（作者系金山區(qū)農村經營管理站站長）

金山區(qū)作為上海市的農業(yè)大區(qū)，是上海糧油作物的主要產區(qū)之一，具有良好的農業(yè)基礎和優(yōu)勢。截至2017年底，共有農戶承包地26.66萬畝，其中農戶承包地流轉面積24.31萬畝，農戶承包地流轉率91.19%。2016年，金山區(qū)被農業(yè)部列入農村土地流轉規(guī)范化管理服務試點。根據農業(yè)部、市農委有關要求，金山區(qū)在深入推進農村土地承包經營權規(guī)范有序流轉的同時，積極探索土地經營權抵押工作，為新型農業(yè)經營主體的持續(xù)發(fā)展提供金融支持。通過試點，進一步促進了建立土地規(guī)范有序流轉和發(fā)展土地適度規(guī)模經營的長效機制，取得了初步成效。

一、基本做法

（一）規(guī)范土地經營權流轉

通過農村土地經營權規(guī)范有序流轉，促進發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營。

1.加大扶持，引導委托村級集體統(tǒng)一流轉。以健全各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地流轉服務中心為契機，以農戶承包地面積為基礎，鼓勵、引導農戶委托村集體組織統(tǒng)一流轉。根據《金山區(qū)關于深化農業(yè)農村改革的若干意見》（金委發(fā)[2014]5號）和《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營財政補貼辦法的通知》（金農委字[2015]259號）文件要求，逐步加大財政對農戶委托流轉面積的補貼力度，提高農民委托村流轉承包地的積極性，同時結合農產品價格和農資價格變動因素等，區(qū)農委每年制訂和發(fā)布土地流轉指導價格（基準價格），為流轉雙方進行土地流轉價格協商提供參考。

2.主動對接，有效推行流轉合同“網簽”制度。為進一步加強流轉合同的規(guī)范化和動態(tài)化管理，根據市工商局、市農委聯合印發(fā)的《上海市農村土地承包經營權流轉合同示范文本（2016版）》（滬工商合[2016]41號）工作要求，以上海市農村土地承包信息系統(tǒng)為依托，統(tǒng)一使用通過網簽管理系統(tǒng)自動生成具有“二維碼”標識和網簽編號的2016版的土地流轉示范合同。目前，全區(qū)2814份規(guī)范流轉合同全部納入系統(tǒng)管理。

3.以點帶面，有序推進土地流轉公開交易。按照市農委《關于本市推進農村土地承包經營權流轉公開交易市場建設的實施意見（試行）》，依托上海農業(yè)要素交易所的市場交易平臺，有序推進農村土地承包經營權流轉公開交易市場建設工作，促進農村土地經營權流轉市場化、制度化和規(guī)范化。2017年，全區(qū)有58個村開展了這項工作。其中，金山區(qū)首例農村土地流轉公開招投標項目（2017-301）于2017年11月1日在上海農交所農村土地流轉交易中心漕涇分中心順利完成，既有效保護農戶利益，又為我區(qū)開展土地流轉公開市場交易工作積累了經驗。截至12月底，通過上海農村要素交易所平臺公開交易的流轉訂單共228個，涉及流轉面積26499.36畝。

4.創(chuàng)新方式，探索流轉地塊精細精準管理。為貫徹落實市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的實施意見》（滬委辦發(fā)[2015]28號）文件精神，學習借鑒農村土地確權登記工作流程相關做法，創(chuàng)新土地流轉管理模式，在全區(qū)范圍內開展明確規(guī)模經營戶流轉地塊位置圖工作。以“理清農用土地面積、完善農戶委托手續(xù)、規(guī)范流轉合同版本、明確流轉地塊位置”為抓手，實現流轉管理的精細化、精準化，把經營主體的流轉地塊以直觀形象的彩圖形式展現出來，為今后農業(yè)產業(yè)化合理布局以及支農惠農政策的實施提供有力支撐。

（二）探索土地經營權抵押

針對土地流轉所形成的現代農業(yè)規(guī)模經營主體融資難的實際問題，積極探索土地經營權抵押貸款。

1.周密部署,建立健全經營權抵押工作機制。根據市、區(qū)有關文件精神，明確區(qū)農委下屬農經站及農業(yè)貸款擔保中心為農村土地承包經營權確認部門，負責經營權抵押審核和登記工作。區(qū)農經站主動對接，周密部署，多次組織農商行和試點鎮(zhèn)等相關負責人，召開專題會議進行討論、分析和研究，出臺了《金山區(qū)土地經營權抵押實施細則》，通過多渠道、多形式的宣傳指導和培訓，逐步建立健全工作機制和風險保障機制，進一步規(guī)范土地經營權流轉期限、土地經營權估價、土地經營權抵押貸款流程以及抵押物處置等環(huán)節(jié)，扎實有效地推進金山區(qū)農村土地經營權抵押貸款業(yè)務。

2.科學測算，初步形成經營權估價方法。由區(qū)農業(yè)貸款擔保中心統(tǒng)一土地經營權價值評估辦法，鎮(zhèn)農業(yè)技術推廣站和經濟管理事務中心按照必要的估價程序，通過實地查看，以申請貸款期內農村土地經營權的預期收益及地上生產及配套輔助設施為估價對象，采用重置成本法、市場法、收益法等多種方法，對土地經營權價值進行估價，并出具估價建議書。銀行根據估價按比例確定抵押貸款金額。

