楊良山，龍文軍，黃河嘯，李寶值，朱奇彪*

(1.浙江省農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，浙江 杭州 310021； 2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100125)

社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，進入模式豐富多樣，利益主體訴求各不相同[1]。社會資本進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)后其主體的行為特征、目標追求和客觀效果不可避免會與我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求和宗旨存在不同程度偏差[2]。整體上看，社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，對于完善農(nóng)業(yè)基礎設施、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、增加農(nóng)民現(xiàn)金收入、保障優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平、促進地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展，起到了積極的促進作用。社會資本投資農(nóng)業(yè)實現(xiàn)機制構(gòu)建的不完善，可能延緩農(nóng)業(yè)投入的累積步伐，阻礙農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同調(diào)整，影響資本投資農(nóng)業(yè)的進程[3]。在不違背市場規(guī)律、不影響農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性和不挫傷社會資本積極性的前提下通過政府行為進行扶正糾偏，發(fā)揮兩者在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的積極作用非常重要[2]。但在實際操作過程中，地方政府特別是部分政府官員，或是政績觀太強，或是為了完成招商引資任務，或是為了迎合投資人，在實際工作中采取一些不合理、不合法、不合規(guī)的措施，政府公權(quán)力與社會資本合謀，嚴重侵犯農(nóng)民的利益，甚至危害農(nóng)民的生命財產(chǎn)安全。有的項目甚至給當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成極大的破壞，危害地區(qū)生態(tài)安全，破壞地區(qū)生態(tài)文明建設。在社會資本進入農(nóng)業(yè)領域的全過程中，必須規(guī)范地方政府的行為。

1 社會資本進入農(nóng)業(yè)領域的投資溢出效應分析

1.1 增加當?shù)剞r(nóng)業(yè)投入，減輕政府財力負擔

政府農(nóng)業(yè)投入不足，這是我國各地農(nóng)業(yè)領域的普遍現(xiàn)象。即使在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的浙江，農(nóng)業(yè)投入也一直無法滿足現(xiàn)代社會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的要求。社會資本投資農(nóng)業(yè)以及由此形成家庭農(nóng)場是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物之一[4]。社會資本給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了資金[5]。近年來，浙江各地通過實施土地整理、高標準農(nóng)田建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設、糧食生產(chǎn)功能區(qū)[6]建設等一系列措施，不斷加大對農(nóng)業(yè)基礎設施、公共服務設施等領域的投入，并取得了較好的成效。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，自2010年以來，浙江全省各級政府整合70%以上農(nóng)口項目資金共計220億元，投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設，吸引社會資本318億元，其中大部分是主導產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和特色農(nóng)業(yè)精品園建設投資。各地、市(縣)也不斷加大投入力度，開展市級、市(縣)級糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設。但整體上，政府的農(nóng)業(yè)財政投入依舊無法滿足浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。據(jù)浙江某市有關(guān)部門調(diào)查，到2013年1月，全市2010—2011年功能區(qū)建設投資需求3.77億元，落實資金1.96億元，缺口2.62億元，2012年糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設投資需求2.62億元，僅落實了1.84億元，資金到位率僅70.2%。糧食生產(chǎn)功能區(qū)資金到位率低的主要原因，是因為糧食生產(chǎn)效益低下，建設資金來源主要依靠各級政府的財政投入，社會資本主動投入糧食生產(chǎn)功能區(qū)的極少。即使是政府財政投入，也由于有些地方政府領導認識不到位，投資積極性不高，財政資金到位率較低。相反，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)特別是主導產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和特色農(nóng)業(yè)精品園建設中，由于社會資本投入積極性高，投資完成情況良好。在政府財政資金的引導下，高質(zhì)量高標準的基礎設施建設成效明顯，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施迅速引進，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提升，較好地減輕了政府的財力負擔。

