約書亞·庫爾蘭奇克

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保持美國印尼關系前進

約書亞·庫爾蘭奇克

介紹

美國和印度尼西亞的關系發(fā)展歷來低于潛力。印尼可以成為美國重要的安全伙伴兼美國投資與貿易在此后幾年里更大規(guī)模的接受地。尤多約諾政府的政策似乎即將帶來雙邊發(fā)展的大發(fā)展時期，包括增強經濟關聯。但華盛頓和雅加達都高估了關系發(fā)展的速度。盡管美印戰(zhàn)略關系發(fā)展，但美國武裝力量與印尼軍方缺乏類似美國與其他東南亞國家軍方的綜合紐帶。而盡管美國投資增加，經濟關系也發(fā)展有限。

雙方現在都面臨推動更緊密關系的顯著障礙，這種關系不僅包括戰(zhàn)略紐帶，也涉及更深入的經濟紐帶，以及合作推動人權與民主。由于特朗普政府關注與主要出口國的貿易不平衡，白宮可能聚焦被其視為與印尼不平等貿易關系的層面，這也將激怒印尼。特朗普政府還貶低了民主和人權在美國外交政策中的核心地位。尤多約諾的繼任者佐科·維多多總統本人相對前任，也減少了關于推動區(qū)域民主化工作的呼吁。鑒于上述障礙，美國和印尼不太可能發(fā)展在21世紀頭10年和第二個10年初期設想的，但從未實現的全面雙邊關系。

相對于實現不太可能的目標，兩國應當擁抱跨領域程度更高的路線。雙邊關系應當聚焦3個清晰且共同的安全威脅，包括：中國日益強硬的南海立場，這種立場正在挑戰(zhàn)美國的主導地位，且具有干擾印尼南海通道的潛力；東南亞自稱與伊斯蘭國有關的好戰(zhàn)分子人數擴大，這種情況危急印尼，而阻止這些情況出現也是美國的優(yōu)先政策；還有東南亞的海盜，海盜影響印尼的穩(wěn)定也給好戰(zhàn)組織帶來資金。這種務實兼安全導向的路線，應當適用于兩國總統。

同時，美國和印尼應當致力于溫和，但是此后幾年里，在2020年和2019年，兩國各自的下屆總統選舉前，有可能實現的經濟關系發(fā)展。盡管實現溫和的改善似乎只是有限的進步，但是遠比經濟關系的其他潛在結果更受歡迎，這就是雙邊貿易壁壘升高和強硬的經濟民族主義。

美國和一個民主的印尼：歷史、期待和障礙

在1967-1998年的蘇哈托時代，印尼是東南亞人口最龐大的國家，兼東盟的領導者。雅加達定期為東盟和東南亞全區(qū)域制定政策方向。美國和印尼建立了密切的軍方間關系，以及經濟決策者之間的強大紐帶。蘇哈托政府歡迎外國投資，盡管腐敗和政治高壓使其成為一個不穩(wěn)定的伙伴。

在經過蘇哈托近30年的威權統治以后，印尼的政治制度和經濟于20世紀90年代崩潰，嚴重損害其國內穩(wěn)定。這種奔潰也損害了印尼在區(qū)域內的優(yōu)勢地位。因為印尼的領導人幾乎完全聚焦國內政治和經濟危機。蘇哈托政權的晚期，在揭露印尼軍港在當時屬于印尼的東帝汶及印尼境內其他地區(qū)的暴行以后，美國還切斷與印尼武裝部隊的幾乎所有聯系。亞洲金融危機嚴重損害印尼經濟，導致其在1998年萎縮13%。在動亂局面中，印尼成為許多外國投資者眼中的賤民。蘇哈托當局在反對腐敗以及經濟危機對普通印尼人沖擊的大規(guī)模街頭抗議中倒臺，蘇哈托本人向當時的副總統哈比比移交權力。

哈比比的改革態(tài)度超過許多反對者的預想。在其監(jiān)督下，印尼開始向民主過渡，也開始了亞洲歷史上影響最深遠的政治去中央集權化試驗。

印尼在全國和地方層面的民主轉型是世界上令人印象最深刻的事件之一。國家在多個層級舉行自由選舉，包括開放許多此前采用委任制的地方立法組織政府管理職位。同時，盡管印尼遭遇動蕩，但印尼軍方并未像鄰近的泰國軍方一樣收回對政府的控制權。20世紀30年代晚期至21世紀初期，印尼還面臨分離主義以及基地關聯組織“回教祈禱團”的大量恐怖襲擊。