3.規(guī)范流程，完善經營權抵押登記。配合經營權抵押試點工作，區(qū)農業(yè)貸款擔保中心設定統(tǒng)一的操作流程：首先對集中流轉的土地經營權，由政府職能部門確權登記；其次，農業(yè)經營主體向銀行提出貸款申請，鎮(zhèn)相關部門對土地經營權進行估價，由銀行審核用途、確定額度、貸款期限，再由雙方共同到農業(yè)貸款擔保中心辦理抵押登記手續(xù)后，銀行發(fā)放貸款和監(jiān)督資金用途使用；最后融資貸款到期歸還貸款，并辦理注銷抵押登記。

二、主要成效

（一）流轉方式規(guī)范化

由村集體經濟組織與委托農戶簽訂統(tǒng)一的“農戶土地經營權流轉委托協議”，形成了農戶承包地委托村集體經濟組織統(tǒng)一流轉模式。目前，全區(qū)農戶流轉委托率達到95%以上。村集體經濟組織通過對農戶委托流轉土地合理的整理規(guī)劃，再與經營者簽訂土地流轉合同。如此統(tǒng)一流轉的方式，有利地促進了規(guī)模經營的合理布局。

（二）流轉價格合理化

由于區(qū)農委每年發(fā)布一次土地流轉指導價，指導各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）適時調整土地流轉價格，各地流轉價格逐年穩(wěn)步遞增，并控制在合理區(qū)間。目前，全區(qū)種植糧食作物的價格在810元/畝左右，種植經濟作物的價格在860元/畝左右。從而既保護了農戶的基本利益，又調動了農戶委托流轉土地的積極性。

（三）流轉規(guī)模適度化

在大力發(fā)展現代農業(yè)的前提下，綜合考慮各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地資源稟賦和經濟社會發(fā)展差異，采取土地經營權抵押貸款扶持等方式，有力推進農業(yè)適度規(guī)模經營。截至2017年底，經營規(guī)模達30－100畝的占總流轉面積的 17.91%，100－300畝的占54.49%，300－500畝的占 7.26%，500畝以上的占17.17%。

（四）經營主體多樣化

新型農業(yè)經營主體是發(fā)展現代農業(yè)的中堅力量，目前該區(qū)通過積極鼓勵，已培育多元化經營主體1984個。其中農業(yè)專業(yè)合作社1102個，家庭農場858戶，龍頭企業(yè)24個。與此同時，培養(yǎng)新型職業(yè)農民494名。

三、點滴體會

（一）健全管理是關鍵

通過健全各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地流轉服務中心管理職責，確保土地流轉服務中心有場所、有設施、有標準、有制度、有人員。發(fā)揮好“以農民為主體，村為管理基礎，鎮(zhèn)為服務中心，區(qū)為宏觀指導”的土地流轉管理服務機制，履行工作職責、明確工作方向、掌握工作技巧、落實專人負責，實行精細化管理制度，是充分發(fā)揮土地流轉服務中心職能作用的關鍵。

（二）程序規(guī)范是根本

進一步健全完善土地流轉服務中心運行機制。將各項工作按照規(guī)章制度辦理，務實工作基礎，規(guī)范工作程序，確保工作質量，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步一個腳印，經得起歷史的考驗和人民的檢驗，是規(guī)范土地流轉管理服務的根本。

（三）信息透明是保證

通過上海農業(yè)要素交易所網絡平臺，將流轉信息在網上公開掛牌競標，讓信息公開透明。秉承公開、公平、公正的原則，讓愛農村、懂技術、善經營的有志之士公開競爭、擇優(yōu)錄取。這是公開流轉市場交易，做好“三農”工作的基本保證。

四、今后設想

（一）優(yōu)化土地資源配置，有序推進土地流轉公開交易

一是合理設置經營規(guī)模，盡可能地將有限的土地資源流轉給經營能力強的經營者。二是依托上海農交所平臺，有序推進交易市場建設，全面實現土地流轉公開、公平、公正交易。三是逐步實現流轉信息向全社會公開發(fā)布，引入招投標競標機制，確保農村承包土地持續(xù)、規(guī)范、有序流轉。四是在穩(wěn)定現有的流轉面積的基礎上，通過加大政策補貼力度，鼓勵農戶將其承包地長期委托村集體進入公開市場統(tǒng)一對外流轉。

（二）深化抵押貸款管理，完善經營權抵押處置機制

一是加大推廣力度，逐步實現以土地經營權抵押貸款為主，政府擔保為輔的農業(yè)金融支持方式，著力推進全區(qū)農村土地經營權抵押貸款。二是完善服務體系，進一步規(guī)范土地經營權流轉期限，建立承包土地的經營權抵押、流轉、評估和處置的專業(yè)化服務機制。三是加強貸款風險控制，積極探索經營權抵押貸款與農業(yè)信用保險聯動機制，提高金融機構對土地經營權抵押貸款的積極性。

（三）細化監(jiān)督管理職責

充分發(fā)揮土地流轉服務中心作用：一是明確土地流轉服務中心為規(guī)范土地流轉管理的責任主體。按照《上海市農村集體資產監(jiān)督管理條例》要求，加強對土地資源日常運營的監(jiān)督與管理，細化土地流轉合同有效期內的監(jiān)督管理工作。二是加強對土地流轉用途的監(jiān)管，配合相關職能部門做好土地流轉用途的動態(tài)監(jiān)測，強調農地必須農用，堅決抵制“非農化”現象和違法開墾、拋荒撂荒現象。