1.2 擴大地區(qū)農(nóng)業(yè)影響，提升政府農(nóng)業(yè)績效

社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，特別是資金實力雄厚的社會資本進入，是在較短時間內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大地區(qū)農(nóng)業(yè)影響的主要手段之一。有些資金投入比較大的項目，建設過程中經(jīng)常得到當?shù)卣饕I導的高度關(guān)注，建設成功以后，新聞媒體一撥一撥地展開專題報道，上級領導一個一個地前往視察指導，縣、市農(nóng)業(yè)部門負責人一批一批地前來考察學習，各地的經(jīng)營主體滿懷期望地前去取經(jīng)借鑒，廣大游客也熱情似火地趕去參觀游覽。浙江紹興某地社會資本投資成立某生態(tài)農(nóng)業(yè)集團公司，建設諸暨米果果小鎮(zhèn)，成為紹興市的精品水果現(xiàn)場采摘基地、浙江省大型火龍果生產(chǎn)基地。以火龍果基地為依托，設有種養(yǎng)廢棄物資源利用區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品深加工區(qū)、鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、農(nóng)特產(chǎn)品展銷區(qū)、青少年農(nóng)業(yè)科普館等，集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事體驗、農(nóng)家休閑、農(nóng)莊度假、觀光采摘、科普教育于一體， “商、養(yǎng)、研、閑、情、奇”等“新旅游六要素”融合的綜合性功能小鎮(zhèn)，成為紹興農(nóng)業(yè)觀光旅游的一個品牌。其在諸暨山下湖鎮(zhèn)解放村探索的農(nóng)民土地整村入股，保底收益加送股加分紅的“村企合作、農(nóng)田入股”的土地流轉(zhuǎn)新模式，使農(nóng)民變?yōu)楣蓶|，共享發(fā)展成果，較好地改變了土地與資本的關(guān)系，被《浙江日報》稱為解放村里的“土改”[7]；其農(nóng)旅融合帶來的農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，以特色小鎮(zhèn)的建設改變傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟”格局，賦予農(nóng)業(yè)全新的內(nèi)涵，被《科技日報》稱為是諸暨市探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新的起筆，是一個“農(nóng)旅融合”的鮮活樣本[8]；其已經(jīng)建成的一期項目，包括兒童樂園、果蔬采摘館、火龍果文化創(chuàng)意主題館、青少年農(nóng)業(yè)科普館、珍珠養(yǎng)殖體驗館、農(nóng)耕博物館、婚紗攝影基地、米果果大舞臺、米果果廣場、民宿、燒烤、生態(tài)蔬菜園、瓜果長廊、生態(tài)餐廳、陸地水上樂園、食品深加工觀光工廠、園區(qū)小火車，以及鄉(xiāng)村記憶館、夢幻夜場、超級燈光秀等，被《中國青年報》稱為一個農(nóng)業(yè)版的“迪士尼樂園”[9]。2017年清明小長假，短短3天時間吸引了近6萬人；2017年國慶節(jié)期間，通過舉辦新生代音樂會、集裝箱美食節(jié)、萬人螃蟹節(jié)等活動，吸引游客12萬人次。2018年諸暨米果果小鎮(zhèn)通過浙江省旅游區(qū)(點)質(zhì)量等級評定委員會驗收，成為國家4 A級旅游景區(qū)。

1.3 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，緩減社會治理矛盾

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，提升農(nóng)業(yè)綜合能力，包括綜合生產(chǎn)能力和增收致富能力，一直是地區(qū)政府努力追求的工作目標之一。盡管在唯GDP至上的年代，農(nóng)業(yè)由于極少提供稅收，投資規(guī)模巨大，投資回收期短，投資直接受益人數(shù)少等各種各樣的原因而得不到政府財力的大幅度投入。但在“民以食為天、食以安為先”的大背景下，能夠提高地區(qū)農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，為地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品，并盡可能地帶動當?shù)剞r(nóng)民增收致富，一直都是地區(qū)政府的重點工作之一。隨著國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作的日益重視，特別是隨著我國社會主要矛盾的日益變化，積極吸引和引導社會資本投資農(nóng)業(yè)，成為各界政府開發(fā)低效土地資源，大力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，帶動農(nóng)民增收致富，實現(xiàn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定的重要抓手。浙江各地的實踐也充分證明，引進社會資本投入農(nóng)業(yè)，對于推動新品種新技術(shù)的引進推廣，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、品牌化、標準化、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多功能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，提升農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，帶動農(nóng)民增收致富，促進農(nóng)村繁榮穩(wěn)定等方面，效果十分明顯和突出。特別是社會資本較強的資金投入能力、較大的要素集聚能力、較大的市場駕馭能力和較高的風險抵抗能力，也有效地緩解了“政府要糧、農(nóng)民要錢”的矛盾，緩解了“大宗農(nóng)產(chǎn)品供給有余，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足”的矛盾，整體上減少了政府與農(nóng)民之間的利益沖突，減輕了農(nóng)民與市場之間的對立，緩減了社會治理矛盾。

