◎呂軍書(shū) 曹喜亞

近年來(lái)，在國(guó)家政策的積極引導(dǎo)和大力支持下，投向農(nóng)業(yè)的社會(huì)資金不斷增加，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例也越來(lái)越高，社會(huì)資本可以為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理模式，有效彌補(bǔ)農(nóng)民相對(duì)匱乏的市場(chǎng)意識(shí)，有利于快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。但是與此同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議非正常性中止的情況常有發(fā)生，成為各地土地流轉(zhuǎn)無(wú)法回避的問(wèn)題。其中土地流轉(zhuǎn)合同違約問(wèn)題最為嚴(yán)重，成為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的瓶頸。針對(duì)這種狀況，2017年中央一號(hào)文件明確強(qiáng)調(diào)要“鼓勵(lì)各地探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”，把如何降低土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)履約率提到了至關(guān)重要的地位。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約產(chǎn)生的原因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)于流出者和流入者都是一種“共贏”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是作為“經(jīng)濟(jì)人”的理性選擇。至于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約事情的頻發(fā)，期間必定是現(xiàn)存的某種因素打破了這是“共贏”局面，導(dǎo)致了利益失衡。研究表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象的出現(xiàn)，與工商資本盲目下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大、政府監(jiān)管和服務(wù)缺位等有著較大的關(guān)聯(lián)。

1.工商資本盲目下鄉(xiāng)為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患。2013年中央一號(hào)文件明確提出要“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)”。于是，一些工商企業(yè)紛紛“資本下鄉(xiāng)”，大舉投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出了“投資主體多元、投資領(lǐng)域?qū)?、投資步伐快、投資理念先進(jìn)”的狀況。但是，確有一些工商資本“有實(shí)力爭(zhēng)地，沒(méi)能力種田”，且對(duì)農(nóng)業(yè)基本屬性、農(nóng)業(yè)投資的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和風(fēng)險(xiǎn)性缺乏深入認(rèn)識(shí)，盲目跟風(fēng)，動(dòng)輒上千畝的拿地，再加上全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的壓力和“不諳稼穡”的短板，致使慘淡經(jīng)營(yíng)，“毀約棄耕”。

2.農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大是土地流轉(zhuǎn)失約的直接原因。目前，由于糧食市場(chǎng)存在產(chǎn)量、進(jìn)口、庫(kù)存三量齊增現(xiàn)象，導(dǎo)致我國(guó)年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)連續(xù)下跌局面。數(shù)據(jù)顯示，2016年底農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已跌至2009年以來(lái)的最低水平。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)直接影響到種糧大戶的經(jīng)濟(jì)效益，尤其是下鄉(xiāng)的工商資本。由于工商資本是在農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格高位時(shí)投資于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，剛進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域即遭受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一路走低之痛，資本的逐利本性最終使它“毀約棄耕”。

3.政府監(jiān)管和服務(wù)缺位難以保證土地流轉(zhuǎn)履約。規(guī)?；?jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是地方政府津津樂(lè)道的“政績(jī)工程”。一些基層政府常以行政命令方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，甚至把土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模等納入年終績(jī)效考核。在這種情境下，政府對(duì)于資本下鄉(xiāng)的工商企業(yè)的資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等均沒(méi)有考察和把關(guān)，對(duì)于工商資本“來(lái)者不拒”，疏于監(jiān)管。更談不上給工商資本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供公共服務(wù)，使得工商資本在項(xiàng)目投資上出現(xiàn)盲目性，在投資領(lǐng)域上出現(xiàn)同質(zhì)化，導(dǎo)致無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，效益也是差強(qiáng)人意，最后不得不“毀約棄耕”。

4.土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范為土地流轉(zhuǎn)失約提供了口實(shí)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，將流轉(zhuǎn)雙方連接起來(lái)的紐帶是流轉(zhuǎn)合約。從農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)所簽的合約來(lái)看，普遍存在著關(guān)系型合約、口頭合約以及合約的不完全，甚至口頭契約所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于書(shū)面契約。即使選擇了書(shū)面合約也大多存在格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整、權(quán)利不明確，違約責(zé)任虛化等，這些情況極易誘發(fā)事后機(jī)會(huì)主義行為，并由此產(chǎn)生糾紛，甚至為土地流入者“毀約棄耕”帶來(lái)便利。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約的危害