印尼的民主化進程使美國能夠重建與印尼的部分安全紐帶，但從未達到蘇哈托時代的水平。在“9·11”襲擊后，隨著打擊恐怖組織聯網成為美國的政策優(yōu)先事項，美國有限地恢復對印尼的軍事援助，包括提供訓練和出售非致命性設備。2005年，華盛頓恢復全面防務關系，奧巴馬政府隨后擴大對印尼武裝力量的訓練。不過，圍繞好戰(zhàn)組織，印尼和美國仍然只保持有限的情報分享。在包括海盜在內的非傳統安全挑戰(zhàn)領域，也只有溫和的軍事合作。

實踐證明，哈比比的繼任者，教士風格瓦希德和前反對黨領導人梅加瓦蒂是兩個低效率的政治人物。2004年，前軍方將領尤多約諾當選總統以后，他發(fā)誓要摧毀恐怖主義、改善國家的投資氛圍、打擊腐敗，協助恢復印尼的區(qū)域和國際力量，這也是得到美國支持的政策調整。

在任期間，尤多約諾試圖重建印尼作為東盟天然領導者的地位。他帶頭應對從緬甸政治轉型到氣候變化在內的多個問題。其舉措聚焦維護印尼作為一個成功政治故事的形象，并且表示印尼歡迎投資。印尼在其任期內加入20國集團。在美國支持下，尤多約諾督促舉辦了2008年的“巴厘島民族論壇”，一個召集各國領導人分享推動自由政治體制運作的年會。

在國內層面，一支新的精英反恐部隊在美國和澳大利亞支持下成立，協助解散伊斯蘭祈禱團。面對群島地區(qū)持續(xù)的極端主義運動威脅，這個成就可能成為尤多約諾在內的部分印尼政治精英自滿的原因。而極端主義運動即便在伊斯蘭祈禱團遭遇重創(chuàng)時，依然保持發(fā)展態(tài)勢。

尤多約諾還討好外國投資者。其政府推動印尼走向出口制造業(yè)，以及其他附加值貨物和服務。隨著尤多約諾在2000年的第一個10年至第二個10年初期推動印尼經濟穩(wěn)定，國家的經濟多少從亞洲金融危機中恢復，開始達到超過5%的增長率。

尤多約諾也提出了一種外交政策學說，印尼將擁有“百萬朋友且沒有一個敵人”。這是一種雅加達不結盟主義的更新版本。印尼現在將和所有的強國合作，在塑造區(qū)域秩序方面發(fā)揮更大作用。不過這種政策仍將保留印尼對于南海立場的中立主義兼被動本質，雅加達借此希望在美國、中國和東南亞之間發(fā)揮調解作用。

在尤多約諾的兩屆任期內（他于2009年再度當選），美國政府和美國投資者試圖重建與印尼的密切關系。2010年，兩國簽署一項全面伙伴關系條約，意在建立更緊密的安全與經濟聯系，以及人民間往來的框架。奧巴馬政府在伙伴關系的基礎上，與2015年簽署《美國-印尼戰(zhàn)略伙伴關系協議》（在佐科總統任內完成）。美國官員和部分尤多約諾政府的官員，期待利用這種伙伴關系推動印尼在重要議題上發(fā)揮更大的區(qū)域作用，其中包括伊斯蘭好戰(zhàn)組織復興、南海問題。然而，由于印尼的中立態(tài)度，新伙伴關系并未推動美印關系顯著升級。

同時，更緊密經濟關系的發(fā)展也限于停滯。腐敗丑聞困擾尤多約諾的第二任期。即便他推動了更穩(wěn)定的宏觀經濟關系，但嚴重的貪污問題葬送了企業(yè)的創(chuàng)業(yè)活動。尤多約諾任期內的美國投資增加，但依然落后于美國在區(qū)域其他經濟體，比如馬來西亞和印尼的投資。

鑒于公眾對于印尼不平等現狀無法改變的憤怒情緒增加，尤多約諾在第二任期內開始采取更趨近民族主義的政策。他推動建立了新的非關稅壁壘，通過法律限制外資在石油、零售、部分電力工廠及其他行業(yè)中的投資。2014年尤多約諾離任為止，盡管國家的民主制得到鞏固，下滑的經濟得以回升，但其推動印尼發(fā)揮更大區(qū)域作用、增加全球領導力的工作只是帶來了復雜的結果。

佐科和今天的美國-印尼共同利益

印尼2014年大選期間以及之后，經濟復興以及美印經濟和民主關聯議題中的各種障礙更加明顯。兩位候選人佐科和前陸軍將領普拉博沃都在競選期間發(fā)誓強化印尼的國有企業(yè)，鞏固國家開支，并且制定新的外國投資規(guī)章。盡管佐科談到對印尼民主制的承諾，但他并沒有強調推動民主化進程。