2 社會資本進入農(nóng)業(yè)領域的政府管理行為規(guī)范

2.1 規(guī)范政府對社會資本的支持政策

規(guī)范政府對社會資本的支持政策，其核心是要對直接進入農(nóng)業(yè)領域的社會資本，只要其單位土地投資額度能夠滿足土地高效利用的要求，不管其規(guī)模有多大，背景有多深，不管是興辦企業(yè)、合作社還是家庭農(nóng)場、大戶，在各種政策法規(guī)的享受和遵循上，都應該一視同仁，不能搞政策特殊化。投入農(nóng)業(yè)的社會資本，不管其規(guī)模有多大，背景有多深，其實質(zhì)都是私人資本。即便是與社會資本組團進入農(nóng)業(yè)領域的國有資本，由于當前多種所有制形式共同存在的所有制度，國有資本在總量上并不占主導地位，也不是完全意義上的國家所有或集體所有資本，有的甚至僅僅是借用國有資本的名頭，打著國有資本的旗號而已。我國多地的實踐中，地方政府偏好背景雄厚、資金實力強、意向資金規(guī)模大的社會資本，對這些社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，往往在土地利用、資金扶持等方面，給予特殊優(yōu)惠政策。在設施農(nóng)業(yè)用地及配套設施用地上開綠燈，有的還專門安排建設用地指標，通過一系列政策措施轉(zhuǎn)變標準農(nóng)田性質(zhì)，通過完成招拍掛等程序，允許社會資本建設餐飲、住宿等設施，有的甚至允許建設高檔酒店、會所等，提升項目形象，保障項目順利實現(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。而對于小規(guī)模的社會資本或者是當?shù)剞r(nóng)民擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，多嚴格執(zhí)行有關(guān)政策規(guī)定，特別是在設施農(nóng)業(yè)用地及配套設施用地方面，程序繁多、手續(xù)復雜，且從嚴控制；在資金扶持上，除少數(shù)能得到當?shù)氐捻椖糠龀滞?，多?shù)均得不到及時有效的扶持。政府扶持行為的偏好，在很大程度上影響了社會資本進入農(nóng)業(yè)領域的積極性。

2.2 以維護當?shù)剞r(nóng)民合法利益為己任

社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，最大的問題就是如何處理與農(nóng)民的利益關(guān)系[10]。社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，區(qū)域內(nèi)依賴土地謀生的農(nóng)民和涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民是直接的利害關(guān)系者。社會資本進入農(nóng)業(yè)領域后，所帶來的積極影響或消極影響，都將直接影響到進入地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活甚至是生存。在單個弱小的小農(nóng)和雄厚的社會資本之間，政府和政府工作人員必須樹立以農(nóng)民為本的意識，應該以維護農(nóng)民特別是流轉(zhuǎn)土地的小農(nóng)的合法權(quán)益為己任，不僅不能倚仗手中的權(quán)力協(xié)助社會資本侵害農(nóng)民的權(quán)益，而且要充分發(fā)揮自身在法律法規(guī)、政策規(guī)章以及信息等各方面的優(yōu)勢，主動做農(nóng)民利益的捍衛(wèi)者和維護者。進入農(nóng)業(yè)領域的社會資本，特別是大規(guī)模的社會資本，往往投資規(guī)模大，土地需求量大，涉及的范圍廣，對農(nóng)民的影響程度比較大。而涉及的農(nóng)民也由于能力各不相同，追求千差萬別，往往迥異。有的農(nóng)民由于勞動素質(zhì)低、就業(yè)能力差，家庭主要收入來源往往就來自于所承包的土地，對土地依賴程度高，土地流轉(zhuǎn)意愿低；有的農(nóng)民受教育程度較高，綜合素質(zhì)較好，就業(yè)能力較強，對土地的依賴程度就相對較低，具有較強的土地流轉(zhuǎn)意愿，但對其自身的土地經(jīng)濟收入也就是土地流轉(zhuǎn)收益比較敏感，要求比較高，有的農(nóng)民依靠自身家庭的各種資源，再加上自身較高的綜合素質(zhì)，離開本土甚至本鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，其不僅對土地的依賴程度低，而且對土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟收入也不敏感，土地的流轉(zhuǎn)費用相對于他們自身的收入水平來說甚至可以忽略不計，其流轉(zhuǎn)意愿完全取決于其本身對待項目的認識或者是對當?shù)卮鍍晌?、流入方或者其他相關(guān)機構(gòu)的認可程度。對于前兩者來說，土地在其家庭生活中，依舊有著舉足輕重的作用，是其生計的重要來源或者是主要來源，由于信息不充分、分析判斷能力、發(fā)展預測能力有限等因素的影響，這部分農(nóng)民對有關(guān)宏觀規(guī)劃、政策的知曉和理解、經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢預測等方面，都十分弱勢，在與社會資本的談判和協(xié)商過程中，往往處于十分不利的地位。在有關(guān)土地轉(zhuǎn)包等重大事項上，盡管理性成熟的市場主體要為自己的決策負責，但以上各方面因素的影響，農(nóng)民特別需要當?shù)卣驼块T有關(guān)專業(yè)人員提供全方位的指導和服務，才能清楚地知道其自身的權(quán)利以及該采取何種措施更好地維護其自身的利益，合理分享未來的土地增值收益。實際工作中，迫于來自上級或其他方面的壓力，地方政府部門或有關(guān)工作人員往往采取一邊倒，為了加快完成土地流轉(zhuǎn)和有關(guān)前期工作，有意或無意地采取隱瞞、欺騙、脅迫甚至是強制等手段，迫使農(nóng)民不得不或者不經(jīng)意間放棄自身的權(quán)利，一方面給農(nóng)民帶來直接的經(jīng)濟上、精神上或其他方面的損失，另一方面惡化了地區(qū)干群關(guān)系，影響地區(qū)社會穩(wěn)定，有的也為項目后期的正常生產(chǎn)經(jīng)營埋下隱患。要通過發(fā)布農(nóng)民土地租賃標準化格式合同、及時多渠道發(fā)布有關(guān)政府規(guī)劃等，為農(nóng)民維護自身合法權(quán)益提供技術(shù)和信息支撐。

