陳美球，劉桃菊

（江西農業(yè)大學農村土地資源利用與保護研究中心/江西省鄱陽湖流域農業(yè)資源與生態(tài)重點實驗室，江西 南昌 330045）

作為世界上的第一人口大國，面對人多地少的基本國情，加強保護耕地，不僅對于實現(xiàn)我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展至關重要，也對于保障世界糧食安全、穩(wěn)定國際糧食價格具有重要戰(zhàn)略意義。雖然國家明確提出要實行“世界上最嚴格的耕地保護”制度，但耕地保護的實效并不樂觀，特別是耕地質量與生態(tài)保護現(xiàn)狀已成為了制約我國糧食安全和農產品安全最主要的因素之一，如何提高耕地保護實效已成為貫徹耕地保護基本國策、實現(xiàn)我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展的一項基礎性課題。

多年來，學術界針對耕地保護效果提升這一主題開展了較為廣泛的研究。不同學者從不同的研究角度分析了造成我國耕地保護效果不佳的原因，并相應提出了對策。如劉彥隨和喬陸印[1]提出要形成耕地資源四大屬性（數(shù)量、質量、生態(tài)和用途），三種價值（經濟價值、社會價值和生態(tài)價值），兩大戰(zhàn)略（嚴格保護和占補平衡）的“432”認知范式，確立“數(shù)量、質量、生態(tài)（品質）、空間和時間”的“全要素”耕地保護體系，創(chuàng)新形成耕地保護價值補償制度和完善耕地占補平衡制度。杜亞敏等[2]提出要推行從“平面擴張”向“內部挖潛”轉變的城鎮(zhèn)土地配置觀、強化耕地數(shù)量和質量占補平衡、大力開展土地整治、探索耕地保護區(qū)域補償機制和耕地合理休耕。趙小風等[3]則強調必須構建耕地保護共同責任機制，并提出了構建共同責任機制的思路。金曉斌等[4]以江蘇省為例，通過虛擬仿真實驗模擬不同新增費征收標準情景下的耕地保護效果，認為新增費的耕地保護效果尚不顯著，應進一步完善相關政策，以提升耕地保護效果。張一鳴[5]認為，傳統(tǒng)的行政命令式耕地保護模式無法應對靈活多變的市場，應向以經濟激勵為核心的耕地保護制度轉型，完成土地要素由計劃配置向市場配置的轉變，保證經濟運行和土地資源雙重可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)耕地保護的目標。郭珍[6]提出應考慮地方政府在耕地保護制度實施過程中的策略選擇，從數(shù)量、質量和生態(tài)協(xié)調視角評價中國耕地保護制度的實施績效，要合理界定耕地保護中政府與市場的邊界。陳美球等[7]針對當前耕地占補平衡政策落實中存在的種種問題，提出了完善耕地占補平衡政策的對策建議。Lichtenberg 和Ding[8]在從糧食生產保障對我國耕地保護政策的實施效果進行評估的基礎上，提出必須加強土地配置制度的改革來改變當前耕地保護效果不佳的問題。Wang等[9]通過對浙江省的實踐總結，提出應推行發(fā)展權轉移（TDR）來提高耕地保護效果。盡管學者從自身的研究角度提出了提升耕地保護實效的對策建議，但耕地保護是一個系統(tǒng)工程，需要全社會的共同參與，同時應根據(jù)時代發(fā)展的新要求，及時形成一個完整的耕地保護政策體系。

2017年中共中央 國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號），《意見》確定了我國新時期耕地保護的目標任務，提出了加強和改進耕地保護的總體要求和政策措施，成為了構建中國特色耕地保護機制的一個綱領性文件[10]。陳美球基于《意見》主要內容從耕地保護的改革方向[11]、完善耕地保護機制[12]等進行了初步分析?！叭终?，七分落實”，只有通過落實成為現(xiàn)實，才能體現(xiàn)《意見》的價值所在。因此，本文在系統(tǒng)梳理改革開放以來我國耕地保護政策及其實施效果的基礎上，針對新時期耕地保護策略，客觀分析影響我國耕地保護效果的主要問題，探討提升耕地保護效果的對策建議，進而促進《意見》的切實落實。