佐科當選后，提出4個任內優(yōu)先事項。其中包括承諾減少公務系統中的繁文縟節(jié)，方便印尼境內的商業(yè)運營。但他也考慮繼續(xù)限制部分經濟領域的外資持有；同時還制定新的規(guī)章限制開采業(yè)的外國投資。佐科最初明確表示其外交關系路線有別于尤多約諾，且不僅限于民主議題。佐科當選時“總體上不太傾向多邊主義”，也無意被視為一位全球領導者，盡管他并沒有放棄談論印尼民主制的成就。

佐科在人權問題上的沉默正好與特朗普政府的路線重合，后者聚焦利益基礎和主權導向的外交政策。在2017年9月聯合國大會的講話中，特朗普強調主權在國際關系中的重要性，對與會者表示：“我們不期待不同的國家共享文化、傳統，甚至政府體制。”在2017年11月于越南舉行的“亞太經合組織峰會”上，其重申類似論調。

與謀求全球領導力和推動價值導向性外交政策的宏觀企圖相反，佐科政府最初聚焦保護狹隘的民族國家利益，比如維護印尼在南海水域圍繞納土納群島的專屬經濟區(qū)。在其任期初期，佐科似乎并不認為復興的伊斯蘭教極端主義和北京的南海路線構成隱匿安全的主要威脅。他的確提議5年內將增加軍事運算至國內生產總值的1.5%，但是，佐科最初的預算設想似乎混亂，其聚焦提升印尼的港口設施而非其武器系統。

印尼的海軍和海岸警衛(wèi)隊嚴重落伍，這在2016-2017年尤其明顯，當時的印尼領導人日益關注北京的南海路線對印尼的宏觀威脅。印尼的武裝力量在武器和兵力一體化方面，也嚴重落后于其他區(qū)域國家，如越南。這導致雅加達更加難以保護其專屬經濟區(qū)以及潛在的區(qū)域水域航行自由。

但是，在過去兩年里，佐科政府開始更嚴肅地對待3種主要威脅，即南中國海的潛在沖突、好戰(zhàn)組織與伊斯蘭國日益密切的關系以及海盜。就這3個議題，華盛頓和雅加達現在具有顯著共同利益，存在共同行動的潛力。

南海

比如，中國在南海日益強硬的立場在印尼的意見領袖看來日益明顯。這種強硬立場包括加速島嶼主張和軍事化。速度甚至超過了最悲觀的東南亞觀察家5年前的預期。2016年，北京首次宣稱部分印尼主張的水域屬于中國“九段線”界定范圍內。

過去一年，印尼與中國船舶在南海水域發(fā)生多次重大海上沖突。佐科政府也開始沒收認定侵入印尼水域的中國船舶。但是，印尼官員對于中國可能很快將控制南海的小型船舶交通存在更為宏觀的顧慮。印尼的安全專家和軍官已經看到，2016-2017年部分東南亞國家已經基本接受中國將最終主導南中國海的現實，其中以杜特爾特領導下的菲律賓最為突出。

這些因素導致許多印尼意見領袖認為，印尼需要更宏觀、強硬的南海戰(zhàn)略。這項戰(zhàn)略應當在現有簡單保護納土納附近水域的基礎上，包含更有效的遏制手段。它必須承認印尼在保護航行自由、漁業(yè)權和其他南海公共自由方面，擁有更為宏觀的利益。

隨著雅加達方面在如何處理南中國海方面的意見存在變化，2016-2017年佐科政府就南海政策采取了更為廣泛的路線。2016年初以降，佐科政府在南海多次舉行軍事演習，表明將采取更為強硬的立場。印尼還對其認為侵入印尼水域的中國船舶實施警告射擊。

2017年，印尼政府決定，印尼將開始將爭議水域稱為北納土納海而非南中國海，這是一種東南亞區(qū)域各國用于抵制中國影響力的常規(guī)言論舉措。印尼官員還公開表示，各方必須接受南中國海航行自由，并準備定期在該水域部署戰(zhàn)艦。

同時，特朗普政府也就南中國海表達強硬立場，作為亞洲戰(zhàn)略的中心。美國政府據報創(chuàng)設了一個在南中國海實施定期航行自由行動的時間表（freedom of navigation operations，簡稱FONOPs），而上屆政府僅非定期實施這類行動。白宮同時還表達與主要盟友共同表示遏制立場的意愿。2017年，特朗普政府在南海與日本最大的戰(zhàn)艦實施聯合演習，這是美國在該水域首次與日本實施這種規(guī)模的演習。白宮還提高口頭警告的水平，要求北京停止繼續(xù)實施造島和島嶼軍事化進度。這些警告來自國防部長吉姆·馬蒂斯在新加坡香格里拉會晤上的講話，也來自總統本人，其譴責被他稱為“對南海主權的威脅”。