2.3 對投資農(nóng)業(yè)的社會資本分類施策

社會資本的本質(zhì)是私有資本，不論規(guī)模大小，其實質(zhì)是一樣的。根據(jù)社會資本的投入規(guī)模甚至是意向投入規(guī)模而偏好施策的實際操作，存在著諸多的弊端。首先是縱容了社會資本成為當?shù)毓操Y源和政府權(quán)力的吸收器。由于政府采取的傾斜政策，加上大規(guī)模社會資本在投入力、影響力等方面明顯的優(yōu)勢，大規(guī)模社會資本通過爭取和實施各級政府項目，肆意吸聚當?shù)卣蜕霞壵o予地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的財力支持，在一定程度上，掠奪了眾多中小規(guī)模社會資本或者是當?shù)剞r(nóng)戶獲得政府扶持的機會。其次是地方政府給予社會資本的特殊政策，可能導致出現(xiàn)畸形的競爭態(tài)勢。這進一步壓縮了中小規(guī)模社會資本和小農(nóng)戶的生存空間。政府對待同一性質(zhì)的社會資本，不宜根據(jù)投資規(guī)模的大小制定政策，而是應該根據(jù)社會資本的社會貢獻進行分類施策，保證政策的公平、穩(wěn)定。我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，是中小規(guī)模的社會資本隊伍越來越龐大，其進入農(nóng)業(yè)領域的社會基礎更加廣泛，發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性也更高。政府在給予社會資本支持和鼓勵政策時，不僅需要根據(jù)投入的規(guī)模采取相應的政策，而且也需要對進入農(nóng)業(yè)領域的社會資本所從事的行業(yè)進行適當?shù)囊龑Ш涂刂?。對從事糧食生產(chǎn)、食物生產(chǎn)等關(guān)系國計民生的社會資本，應該加大扶持力度。對于大規(guī)模的社會資本，主要從土地政策、貸款等非資金政策方面，給予優(yōu)惠和支持，而不是把有限的財力也注入資金實力本來就比較雄厚的社會資本。對于中小規(guī)模的社會資本，特別是農(nóng)民擴大生產(chǎn)規(guī)模的社會資本，則更多的是應該從財力上給予支持，除必要的項目扶持外，貸款貼息、低息貸款等項目，也應該向這一類社會資本傾斜。