1 我國耕地保護政策的梳理與實施效果

改革開放以來，我國先后制定了基本農田保護制度、“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制、“耕地總量動態(tài)平衡”等具有中國特色的耕地保護制度。

1.1 基本農田保護制度

1988年第一塊基本農田保護區(qū)在湖北省荊州市監(jiān)利縣的周老嘴鎮(zhèn)誕生。1989年6月原國家土地管理局和農業(yè)部聯(lián)合在荊州召開了全國基本農田保護區(qū)現(xiàn)場會，標志著基本農田保護制度的建立。1994年國務院出臺了《基本農田保護條例》，把基本農田劃分為一級和二級；1998年對《基本農田保護條例》進行了修訂，對基本農田保護制度作出了明確的規(guī)范，取消了一級和二級基本農田的劃分。2008年十七屆三中全會提出“永久基本農田”的概念，以強調基本農田的永久性保護。2014年國土資源部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》，要求將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃為永久基本農田，即先完成城市周邊永久基本農田劃定。2016年國土資源部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》，要求全面完成全域永久基本農田的劃定，將全國1.03億hm2基本農田保護任務落實到用途管制分區(qū)，實現(xiàn)上圖入庫、落地到戶，實行特殊保護。

基本農田保護制度的實施，一是進一步宣傳了耕地保護的基本國策，提高了全民耕地保護意識，特別是明確了不低于80%的全國基本農田保護率的剛性要求；二是深刻影響和豐富了土地管理制度，成功探索了建設用地區(qū)、永久基本保護區(qū)的分區(qū)規(guī)劃控制，為土地用途管制制度的確立提供了經驗[13]；三是在對永久基本農田實行特殊保護的基礎上，加大了對永久基本農田基礎設施建設的投入，提升了耕地質量，推動了耕地資源的可持續(xù)利用。

1.2 “米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制

進入20世紀90年代后，一方面全國糧食總產量起伏不定，徘徊不前。1990年全國糧食總產量為44 624萬t，1991年43 592萬t，1992年44 266萬t，1993年45 644萬t，1994年44 460萬t；另一方面，區(qū)域糧食供求關系由“南糧北調”變?yōu)椤氨奔Z南運”，長三角和珠三角地區(qū)由糧食調出區(qū)演變?yōu)榧Z食調入區(qū)。1994年12個沿海地區(qū)中有9個地區(qū)糧食減產，共減產695萬t，占全國糧食減產總量的57.9%以上。為此，1995年《政府工作報告》中強調要堅持“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制。其主要內容是：以省區(qū)為區(qū)域范圍行政首長負責制，要求各地努力實現(xiàn)糧食的供求平衡和糧食市場的相對穩(wěn)定，具體包括穩(wěn)定生產，穩(wěn)定糧源，穩(wěn)定儲備，逐步建立糧食儲備制度和穩(wěn)定市場；以市為單位，構建蔬菜生產基地。

“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制的出臺，增強了省一級政府和領導對糧食生產和耕地保護的高度責任感，各級政府在努力增產糧食的同時，注意解決制約糧食生產發(fā)展的一些較深層次問題，如多渠道增加農業(yè)投入，興修水利，改善糧食生產條件，提高糧食生產能力；調動和保護好農民的種糧積極性，不少地方實行了定購糧價外補貼政策或糧肥掛鉤政策[14]。

1.3 耕地總量動態(tài)平衡

進入20世紀90年后，我國人均耕地逐年減少的趨勢依然明顯。1994年萊斯特·布朗發(fā)表了《誰來養(yǎng)活中國?》，在世界上引起了巨大的反響[15]。面對國際社會的疑慮，中國政府多次鄭重承諾中國能靠自己養(yǎng)活，并于1996年發(fā)表《中國的糧食問題》，中央政府首次向世界宣布要實施耕地總量動態(tài)平衡政策。

耕地占補平衡制度是國家落實耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略的一項具體措施，要求建設占用多少耕地，占用單位就要負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母?，沒有條件開墾的，應依法繳納耕地開墾費。明確耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務。具有要求由“先占后補”、“邊占邊補”發(fā)展為現(xiàn)在的“先補后占”、“占水田補水田”。耕地占補平衡制度的實施，在約束建設用地對耕地的占用方面，發(fā)揮了巨大作用，從根本上有效遏制了耕地銳減的態(tài)勢。但是，由于“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象普遍，大量城鎮(zhèn)周圍和交通沿線的良田沃土被占，而補充的耕地則主要集中在自然條件和灌溉條件較差的邊遠丘陵山區(qū)或保水保肥條件差的“四荒地”，限制因素較多的劣質低產田[16]。同時，由于農業(yè)面源污染等耕地地力下降的問題加劇，導致我國耕地質量在不斷下降，耕地安全生產能力面臨挑戰(zhàn)。

