(yǎng)老金以每個月60元的標準發(fā)放”，而“地方財政對農(nóng)民的補貼是按農(nóng)民人均純收入的3%提供的，中央和地方用于新農(nóng)保的財政補貼資金合計，僅占財政總收入的1.3%”。這些數(shù)據(jù)表明，我國中央財政對“新農(nóng)保”的投入程度還遠遠不夠。

（三）籌資渠道狹窄

目前，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取的籌資渠道較為單一，表現(xiàn)為個人繳納大部分、集體補貼一部分、國家通過政策再進行補貼。表面上看似乎此種籌資渠道可以穩(wěn)定地給“新農(nóng)?！敝贫鹊膶嵤┨峁┵Y金保障。然而，在“新農(nóng)?！敝贫鹊膶嶋H推進過程中不難發(fā)現(xiàn)，此種資金籌集模無法在全國大部分農(nóng)村地區(qū)推而廣之。其原因主要在于我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟中缺少用于補貼“新農(nóng)保”的原始專項啟動金，因此試圖使用集體經(jīng)濟補貼此部分養(yǎng)老保險金的做法是不合理的，即事實證明“集體補助為輔”的方式缺乏合理性。在吉林省公布的近1.5億元“新農(nóng)保”籌集基金收入中，政府與農(nóng)民個人實際繳費的比例約為3：1?？梢姡靶罗r(nóng)?！敝贫鹊膯我换I資渠道從根本上講無異于被保者自己繳納養(yǎng)其老保險金，這種方式固然無法減輕農(nóng)民的生活壓力。

（四）基金管理方法單一

但從基金使用與管理的層面看，如果為了公正、公開地對農(nóng)民的養(yǎng)老提供最基本的保障，從而實現(xiàn)老有所養(yǎng)的根本目標，“新農(nóng)保”基金的實際征繳者與管理者、獲益者之間應當處于分離-監(jiān)督-被監(jiān)督的三角關(guān)系之中。然而，在“新農(nóng)?！本唧w實施過程中不難發(fā)現(xiàn)，“新農(nóng)?！被鸬墓芾碚咴诳h級政府，經(jīng)濟條件稍微優(yōu)越的地區(qū)才可以由省級部門進行管理，但是無論是哪個級別的行政單位主管，基金的最終的運作權(quán)都集中在本地財政。這主要因為農(nóng)村的社保基金管理分散，一般基金規(guī)模較小，難于進行多樣化的投資，而且無法保障基金安全。再者由于在人才管理、采集信息等方面缺乏整齊劃一的管理，這便導致農(nóng)村地區(qū)的“新農(nóng)?！被鸸芾砟芰τ邢?，資金流失與大量損耗現(xiàn)象隨處可見，農(nóng)村社?；鹞茨馨l(fā)揮其應有的作用。

三、健全“新農(nóng)保”制度的策略與建議

習近平總書記在十九大報告中指出：加強社會保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。老年型社會要解決的重要問題是保障“老有所養(yǎng)”，建立和完善社會養(yǎng)老保障制度是實現(xiàn)這一目標的根本保證?？梢?，完善“新農(nóng)?！敝贫纫舶趪业南乱徊桨l(fā)展規(guī)劃之中。本文建議從以下幾個方面入手：

（一）盡快立法，建立法制保障

通過立法盡快建立和健全新的社會保險制度。而正確把握新的社會保險制度的基本模式，是社會保險制度改革順利進行的重要前提?，F(xiàn)在改革中所出現(xiàn)的許多問題和爭執(zhí)，很大程度上是與基本認識上的不一致有關(guān)。因此。在這個基本問題上，形成統(tǒng)一的認識是很有意義的。社會保險的基本原則和各國的實踐經(jīng)驗表明，建立符合民生的社會保險制度必須以我國的基本國情為基礎(chǔ)，同時兼顧社會保險與經(jīng)濟社會發(fā)展的利弊關(guān)系；必須正確平衡好好國家、集體、個人三者之間的關(guān)系，兼顧權(quán)利與義務的統(tǒng)一；必須考慮高度社會化，大力發(fā)揮社會保險職能；建立合理的領(lǐng)導管理體制，便于科學管理和控制支出；充分保證保險基金的安全和參保人收益；實行合理的待遇支付辦法和調(diào)整辦法，以便保證和提高保障水平。

（二）努力加大社會各方面在“新農(nóng)?！钡耐度?/h3>

數(shù)據(jù)表明，我國政府財政收支處于增長態(tài)勢，年均增長率超近20%，而現(xiàn)實問題是我國財政中用于社保支出的部分卻不合理、不平衡。農(nóng)村地區(qū)獲得的資金亟需提高，至少要達到城鎮(zhèn)水平。改善民生、有利于農(nóng)，建議國家從非繳費性的養(yǎng)老計劃開始著手建立“零支柱”養(yǎng)老保險，從而保障老年人的老有所養(yǎng)。其次，政府加大監(jiān)督力度，落實由地方政府、集體操作的補貼政策，重點鼓勵一些大企業(yè)投入資金幫助政府實施“新農(nóng)?！敝贫取?/p>

（三）拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度

“新農(nóng)?！敝贫鹊氖芤嬲呤菑V大農(nóng)民，為了讓更多農(nóng)民積極參與到“新農(nóng)?！敝贫戎?，僅僅依靠于村內(nèi)的喇叭廣播是遠遠不夠的。建議加大村內(nèi)的公示板宣傳、深入到戶式的走訪講解等等。同時，加強農(nóng)村基層組織的“新農(nóng)?！睓C構(gòu)建設(shè)，設(shè)立專門的基層機構(gòu)，由專人負責向村民宣傳、講解“新農(nóng)?！闭?，回答農(nóng)民關(guān)心的間題。我國農(nóng)村居民的文化程度不高，這無疑導致廣大村民對國家政策理解不夠深入，限制了諸多可行的宣傳方式發(fā)揮作用。因此，通過實施教育，努力提高村民的文化素質(zhì)，是為“新農(nóng)保”制度保駕護航的有力武器。

（四）加強基金監(jiān)管力度

“新農(nóng)保”基金廣義來說屬于專項基金，為了避免、杜絕該基金被個體占用，切實落實到位，建議我國建立、完善“新農(nóng)?！敝贫鹊耐瑫r，設(shè)計相關(guān)社保基金管理規(guī)定、出臺用于社保監(jiān)管的法律法規(guī)，以確?！靶罗r(nóng)?！痹诰唧w實施過程中能夠有法可依。同時建立專門的“新農(nóng)保”基金監(jiān)管機構(gòu)，做到開放監(jiān)管和透明監(jiān)管、優(yōu)化基金監(jiān)管程序，從而提升“新農(nóng)保”基金的具體作用。

四、結(jié)語

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)了國家對“三農(nóng)”問題的關(guān)注，它的實施與可持續(xù)發(fā)展對建設(shè)社會主義新農(nóng)村有著十分重要的現(xiàn)實意義。此制度的科學推進有助于促進社會公平，逐步縮小城鄉(xiāng)差距以及維護農(nóng)村地區(qū)社會穩(wěn)定。總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓，逐步建立起完善的“新農(nóng)?！敝贫热沃囟肋h。