由于上述因素的存在，“毀約棄耕”的出現(xiàn)則不足為奇。這一不良傾向的出現(xiàn)，嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，重創(chuàng)了社會(huì)誠(chéng)信體系，更是威脅到了國(guó)家糧食安全，損害了農(nóng)民利益，必須引起足夠的重視。

1.土地流轉(zhuǎn)失約將重創(chuàng)社會(huì)誠(chéng)信體系。最近，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)讓失信者寸步難行”，說(shuō)明社會(huì)誠(chéng)信已成社會(huì)難點(diǎn)問(wèn)題。不可置否，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約是一種嚴(yán)重的社會(huì)失信行為，它直接沖擊的是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)各方將支付較高的流轉(zhuǎn)成本。現(xiàn)實(shí)中，為了保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約度，流出方一般會(huì)要求流入方繳納不菲的履約保證金，流入方卻往往因保證金難以到位而致使流轉(zhuǎn)擱淺。

2.土地流轉(zhuǎn)失約將威脅到國(guó)家糧食安全。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，“截止2016年6月，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到4.6億畝，超過(guò)承包耕地面積的三分之一，在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過(guò)二分之一”。但值得注意的是，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其流轉(zhuǎn)失約頻發(fā)現(xiàn)象已經(jīng)威脅到了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家糧食安全。糧食安全是國(guó)家一號(hào)戰(zhàn)略，土地流轉(zhuǎn)合約一旦失約，受損的不僅僅是土地流轉(zhuǎn)雙方，也而會(huì)因土地撂荒、非糧化經(jīng)營(yíng)、土地復(fù)耕困難而影響糧食生產(chǎn)，進(jìn)而威脅到國(guó)家糧食安全。

3.土地流轉(zhuǎn)失約打擊了資本下鄉(xiāng)的積極性。資本的逐利性是工商資本下鄉(xiāng)的內(nèi)在動(dòng)力。在目前市場(chǎng)資金充裕、投資熱點(diǎn)缺乏的情況下，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不失為一個(gè)戰(zhàn)略性選擇。工商資本下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，不僅可以降低耕地零分碎割帶來(lái)的效率損失，對(duì)農(nóng)戶也具有資源配置效應(yīng)、邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)，還具有交易收益效應(yīng)?？墒牵瑲埧岬默F(xiàn)實(shí)表明，農(nóng)村也不是遍地是黃金。當(dāng)工商資本遭遇經(jīng)濟(jì)下行、資金鏈緊張、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降的多重壓力時(shí)，“毀約棄耕”也屬無(wú)奈之舉。

4.土地流轉(zhuǎn)失約損害了農(nóng)民利益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，由于流轉(zhuǎn)主體虛置、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、村干部權(quán)力過(guò)大、流轉(zhuǎn)中正式契約簽約率不足等因素，增大了“毀約棄耕”的風(fēng)險(xiǎn)性。在國(guó)家宏觀政策的刺激下，新型經(jīng)營(yíng)主體“蜂擁”農(nóng)村，它們承租土地，投資農(nóng)業(yè)，其目的是追求獲利機(jī)會(huì)和開(kāi)辟新的利潤(rùn)空間，一旦事與愿違或未盡人意，“毀約棄耕”也在所難免?，F(xiàn)行體制下，土地承包農(nóng)戶無(wú)疑是弱勢(shì)群體，土地流轉(zhuǎn)中缺少“話語(yǔ)權(quán)”，與強(qiáng)大的工商資本相比顯得非常渺小，“毀約棄耕”的直接后果就是“賠錢(qián)的是經(jīng)營(yíng)主體，受傷害的則是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”。