2 新時期我國耕地保護策略

《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）的出臺，是我國耕地保護史上具有里程碑的大事，是新時期我國落實最嚴格耕地保護制度的具體舉措?！兑庖姟芬环矫?，堅持目標導向，針對耕地保護目標，圍繞實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護，系統(tǒng)提出了加強耕地管控性、建設性和激勵約束性多措并舉保護政策，進一步增強政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性和可操作性，推動耕地保護制度和政策更加定型和成熟；另一方面，堅持問題導向，針對耕地占補平衡中“占優(yōu)補劣”突出問題，堅持統(tǒng)籌協(xié)調與差別化管理相統(tǒng)一，改進耕地占補平衡政策，完善耕地保護補償機制和耕地保護責任目標考核機制，推動耕地保護權責利相統(tǒng)一，更加廣泛地調動各方面保護耕地的主動性和積極性。

2.1 《意見》的主要內容

《意見》的主要內容包括3個方面：

一是加強土地規(guī)劃管控和用途管制，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質耕地；強化永久基本農田特殊保護，嚴禁通過擅自調整縣鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農田的審批；以節(jié)約集約用地緩解建設占用耕地壓力，促進新增建設不占或盡量少占耕地。

二是完善耕地占補平衡責任落實機制，建設用地單位必須履行補充耕地義務，地方各級政府負責落實補充耕地任務。按照“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充”要求，改進并規(guī)范耕地占補平衡管理。通過大規(guī)模建設高標準農田、實施耕地質量保護與提升行動、統(tǒng)籌推進耕地休養(yǎng)生息、加強耕地質量調查評價監(jiān)測，大力推進耕地質量建設和保護。

三是加強對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區(qū)補充耕地利益調節(jié)，運用經濟手段調動農村集體經濟組織和農民保護耕地積極性。嚴格對地方政府落實耕地保護責任的監(jiān)督考核，強化地方政府保護耕地的主體責任和有關部門的監(jiān)管責任，構建“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的耕地保護共同責任機制，把最嚴格的耕地保護制度落到實處。

《意見》提出了新時期我國耕地保護策略，其核心是明確了構建具有中國特色的耕地保護社會機制的改革方向和回歸了耕地占補平衡的產能本質。

2.2 明確了構建具有中國特色的耕地保護社會機制的改革方向

耕地保護具有強烈的經濟正外部性，是全社會的共同責任，實行社會化扶持已成為世界各地的慣例[17]。《意見》強調我國耕地保護也是全社會責任，要逐漸構建具有中國特色的耕地保護社會機制。

一是樹立數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”的耕地保護觀。在傳統(tǒng)的耕地數(shù)量、質量保護的基礎上,《意見》明確把生態(tài)保護列入耕地保護的內容，既是對確保耕地自身生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的重視，也是對耕地為社會提供巨大生態(tài)功能的充分認可，無論是耕地表現(xiàn)出對水、空氣的凈化功能，還是其特有的農耕生態(tài)文化，都被全社會共享，因此，耕地保護不只是耕地所在地的義務，而是全社會共同的責任，從而明確了構建耕地保護社會機制的重要理論支撐。

二是不讓耕地保護者吃虧?！兑庖姟诽岢稣仙孓r資金，實行耕地保護的責任獎、補，特別是規(guī)定跨省補充耕地資金收取標準應包括補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等，這些費用在耕地保護地，不僅可用于現(xiàn)有耕地的提質改造、耕地開發(fā)與新增耕地的地力培育、農田基礎設施的維護和保護性耕種的激勵等耕地保護上，也可用于當?shù)氐霓r村經濟社會發(fā)展，這是對耕地保護地放棄非農發(fā)展權的一種經濟補償，可有效地緩解當前“保護耕地就是維系貧困”的尷尬局面，并將推動耕地保護補償機制的建立[18]，不讓承擔耕地保護的地區(qū)和農民吃虧。