伊斯蘭好戰(zhàn)分子

佐科政府面臨的第二大主要安全威脅來自伊斯蘭好戰(zhàn)分子。美國同時關注東南亞地區(qū)與伊斯蘭國關聯的好戰(zhàn)分子崛起問題。盡管此前尤多約諾政府成功瓦解伊斯蘭祈禱團，但好戰(zhàn)組織，也就是那些卷入民眾政治以及發(fā)動暴力攻擊的集團，作為一股強大力量，在印尼再度出現。

過去兩年以來，好戰(zhàn)分子利用社交媒體組織大規(guī)模集會影響印尼境內的選舉。2016年全年及2017年初，伊斯蘭好戰(zhàn)分子在雅加達召集成百上千人抵制中國裔印尼人鐘萬學參選雅加達市長。部分集會呈現出某種伊斯蘭國特征，認定鐘萬學不適合執(zhí)政的理由僅僅只是因為其宗教信仰和少數民族身份，當然也包括其他更惡毒的陰謀論，比如造謠華人正在人口上橫掃印尼。多數印尼觀察家認為，海嘯般的抗議活動正是出任市長民望較高的鐘萬學最終無法勝選的原因。他在2017年地方行政首腦選舉中落敗。抗議還可能導致鐘萬學由于褻瀆罪入獄兩年，盡管抗議的參與者并未要求如此嚴厲的懲罰。

雅加達選舉中，反對派的主要候選人，此前以相對溫和立場著稱的阿尼斯·巴斯威丹（Anies Baswedan）也支持導致其勝選的抗議。部分報道暗示，抗議活動與前任將領關系密切，在一個軍人-文官關系脆弱、普拉博沃也可能再度參加2019年總統競選的國家，這也是一種令人憂慮的情況。實際上，一位普拉博沃的親密盟友就曾多次出現在反鐘萬學的集會臺上。

得到鼓勵的極端組織可能運用大規(guī)模集會削弱佐科的連任競選，并且可能招募關聯組織實施非法暴力。在鐘萬學敗選之前，面對好戰(zhàn)主義崛起，佐科政府的應對戰(zhàn)略混亂。但總統辦公室目前已經把好戰(zhàn)分子視為日益嚴重的威脅，并對其中一個較大型好戰(zhàn)組織印尼伊斯蘭解放黨（Hizbut ut-Tahrir Indonesia，簡稱HIT）發(fā)布禁令。因此，在應對極端活動方面，佐科政府賦予自身禁止公民社會組織參與激進活動的新權力。

盡管今天的印尼沒有一個恐怖分子網絡呈現出伊斯蘭祈禱團在21世紀頭10年具備的組織和能力，但是非暴力政治強硬可能給恐怖分子壯膽。今天的恐怖組織還擁有行動的域外訴求。伊斯蘭國努力招募東南亞民眾，該集團還在印尼/馬來西亞境內公布各種社交媒體報道，同時允許來自東南亞的伊斯蘭國支持者在中東建立一個由印尼和馬來亞人組成的團。2016年1月，向伊斯蘭國效忠的好戰(zhàn)分子在雅加達實施恐怖襲擊。襲擊以后，印尼警察逮捕了33名嫌疑人。2017年5月，3人在雅加達公交車站遭遇自殺式炸彈襲擊。印尼警察表示，3名人彈中至少有一人牽涉伊斯蘭國。

印尼領導人現在擔心外國戰(zhàn)斗人員流入南菲律賓附近的棉蘭老島，菲律賓軍隊正在當地與伊斯蘭國關聯的好戰(zhàn)分子激戰(zhàn)。伊斯蘭國的宣傳網絡據說正在呼吁戰(zhàn)斗人員前往菲律賓南部。如果戰(zhàn)斗人員持續(xù)抵達棉蘭老島，即便在馬拉維的戰(zhàn)斗已經結束，伊斯蘭國也已經喪失其中東領土以后，棉蘭老島仍然可能成為印尼極端分子的聚集點，以及好戰(zhàn)分子襲擊印尼的跳板。