2.4 加強對社會資本的投資績效監(jiān)管

浙江各地在引導和鼓勵社會資本進入農(nóng)業(yè)領域的過程中，通過一系列的政策、資金等切實有效的措施，吸引了一大批社會資本投資低效土地資源開發(fā)、新興產(chǎn)業(yè)培育、新品種新技術(shù)推廣、新模式創(chuàng)新、新市場開拓，取得了十分明顯的成效，全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，農(nóng)產(chǎn)品供應更加充分，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全得到更加有效的保障，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不斷得到改善，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民人均可支配收入連續(xù)多年位居全國各省首位，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平全面提升。社會資本在進入浙江農(nóng)業(yè)領域的同時，也得到了國家、浙江以及地方政府各級財政資金的大力扶持。近幾年來，有關(guān)部門也加強了對投入農(nóng)業(yè)的財政資金的使用監(jiān)管，有的也加強了財政資金使用績效的考評，逐步建立了相應的考評辦法，推動了財政資金的規(guī)范化使用，更好地發(fā)揮了財政資金的作用。但同時，對于沒有財政資金參與的社會資本投資項目，監(jiān)督管理的力度不夠大，手段不夠強，有的甚至根本就無法實施正常的監(jiān)督和檢查，項目的前期規(guī)劃、項目建設過程中的管理、項目建成后的管理和生產(chǎn)經(jīng)營，都沒有列入政府部門的日常工作而得不到來自政府部門的有效監(jiān)督。隨著國家一系列改革措施的不斷落實，政府部門對社會資本投資項目的資金到位情況失去了有效的控制。社會資本的本質(zhì)是獲得利潤。資本獲得利潤的手段是多種多樣的，有的甚至花樣百出，挖空心思想盡一切辦法以獲得最大超額利潤。有些項目，往往在前期夸大投資額，以獲得更多的政府支持，在項目建設中，又往往壓縮投資，盡最大努力減少資本沉淀，以實現(xiàn)輕資產(chǎn)運營。特別是有些投機性的社會資本，以大項目大投資為誘餌，誘導地方政府部門開展項目前期工作，待土地等相關(guān)手續(xù)完成，土地到位后，就千方百計向政府提各種條件，想盡一切辦法套取政府財政資金和優(yōu)惠政策，以農(nóng)業(yè)投資為名，行非糧非農(nóng)之實。有的甚至欠交農(nóng)民土地租金，要挾政府財政買單，惡化基層干群關(guān)系。加強對社會資本投資績效的監(jiān)管，一是要加強對社會資本到位率的監(jiān)管，通過規(guī)范化的合同、押金等形式，約束社會資本項目資金及時足額到位；二是要加強對項目規(guī)劃的指導和有效監(jiān)管，確保項目立足當?shù)貙嶋H，具有可操作性和可行性，為項目的永續(xù)經(jīng)營和持續(xù)贏利提供前提條件；三是加強項目建設過程中的監(jiān)管，主要監(jiān)督項目建設過程中有沒有嚴格遵循有關(guān)規(guī)劃設計方案，有沒有發(fā)生嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的行為和事件，確保項目對當?shù)厣鷳B(tài)的不利影響能控制在最低水平。

2.5 加強對有關(guān)政策的調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)新

我國對社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，整體上是積極引導、大力支持，但是近年來，隨著大量的大規(guī)模的社會資本全面進入農(nóng)村承包大量的土地，帶來了一系列的矛盾和沖突，有的地方甚至出現(xiàn)了強征、強拆等嚴重侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，更多的是導致了農(nóng)用地非糧、非農(nóng)，嚴重危害國家糧食安全戰(zhàn)略。國家有關(guān)部門先后出臺了有關(guān)政策文件，一方面支持和鼓勵社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，從事農(nóng)業(yè)資源開發(fā)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，另一方面也約束社會資本大規(guī)模的圈占農(nóng)用地，妨礙正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。特別是為了確保十八億畝耕地紅線，我國采取了十分嚴格的土地用途管制政策，為了保障必要的糧食生產(chǎn)能力，嚴格禁止農(nóng)用地非農(nóng)化，禁止基本農(nóng)田轉(zhuǎn)向糧食以外的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。事實上，隨著新品種、新技術(shù)、新裝備的不斷涌現(xiàn)，單位土地的糧食生產(chǎn)能力整體上不斷提升，特別是水果、蔬菜、水產(chǎn)、畜禽等食物類生產(chǎn)，由于其產(chǎn)量高、生產(chǎn)周期短、占地規(guī)模小，在某種程度上提供了更加充分的食物來源。管子《立政篇》認為，“六畜育于家，瓜瓠葷菜百果備具，國之富也”，我國民間也有“菜好半年糧”的說法，水果、蔬菜、水產(chǎn)、畜禽等食物產(chǎn)量的不斷增加，一定程度上也減輕了糧食的需求壓力，加上糧食本身由于品種、技術(shù)、設施、人才等要素的不斷進步和有機融合，單位播種面積和單位耕地面積的糧食生產(chǎn)能力也在不斷地提升。對于租用土地面積較大的社會資本，必須把完成一定規(guī)模的糧食種植面積或者是一定數(shù)量的糧食產(chǎn)量作為考核其是否合理利用土地的重要標準之一，而不是死守土地不得轉(zhuǎn)用這一條紅線。土地是保障糧食安全的重要要素，但不是唯一要素。社會資本投資糧食生產(chǎn)，與普通農(nóng)戶主導的糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體相比，具有技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢，可以在很大程度上提高糧食的產(chǎn)量和品質(zhì)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟[11]。社會資本投資農(nóng)業(yè)，必須通過改良土壤，降低農(nóng)業(yè)污染、生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)等途徑，走優(yōu)質(zhì)、安全、高效的品牌農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，來提高農(nóng)產(chǎn)品附加值[12]。土地只有與科技、品種、人才、設施設備等現(xiàn)代化水平較高的要素充分融合，才能確保其擁有不斷提升的持續(xù)的綜合生產(chǎn)能力。