三是明確了永久基本農田的特殊保護要求?！兑庖姟丰槍τ谰没巨r田制定了一系列特殊保護措施，如規(guī)定城鄉(xiāng)建設、基礎設施和生態(tài)建設等相關規(guī)劃的編制，應與永久基本農田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用；明確涉及占用永久基本農田的用地預審應由國土資源部負責；對永久基本農田占用，項目建設單位應按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍交納等。

四是提出了具有可操作性的耕地占補平衡系列措施?！兑庖姟吩诿鞔_“少占、補足、管好”占補平衡思路的基礎上，圍繞耕地產能的本質內涵，制定了一系列的實施措施。如明確建設用地單位是耕地占補平衡的責任主體，可選擇自行補充或交納耕地開墾費方式；土地整治是落實補充耕地任務的主要途徑，主要通過耕地質量提升，而不是耕地開發(fā)來實現(xiàn)耕地占補的產能平衡；明確由政府統(tǒng)籌耕地補充，鼓勵多途徑補充耕地；確有困難難以實現(xiàn)占補平衡任務的地區(qū)，可通過向中央財政上交耕地開墾費申請國家統(tǒng)籌；嚴格補充耕地的驗收和加強耕地質量的年度監(jiān)督更新等。

2.3 回歸耕地占補平衡的產能本質

《意見》中耕地占補平衡管理最根本的改進就是強調耕地的產能平衡，回歸到了耕地占補平衡的本質。占補平衡政策制定的初衷就是要維持耕地生產能力的平衡，而產能是維持耕地生產能力的根本?！兑庖姟访鞔_要根據(jù)所占用的耕地數(shù)量、質量和生態(tài)損失來確定需要補充的耕地。耕地占補平衡的產能本質回歸，將有助于提升耕地占補平衡政策的實施效果。

一是能從根本上遏制“占優(yōu)補劣”。目前之所以普遍存在“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象，與現(xiàn)行“重數(shù)量、輕質量”的占補平衡實施思路密切相關，由于缺乏耕地農產品生產能力上占補平衡的可操作實施措施，不少地方只是追求耕地數(shù)量上的形式占補平衡。耕地產能平衡的具體規(guī)定，將從根本上遏制“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二是有利于形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地” 經濟倒逼機制。成本是建設單位在耕地占用決策中最重要的一個因素，目前簡單以數(shù)量決定建設占用耕地的成本，難以真實反映耕地被侵占的實際損失，無法發(fā)揮出占補政策對占用耕地產能的調控作用?！兑庖姟访鞔_規(guī)定用地單位應依據(jù)所占耕地數(shù)量、質量和生態(tài)損失來確定交納的補充耕地開墾費，這就意味著占用同等數(shù)量優(yōu)質耕地需交納的耕地開墾費要遠遠高出占用劣等耕地，勢必真正對建設用地單位形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的經濟倒逼機制。

三是有利于改過度依賴開發(fā)補充耕地為以耕地提質改造為主。在追求耕地數(shù)量平衡的目標導向下，人們就把土地開發(fā)作為耕地補充的主要途徑。然而我國可供開墾的宜耕地后備資源日益枯竭，一些地方為追求耕地面積數(shù)量上的平衡，就忽視了土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響。《意見》明確了耕地產能的占補平衡，使耕地補充不只是數(shù)量補充一個環(huán)節(jié)，而是產能的長期培育和維持，而違背自然規(guī)律的耕地開墾難以達到這個要求，這必將促使耕地補充工作轉向現(xiàn)有耕地的提質改造上，如中低產田改造、高標準農田建設等，這與我國農業(yè)現(xiàn)代化建設方向是一致的。

3 制約我國耕地保護實效的主要問題

3.1 耕地保護的社會氛圍尚未真正形成

除了農產品具備明顯的排他性，完全歸生產者所有外，耕地的糧食生產保障對社會的穩(wěn)定作用以及對水與空氣的凈化、農田文化等非生產性功能表現(xiàn)出強烈的正外部性，供全社會分享，且表現(xiàn)出代內外部性、代際外部性和空間區(qū)域延伸性的突出特征。耕地保護關呼著國泰民安和社會可持續(xù)發(fā)展，是全社會的責任。然而，我國公眾對耕地的社會和生態(tài)功能的認識普遍缺乏，表現(xiàn)出公眾耕地保護意識的淡薄，遠遠沒有形成耕地保護的社會氛圍。特別是作為耕地直接管理者的地方政府，在“土地財政”和以GDP為主導的績效考核驅動下，在耕地保護上不斷與中央政府進行博弈[19]，并與中央政府在耕地保護目標上形成巨大反差，現(xiàn)實中的耕地侵占帶著濃厚地方政府行為色彩。