白宮正日益關注東南亞的極端主義，決策者聚焦伊斯蘭國在東南亞獲得物理領土的潛在可能，一旦實現，東南亞可能成為伊斯蘭國再集結的基地。除了繼續(xù)美國在中東和南亞對伊斯蘭極端組織的戰(zhàn)斗之外，美國官員已經嘗試通過電話溝通、訪問白宮等方式，恢復與東南亞領導人，包括菲律賓總統杜特爾特、馬來西亞總理納吉布·拉扎克以及泰國總理巴育的關系。就杜特爾特的個案而言，則是2017年11月，特朗普亞洲之行期間，對菲律賓的一次熱情訪問。盡管在美國推動與這些國家的關系進程中，的確存在人權層面的顧慮，但美國的舉措旨在強化打擊東南亞伊斯蘭國關聯集團的合作。此外，白宮還推動與馬來西亞的海洋關系，后者已經是美國打擊東南亞區(qū)域內伊斯蘭國關聯集團的重要伙伴。合作關系增進了馬來西亞追蹤區(qū)域海域內好戰(zhàn)分子行動的能力。美國還繼續(xù)向杜特爾特政府提供反恐戰(zhàn)略協助，盡管后者偶爾抨擊菲美關系。

海盜和跨國犯罪

最后，佐科政府已經嘗試對海盜及其他東南亞的跨國犯罪活動采取更強硬路線。佐科經常談到印尼必須提高打擊東南亞水域違法活動的能力，這些活動包括海盜、人口販賣、走私毒品和非法捕魚。佐科政府曾經逮捕印尼水域非法捕魚船舶后爆破摧毀，以此表達立場。因此，印尼已經爆破逾300艘被捕漁船。佐科還把打擊海盜、非法捕魚及其他非法海洋活動作為與其他東南亞國家領導人會晤時的討論要點。

這種興趣與美國在打擊海盜和跨國犯罪方面日益強烈的興趣不謀而合，因為海盜、販賣人口和毒品走私不僅本身嚴重威脅穩(wěn)定，也是東南亞伊斯蘭好戰(zhàn)組織的年度收入來源。白宮已經發(fā)布行政命令指示政府層面強化打擊跨國犯罪組織的聯邦法律，包括打擊毒品走私犯和人口販子。美國司法部也已經發(fā)布如何計劃打擊跨國犯罪組織的細則指導，目標包括許多在東南亞境內活動的組織。

一種受挑戰(zhàn)的經濟關系

理論上，只要兩國不陷入經濟民族主義，印尼持續(xù)的經濟增長與人口擴大將使其成為美國公司在世界上的最大潛在市場。至2050年，印尼將擁有世界上第四大經濟體。2016年，雅加達美國商會公布的報告指出，最佳情況下，比如不存在雙邊貿易障礙，印美貿易關系的總價值將在2019年增加近50%。

至2020年，逾50%的印尼人口將擁有足以被視為中產階級的可支配收入。這些印尼人將不僅能夠負擔家用品開支而且可消費更高端產品。此外，在區(qū)域內其他國家如泰國、越南嚴格限制互聯網和社交媒體，導致外資和媒體企業(yè)難以經營之際，印尼政府繼續(xù)保持社交媒體使用自由。其他區(qū)域國家還使用廣泛的保護主義經濟戰(zhàn)術組織外資互聯網和社交媒體公司投資本國。

盡管有上述潛力，但印美經濟關系也存在顯著障礙。擁有商業(yè)背景的佐科本人了解印尼創(chuàng)造就業(yè)機會和吸引投資的需要。但是印尼經濟民族主義的氣氛濃烈，且還在加強。共和黨也存在類似經濟民族主義，并推動白宮的政策。

佐科在其前任的經濟民族主義基礎上試圖推動政府對外國投資者的影響力。這種民族主義路線獲得印尼多個公共領域的歡迎，但也令許多大型美國公司和美國國會成員憂慮。佐科還試圖支持中國國有企業(yè)升級在印尼投資的計劃。但是隨著印尼經濟民族主義升級，佐科開始對中國的援助與投資多少感到顧慮，因此開始疏遠部分采礦和其他資源公司，要求后者在印尼境內完成礦物精煉程序，同時將更多的公司移交給本地伙伴。紐蒙特礦業(yè)（NewMont Mining）因此已經離開印尼。

更緊密經濟紐帶的障礙不僅存在于印尼方面。印美2015年簽署的戰(zhàn)略伙伴關系建立了一種年度部長級對話機制，但在奧巴馬時代，對話機制并未實際啟動。特朗普政府已經放棄加入泛太平洋伙伴協議，印尼并非泛太平洋伙伴協議的創(chuàng)始國，但佐科曾公開暗示印尼將最終加入貿易談判。在特朗普時代，白宮給包括印尼在內的許多東亞國家貼上了潛在貿易規(guī)則破壞者的標簽，盡管除了指出這些國家對美國取得巨額貿易盈余外，白宮并無實質證據。