三、保障土地流轉(zhuǎn)履約的路徑

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，是土地流轉(zhuǎn)雙方在“自愿、依法、有償”原則下，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)博弈達(dá)成的契約，流轉(zhuǎn)雙方本應(yīng)恪守。可是，土地流轉(zhuǎn)的“毀約棄耕”打破了這種格局，沖擊了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，其危害程度不可小視。因此，基層政府要充分尊重農(nóng)民的主體地位和意愿，積極履行公共服務(wù)和監(jiān)督管理職能，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，最大限度地防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)，提高履約率。

1.維護(hù)《合同法》權(quán)威，強(qiáng)化合約約束?！罢\(chéng)實(shí)信用”是《中華人民共和國(guó)合同法》的基本原則之一。誠(chéng)實(shí)信用本是道德準(zhǔn)則，但作為合同法的基本原則就成為了法律準(zhǔn)則，它被稱為“帝王規(guī)則”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代社會(huì)也是契約社會(huì)，“以社會(huì)契約的形式保障每個(gè)結(jié)合者的權(quán)利和利益”。盧梭在其《社會(huì)契約論》開(kāi)篇說(shuō)道，“人是生而自由的，但卻無(wú)往不在枷鎖之中”，這個(gè)“枷鎖”就是“契約（合同）”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合約一經(jīng)簽訂，就成為流轉(zhuǎn)雙方共同遵守的“契約”，否則，土地流轉(zhuǎn)秩序就會(huì)被打破，貽害無(wú)窮。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式”。事實(shí)證明，工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有利于利用社會(huì)力量增加農(nóng)業(yè)的資金、科技和裝備投入，引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理方式，加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，工商資本下鄉(xiāng)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)異化現(xiàn)象應(yīng)引起足夠的警惕。特別是對(duì)那些以圈地囤地名義搞資本運(yùn)作，或打著農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)旗號(hào)而搞資本運(yùn)作的工商資本要給予堅(jiān)決制止。同時(shí)，政府要對(duì)下鄉(xiāng)資本進(jìn)行審查與監(jiān)管，主要看它經(jīng)濟(jì)實(shí)力如何，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目市場(chǎng)前景如何，市場(chǎng)信譽(yù)度如何，防止“毀約棄耕”風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

3.履行社會(huì)責(zé)任，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共同體。利益最大化是工商企業(yè)追逐的最終目標(biāo)。但自上個(gè)世紀(jì)中期開(kāi)始，國(guó)際社會(huì)都把社會(huì)責(zé)任的履行作為評(píng)價(jià)企業(yè)價(jià)值的重要依據(jù)之一。至今，追逐利益和履行社會(huì)責(zé)任已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的雙重目標(biāo)，甚至成為統(tǒng)一體。工商資本下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)資本增值，尋求新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)本應(yīng)鼓勵(lì)，但是不能動(dòng)輒就“毀約棄耕”，挑戰(zhàn)社會(huì)誠(chéng)信底線；不能因經(jīng)營(yíng)暫時(shí)困難就“跑路”，置生產(chǎn)員工利益于不顧；面對(duì)國(guó)家糧食安全，面對(duì)農(nóng)民生存權(quán)利，面對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展前景，工商資本的肌體不能充滿“骯臟的血”。

4.探索建立土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)，防范流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)。保障功能是現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)的重要功能之一，也最能體現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)的特色和核心競(jìng)爭(zhēng)力。保險(xiǎn)保障功能的內(nèi)容就包括對(duì)商業(yè)信用中違約行為造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。四川省邛崍市率先在全國(guó)引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制，構(gòu)建“農(nóng)民+流轉(zhuǎn)土地+村集體經(jīng)濟(jì)組織+投資業(yè)主+土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”的五位一體流轉(zhuǎn)模式，在防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行了積極探索，值得借鑒。履約保證保險(xiǎn)充分利用了現(xiàn)代保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以極少的投入撬動(dòng)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)保障，不僅保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，還降低了企業(yè)的資金壓力，充分調(diào)動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)雙方的積極性。

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