3.2 建設占用耕地粗放利用現(xiàn)象依然存在

各類各項建設對耕地的侵占是耕地保護的最大威脅因素，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進不可避免地要占用一定的耕地資源，但必須確保用地的節(jié)約集約。然而新增建設用地利用效率不高是當前我國土地利用中的一個突出問題，“批而未用”就是其中的典型[20]?！芭凑鳌?、“征而未供”、“供而未用”等“批而未用”現(xiàn)象不僅在報批環(huán)節(jié)投入了大量的前期成本，更侵占了寶貴的耕地資源，不少耕地被征用后進行了“三通一平”的基礎建設，卻長期閑置不用。造成“批而未用”等新增建設用地利用效率不高的原因是多方面的，但最主要的是新增建設用地的供應機制的不完善，難以達到批地、供地和用地的無縫對接。目前，除單獨選址項目外，城鎮(zhèn)用地都采取“批量”報地、“零售”用地的形式，地方政府存在“先從鍋里撈到碗里再說”的思想，積極爭取建設用地計劃，盡可能多報批建設用地。

3.3 土地整治對耕地的提質改造功能未充分發(fā)揮

土地整治作為改善生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用結構優(yōu)化工程，無論是耕地數(shù)量的增加，還是耕地質量的提升、生態(tài)的改善，都應成為實現(xiàn)我國耕地占補平衡的最主要途徑。然而，當前的土地整治并沒有充分發(fā)揮出對耕地提質改造應有的作用[21]。一是“重數(shù)量、輕生態(tài)”，耕地質量提升不夠科學。不少地方過分追求土地整治的新增耕地面積，甚至個別地方曾經明確規(guī)定出地率是衡量項目能否立項的重要指標，結果導致所有坑塘水面和濕地都開墾成耕地，農田基礎設施過分追求水泥的硬化，破壞了區(qū)域的景觀異質性和生物多樣性。二是“重工程、輕管理”，影響了土地整治效果。土地生態(tài)整治不是單純的技術問題，而是一個典型的系統(tǒng)工程，尤其是在實行家庭承包責任制的現(xiàn)階段。比如以高標準農田建設為主要內容的農田整治，基層調研發(fā)現(xiàn)，農戶間的協(xié)調難度大、標準田塊難以維持、農田基礎設施后期管護缺乏機制，才是影響建設效果的主要問題。

3.4 農戶耕地保護積極性尚未充分調動

作為耕地的實際耕種者，農戶是耕地質量和生態(tài)保護的關鍵主體。這是因為耕地質量、生態(tài)與種植作物的品種、耕作制度選擇、化肥與農家肥的施用、農藥的使用、甚至農田灌溉方式都密切相關，而這些都是農戶的直接行為。然而，當前我國農戶雖然認可自身在耕地保護中的作用，但普遍缺乏主動性和動力，特別是在耕地質量保護投入上，有愿望而無實際行動，耕地保護的積極性并不高[22]。影響農戶耕地保護積極性不高的最主要的原因就是耕地經營經濟效益低。在耕種0.33 hm2農田一年的經濟收入還不如打工一個月收入的普遍現(xiàn)象下，“保護耕地”與“維持貧窮”已成為當前農戶普遍的矛盾心態(tài)。加上農村勞動成本的日益上漲，農村傳統(tǒng)的精耕細作、合理的種養(yǎng)輪作和農家肥的施用不斷減少，已成為導致我國耕地質量下降的一個重要因素。