建議

鑒于特朗普和佐科已經為價值取向為基礎的外交政策降溫，且兩國的經濟民族主義已經阻礙雙邊貿易關系，美國和印尼不太可能合作推動東南亞民主化或者在短期內升級雙邊貿易關系。盡管面對印尼年輕且持續(xù)增長的消費市場，美國對印尼的投資可能將繼續(xù)增加。兩國領導人應當繼續(xù)聚焦印美存在顯著共同利益的安全合作。雙方還應當采取步驟避免經濟關系惡化。

上述共同安全利益在特朗普任內只會增強。由于伊斯蘭國已經失去中東的多數領土，其部分外籍戰(zhàn)斗人員可能逃亡，回到東南亞故鄉(xiāng)或者在東南亞尋找新的基地。因此，此后幾年，伊斯蘭好戰(zhàn)分子的威脅可能在東南亞全境增加。同時，伴隨華盛頓和北京都表達了日益強硬的海軍立場，圍繞南?？焖佘娛禄霈F的分歧也可能升級。盡管佐科聲明聚焦海盜和其他非法海洋活動，印尼和其他東南亞國家仍然難以應對這些非傳統安全領域。

圍繞上述共同安全利益的合作可能推動雙邊戰(zhàn)略關系實質性進展。為了改善戰(zhàn)略紐帶，華盛頓和雅加達，在澳大利亞和其他區(qū)域強國協助下，應當采取下述舉措：

升級雙邊圍繞南海挑戰(zhàn)的合作

美國應當繼續(xù)資助為印尼軍方提供的國際軍事和教育訓練項目，在目前約240萬年度投入的基礎上增加至少50%。這一步驟將鞏固年輕軍官中的親美情緒，并鞏固印尼軍隊的專業(yè)化，從而推動印美安全合作。印尼武裝部隊中，得益于21世紀初以來與美國軍事新互動的年輕軍官，已經開始逐步愿意檢討雅加達堅守不結盟政治和被動型海洋安全存在的傳統立場。

美國應當鼓勵印尼配合澳大利亞在南中國海實施航行自由行動，印尼和澳大利亞可能無意配合美國艦船實施航行自由行動，從而直接挑戰(zhàn)北京。然而佐科在2017年2月訪問澳大利亞前，曾公開提出與澳大利亞軍隊聯合巡邏南海的理念。目前，澳大利亞公開抵制這種觀點。印尼和澳大利亞應當開始在中國南海島礁的12海里區(qū)域內開展航行自由行動。

美國應當提供在納土納島附近水域與印尼舉行聯合軍事演習的機會。美國已經在南海與其他伙伴國舉行聯合演習，以此表明不僅美國，澳大利亞、印度、日本和東南亞各國都將維護航行自由。在納土納附近水域舉行一場美印聯合軍事演習有助于強化印美安全伙伴關系，也向中國表明印尼不再就其南海顧慮采取被動路線。

美國應當鼓勵印尼實現其增加防務開支的目標，同時推動佐科升級海軍和空軍力量。華盛頓應當推動向雅加達出售更大型船舶、新式飛機、高速海岸警衛(wèi)艇的工作，協助雅加達發(fā)展能夠保護印尼領海、參與更大規(guī)模南?；顒拥暮胶Ａα?。在沒有顯示陸地威脅的情況下，印尼的軍事現代化應當聚焦海軍、海岸警衛(wèi)艇以及空軍。

美國應當鼓勵印尼承擔領導角色，負責推動東盟對于“南中國海行為準則”聯合立場出臺。美國和東南亞各國官員應當推動佐科及其他印尼高層領導人宣傳2016年海牙南海問題裁決，作為嚴肅行為準則討論的起點。美國還應當鼓勵佐科利用2018年和2019年的會議，推動東盟就行為準則建立共同立場。

美國和印尼應當召集兩國的部長級戰(zhàn)略對話并聚焦南海議題。特朗普政府應當舉辦目前尚未實施的對話會。雙方應當利用對話宣布走向雙邊合作的步驟，如增加美國對印尼軍事現代化的支持；在納土納附近水域舉行美印聯合海上演習的計劃。戰(zhàn)略對話還應當涉及東南亞伊斯蘭國關聯組織、海盜、跨國犯罪以及雙邊經濟關系。