農(nóng)業(yè)環(huán)境主要由幾大要素構(gòu)成，一是居住空間的建筑物和宅第；二是生產(chǎn)空間的農(nóng)田、山林；三是交通空間的道路、橋梁等。農(nóng)業(yè)活動與空間聯(lián)結(jié)，使農(nóng)業(yè)文化具有空間依存性，大多數(shù)的建筑、景觀、古跡、遺址等均伴隨農(nóng)業(yè)而出現(xiàn)，和農(nóng)業(yè)有天然密切聯(lián)系。規(guī)范有序富有特色的農(nóng)業(yè)建筑，既是農(nóng)業(yè)文化的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者完整家庭生活的基本保障?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素資源中，最需引入、最具潛力、最可依靠的是人才。在現(xiàn)有土地政策條件下，社會資本可以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地生產(chǎn)條件不斷地優(yōu)化改善，但是辦公條件、生活條件、接待條件等跟管理者、生產(chǎn)者、來訪者有關(guān)的生活、工作條件，無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)人員對生活條件的基本需求。吸引更多優(yōu)秀的人才與社會資本一同進入農(nóng)業(yè)領域，必須滿足優(yōu)秀人才基本家庭生活對餐飲、住宿、休養(yǎng)等硬件條件的需求。要出臺家庭農(nóng)場或農(nóng)莊等生產(chǎn)經(jīng)營型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的建設標準，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與農(nóng)業(yè)建設用地的空間范圍、總量比例，規(guī)范農(nóng)業(yè)建設用地的建筑標準、投資強度、使用程序等，規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)建設用地的使用，把必要的一定比例的農(nóng)業(yè)建設用地，作為社會資本進入農(nóng)業(yè)領域，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障和激勵措施之一。對于經(jīng)過連續(xù)考核以后能夠完成糧食生產(chǎn)任務的社會資本，應該允許其在明確的標準和規(guī)范的指導下，科學合理地使用農(nóng)業(yè)用地。允許社會資本與村集體經(jīng)濟組織、流轉(zhuǎn)土地的村民共享農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的農(nóng)業(yè)建設用地收益。對于滿足完整家庭生活必需的投資者的家庭生活用房、員工的生活用房，必要的辦公、生產(chǎn)管理用房，以及一二三產(chǎn)融合發(fā)展的其他必需的建筑，應該允許其在與村集體經(jīng)濟組織、村民等利益相關(guān)方充分協(xié)商的前提下，在不占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)田、不超標準占用、高效節(jié)約利用的基礎上，開展符合標準要求的建筑物建設，同時要鼓勵社會資本充分利用土地資源，鼓勵其開發(fā)利用鄉(xiāng)村地下空間，鼓勵建筑往地下和天空發(fā)展。以盡可能少的占地面積，獲得盡可能多的建筑體量。對于那些大規(guī)模租用農(nóng)地，卻基本上不從事糧食生產(chǎn)，甚至是不從事水果、蔬菜、水產(chǎn)、畜禽等食物生產(chǎn)的社會資本，則要嚴格糾正其項目規(guī)劃設計和建設思路，加強督促。不能因為任何公共政策之外的原因而放縱其為所欲為，把大量的優(yōu)質(zhì)糧田或優(yōu)質(zhì)耕地用來從事休閑旅游或其他與糧食(或食物)生產(chǎn)無關(guān)的活動。

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