3.5 土壤污染現(xiàn)象較為突出

把飯碗牢牢端在自己手上，且飯碗里裝的應是安全和放心的糧食，這是我國耕地保護的底線，而健康的土壤才能生產出安全的糧食。2014 年環(huán)境保護部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》表明，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂。造成土壤污染的人為原因主要是工礦業(yè)的污染排放和農業(yè)面源污染，而化肥的大量施用和肥料利用效率偏低是農業(yè)面源污染的原因之一[23]。據(jù)報道，1980—2015年我國糧食單產水平提高了56%，而化肥投入量增長了225%；同期，德國、法國等發(fā)達國家糧食單產水平提高了51%～52%，而化肥投入量則減少了31%～47%[24]。

4 提升我國耕地保護實效的對策建議

4.1 樹立科學的耕地保護理念，構建全國層面的耕地保護社會共同責任機制

一是加大耕地社會生態(tài)功能的宣傳，普及“數(shù)量、質量和生態(tài)”三位一體的耕地保護觀。應加大耕地社會生態(tài)功能的宣傳力度，讓人們認識到耕地保護關呼著國泰民安和社會可持續(xù)發(fā)展，形成人人自覺保護耕地的社會氛圍。同時，應重視耕地的人文保護，因為融入了人類文明的耕地才能為人們提供農耕文化、農村獨特景觀等功能，特別是為正在日益興起的農村休閑產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造機會。

二是在國家層面實行耕地保護的經濟補償，構建耕地保護的社會共同責任機制。耕地空間分布的不均衡性以及耕地利用比較利益低等因素，導致耕地保護越多、生產糧食越多的地區(qū)，失去的非農發(fā)展機會越多，付出的耕保成本越高。應把責任上升到全國層面，由整個社會來分攤成本，體現(xiàn)耕地保護的公平。

4.2 開展建設用地供給側改革，減少建設對耕地的占用

一是改革建設用地的供地機制，保證新增建設用地的節(jié)約集約利用。要在規(guī)劃管控上突出節(jié)約集約用地，改革現(xiàn)行的建設項目供地制度，防止新的低效和閑置用地的產生，特別是嚴防“批而未用”。要從總量調控、區(qū)域調控和分類調控3個方面調控土地供應，實現(xiàn)有限的土地資源在各區(qū)域、各行業(yè)間的節(jié)約利用；積極探索長期租賃、先租后讓和租讓結合的用地方式，杜絕企業(yè)隨意擴大用地規(guī)模的需求。

二是回歸建設用地單位的耕地占補平衡責任主體，堅持產能為耕地占補的核心，切實發(fā)揮占補平衡政策對建設占用耕地的調控作用。要改變建設用地單位并不直接承擔耕地的補充任務的現(xiàn)象，回歸建設用地單位的耕地占補平衡責任主體和國土部門行使耕地保護監(jiān)管的本位職能，建立以占用耕地產能和耕地社會保護成本為依據(jù)的耕地開墾費核算機制，引導建設項目少占耕地。

4.3 推行生態(tài)化土地整治，提升土地整治的耕地提質效果

一是把生態(tài)理念貫穿于土地整治始終。從設計、施工，到后期管護的每個環(huán)節(jié)，都要把生態(tài)需求融于其中，比如溝渠和生產道等農田基礎設施，不宜過分追求水泥的硬化，應給青蛙和蚯蚓等生物留有棲身之地，以及化肥農藥使用時的逃生通道和避難場所，實現(xiàn)生物多樣性保護工程與土地平整工程、農田水利工程和道路交通工程的相互融合。

二是堅持土地整治的生態(tài)系統(tǒng)整體觀，因地制宜地推行生態(tài)化技術。不僅要遵循“山水林田湖草”生命共同體的客觀規(guī)律，還要追求“田、溝、路、林、渠”的耕地生態(tài)系統(tǒng)整體協(xié)調，把耕作層地力的培育與提升、農田水環(huán)境的保護、污染土壤的修復和耕作生產條件的改善統(tǒng)籌在一起，實現(xiàn)耕地生產與生態(tài)功能的協(xié)調統(tǒng)一[25]。不同地域條件環(huán)境下的耕地生態(tài)系統(tǒng)有其自身的明顯特征，耕地生態(tài)系統(tǒng)的潛在威脅因素不同，鑲嵌在青山綠水之間的耕地也蘊含著獨有的農耕文化氣息與人文特征。應科學診斷不同地域條件下耕地生態(tài)系統(tǒng)的主要潛在威脅因素，針對當?shù)氐霓r耕文化，有針對性研發(fā)相應的生態(tài)化整治技術。