鞏固打擊伊斯蘭國的雙邊戰(zhàn)略

為了打擊伊斯蘭國關聯襲擊的威脅，美國應當協助印尼制定更積極的措施，鎖定、追蹤和審查從伊斯蘭國控制的中東領土返回的現有人員，并查找印尼境內的伊斯蘭國相關好戰(zhàn)分子。印尼的鄰國在追蹤伊斯蘭國返回人員方面取得了喜憂參半的結果。到目前為止，佐科政府在追查返回人員方面態(tài)度散漫。但是，印尼政府可以建立一種警察（而非軍隊參與的）正式的監(jiān)控項目，在至少5年內，監(jiān)控從伊斯蘭國返回的人員，并協助其和平融入印尼生活。美國政府可以為這種再融入項目提供財政支持。但無論如何，美國財政部應當繼續(xù)查明屬于恐怖分子的印尼好戰(zhàn)分子，通過將其納入《特定指定國民和阻攔人員名單》（the spcially designated Nationals and Blocked persons list）實施制裁。隨著拉卡陷落，還會有更多人返回東南亞。

美國應當創(chuàng)建小規(guī)模常規(guī)警官部隊領導外國警察訓練。美國已經密切參與印尼警察訓練工作，但這項工作受制于美國未能建立設在國務院、司法部或者國防部內部，致力于訓練本地警察部隊的常設單位。這樣一個單位，一支可以部署到各國進行訓練的警察部隊，將為訓練項目帶來更多經驗和技巧，包括聚焦打擊恐怖主義網絡的范疇。

美國還應當敦促印尼參與美國領導的全球反伊斯蘭國聯盟，從而獲得更多情報分享便利。鑒于東南亞伊斯蘭國關聯好戰(zhàn)分子的威脅，以及棉蘭老島成為招募軸心的威脅增加，佐科政府和白宮應當采取更有利的措施打擊伊斯蘭國回鄉(xiāng)戰(zhàn)斗人員造成的威脅。印尼尚未加入美國領導的聯盟，而且經常未能有效地與其他區(qū)域內國家分享伊拉克、敘利亞返鄉(xiāng)人員的情報。為了表明印尼對伊斯蘭國威脅態(tài)度嚴肅，雅加達應當加入聯盟。

印尼、馬來西亞和菲律賓應當至少每月在蘇祿海水域舉行聯合海岸警備巡邏，美國應當參與這類巡邏追蹤好戰(zhàn)分子。該水域是海盜和好戰(zhàn)分子活動的關鍵，歷史上也以跨境犯罪和法律空白著稱。如果沒有海上巡邏，伊斯蘭國關聯組織將能夠在東南亞境內輕易調動人員。印尼于2016年5月同意啟動與馬來西亞和菲律賓的蘇祿-蘇拉威西海邊境水域聯合巡邏。但是，巡邏頻率不固定，范圍仍然模糊。3個東南亞國家以及美國應當致力于實現按月巡邏，各國國防部長應當至少兩個月對話一次，評估巡邏結果。

佐科政府應當利用印尼總統任內動員公眾支持反對暴力和非暴力好戰(zhàn)分子。反擊伊斯蘭國關聯極端分子的強硬措辭可能激怒其他印尼伊斯蘭組織，比如參與反對鐘萬學的勢力。但根據最近的民意調查，逾九成的印尼人對伊斯蘭國持負面印象。尤多約諾曾利用印尼人對暴力好戰(zhàn)組織的厭惡，以及印尼的溫和傳統與民主制，動員公眾支持打擊暴力極端分子。與信教選民關系更為融洽的佐科可以運用其掌握的平臺獲得公眾對打擊好戰(zhàn)分子網絡的支持，同時支持印尼世俗化、民主性的制度。佐科最近宣布支持一個多元化的印尼。政府因此將保護公民不受暴力影響，并且阻止好戰(zhàn)分子顛覆民主制，這也為他運用職權提供了一個良好的開端。

佐科應當安撫信教選民，表示其無意介入和平的政治參與。因此，佐科應當表現出對極端主義的強硬態(tài)度，同時保持支持宗教權力兼主流穆斯林組織之友的形象。

合作打擊海盜

美國應當提議定期參與蘇祿-蘇拉威西海巡邏，提供反海盜工作的訓練和支援。2017年7月，美國海軍宣布完成在蘇祿海與菲律賓軍隊的協同聯合演習。定期聯合多邊巡邏將增加美國監(jiān)控蘇祿海好戰(zhàn)分子的負擔，但增加美國的存在度也有利于遏制蘇祿海水域歷來猖獗的海盜和其他有組織犯罪活動。美國也可以參加對于識別海盜快艇具有關鍵作用的聯合空中巡邏。

印尼、馬來西亞、菲律賓和美國應當運用蘇祿-蘇拉威西海巡邏推動緊密追蹤海盜和好戰(zhàn)分子船舶進入不同國家領海的工作。在美國的協助下，這3個東南亞國家應當方便其中任何一國的艦船在緊密情況下跟蹤海盜（或者海盜/海戰(zhàn)分子混合團體）進入其他國家的領水。盡管有關國家在技術層面協議同意緊密追蹤，但實際行動很少發(fā)生。在美國的支持下，東南亞國家組織和實施緊密追蹤行動將更加便利。