三是推進配套制度的創(chuàng)新。包括創(chuàng)新經營權流轉機制，避免整治區(qū)田塊的再次細碎化；創(chuàng)新承包地分配制度，積極探索按區(qū)位和產能進行成片分配的方法；創(chuàng)新農田基礎設施后期生態(tài)管護，加強農田基礎設施的日常維護與管理。同時，要創(chuàng)新土地整治運行機制，改變“各投其資，各負其責，各司其職，各記其功”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)部門間的協(xié)同，聚合項目資金，形成土地整治合力。

4.4 充分調動農戶的耕地保護積極性，培育耕地保護的行為主體

一是進一步加大對“三農”扶持力度，優(yōu)化城鎮(zhèn)化環(huán)境，加速耕地流轉的進程。保證農戶耕地耕種能獲得應有經濟報酬是對他們耕地保護行為的最根本支持。國家應進一步加大對“三農”扶持力度，確保農民生產的經濟效益，從而提高農民耕地生產的積極性。人均耕地越少，家庭耕地規(guī)模就越小，人們進行耕地保護性投入的概率就越低[26]。實現(xiàn)經營權的流轉是解決家庭承包責任制分散承包與現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模經營之間矛盾的必由之路，也是實現(xiàn)耕地利用中保護的重要方式。針對轉移農民市民化難是目前影響耕地流轉的一個最主要因素[27-28]，優(yōu)化城鎮(zhèn)化環(huán)境，實現(xiàn)轉移農民的市民化，促進經營權流轉的長久化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化與耕地保護的“多贏”。

二是加快農村社會保障制度建設，促進農村土地由保障功能向資本功能轉變。對土地不同功能的定位，密切影響著人們對土地利用的心態(tài)、行為和土地利用效果[29]。在承包地對農戶的生存等社會保障功能未能得到替代之前，農戶不會也不敢輕易放棄承包地經營權，難以實現(xiàn)長期穩(wěn)定的流轉。因此，要加快城鄉(xiāng)一體化社會保障制度建設步伐，使得土地不再是農民最主要的生活保障，促進農村土地由保障功能向資本功能轉變。

三是加強農村集體經濟組織建設，培育對農戶耕地保護的監(jiān)管主體。作為集體土地所有者的村集體經濟組織，沿襲了傳統(tǒng)的村落歷史脈絡，具有地域與血緣的先天性特征，村民與村落的發(fā)展和村集體經濟組織的興衰榮辱與共，已成為了我國農村社會發(fā)展的基本“生命共同體”[30]，對保護區(qū)域內耕地具有義不容辭的責任，并在協(xié)調個人與集體利益、局部與整體利益矛盾中具有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，應改變村集體經濟組織有法律地位無法人地位的現(xiàn)狀，加強農村集體經濟組織建設，培育對農戶耕地保護的監(jiān)管主體，也可破解農田公共基礎設施管護的現(xiàn)實難題。

4.5 加強土壤健康建設，強化耕地產能之本

一是正確診斷威脅我國土壤健康的主要因素，在客觀評估土壤健康狀態(tài)的基礎上，制定科學的對策措施。土壤酸化、次生鹽漬化、土壤污染和水土流失都是影響土壤健康的主要表現(xiàn)，但不同地域環(huán)境制約土壤健康的因素與表現(xiàn)不同。因此，應全面開展我國的土壤健康體檢與病因診斷，系統(tǒng)掌握威脅我國土壤健康的種種潛在因素，制定相應的對策措施。

二是完善管理制度，防止土壤退化和污染。土壤健康受損，特別是重金屬污染和農業(yè)面源污染，其危害并不比空氣污染和水污染輕，而治理難度更大。要著眼于以防為主，加強土壤環(huán)境監(jiān)督管理[31]，統(tǒng)籌好土壤資源保護與經濟建設、肥力維護與農業(yè)持續(xù)發(fā)展、土壤生態(tài)建設與生物多樣性保護、土壤環(huán)境污染與人居環(huán)境安全的關系，堅持土壤利用與土壤保護同步。建議把耕地保護歸入國家惠農政策的目標設計之中，制定農業(yè)面源污染防控等耕地質量保護激勵對策，實現(xiàn)惠農政策與耕地保護二者目標取向上的共贏。

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