采取有限步驟推動雙邊經濟關系

印美安全關系具有巨大潛力，且可以在此后3年里更有活力。但是，隨著兩國都出現經濟民族主義，雙邊經濟領域也許就沒有類似的樂觀。雅加達和華盛頓的意見領袖因此應當嘗試阻止雙邊經濟關系繼續(xù)下滑，比如減少限制美國對印尼的投資，或者美國對印尼出口產品的關稅。

阻止經濟關系惡化是一個值得追求的目標，也有助于美國對印尼的投資繼續(xù)增加。白宮曾把印尼列入疑似濫用貿易規(guī)則國家的初始名單，這一舉措令雅加達的官員困惑。然而，在2017年4月訪問印尼期間，副總統邁克·彭斯緩和了美國政府對雅加達的調門，也提高了兩國在雙邊貿易領域獲得顯著進展的期待。

特朗普政府承諾繼續(xù)通過雙邊貿易自由化擴大美國的市場，同時可能試圖與印尼簽署雙邊自由貿易協議。但在白宮正在考慮結束美國與加拿大、墨西哥和韓國等國的貿易協議，且沒有一個亞洲國家在特朗普2017年11月訪問亞洲期間歡迎新貿易協議理念的背景下，這是一個過于宏大的抱負。

簡單地維持美國-印尼經濟關系的溫和增速是目前更可行的選擇?？梢酝ㄟ^以下幾步完成。

美國和印尼應當討論簽署雙邊投資協議，以維持經濟關系。這是比雙邊貿易協議更簡單的步驟，但是一旦達成條約，將有助于推動美國在印尼的投資。更多投資有利于推動美國公司對佐科政府的影響力。如果佐科也支持新投資，并將投資與增長、改善基礎設施和增加工作機會關聯，增加投資也將協助降低印尼的民粹經濟民族主義。

美國商務部應當加入對話，并利用討論表達對雙邊貿易平衡的顧慮。對話本身能協助阻止經濟關系惡化。

白宮應當提供對于濫用貿易行為的公開定義，而不只是認定對美國貿易存在盈余。美國商務部長表示政府將調查“我們與其他國家（包括印尼）的赤字程度屬于欺詐或者其他不恰當行為的結果?！卑讓m如果繼續(xù)這種調查，就應當界定雙邊貿易關系中欺詐或者不適當行為的內涵。

美國和印尼應當在雅加達舉行大型美國跨國企業(yè)領導人、佐科及其他印尼官員參加的高層峰會。這種峰會能夠為佐科提供與美國企業(yè)討論在印尼境內開展新基礎設施投資的機會，這也是他的優(yōu)先事項?？赡艿那闆r下，也可以包括熟悉印尼的澳大利亞和日本公司，參與競標印尼急需的道路、鐵路、港口和其他基礎設施。

結論

印尼-美國戰(zhàn)略和經濟關系應避免幻想，聚焦增加南中國海遏制能力、打擊涉伊斯蘭國好戰(zhàn)分子以及打擊海盜和其他跨國犯罪三大安全目標。這種美印關系將提高地區(qū)安全，并增進兩國利益。

一個在南海政策上采取強硬立場的印尼政府將推動東盟就南海總體爭議采取更為統一的立場。近年來，東盟未能就南海戰(zhàn)略達成共識。印尼的立場強化有助于說服其他東南亞國家，如馬來西亞和菲律賓加入一種聯合立場。同時，如果雅加達致力于打擊日益激化東南亞好戰(zhàn)分子組織的伊斯蘭國和海盜問題，印尼將不僅更加安全，且有助于破獲澳大利亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡及其他美國伙伴國家境內的好戰(zhàn)分子巢穴。這類承諾將包括印尼升級其情報網絡以及和其他區(qū)域國家分享更多情報。

華盛頓和雅加達的領導人重塑兩國關系，以便聚焦安全問題的同時，也應當協作避免經濟關系惡化。美國對東南亞的任何長期經濟戰(zhàn)略都應當看到，印尼是區(qū)域內的最大經濟體，以及美國公司在東南亞的最大未開發(fā)市場。

最后，改善與雅加達的關系可以成為一種資產，推動改善美國與其他穆斯林主體國家關系，后者由于美國的移民政策調整正感到威脅。維持與世界最大的穆斯林國家的建設性紐帶有利于美國官員表明，移民政策并非與穆斯林主體國家的協作障礙，相反，這種政策只是單純阻止好戰(zhàn)分子進入美國的手段。

（原載2018年2月美國國會特別報告）

隨 緣 編譯